Remissyttrande över betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49)

Transkript

1 YTTRANDE 1 (7) Avdelningen för domstolsutveckling Justitiedepartementet Stockholm Remissyttrande över betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49) Domstolsverket anser att utredningens förslag till förändringar av nämndemannasystemet generellt sett är välgrundade och verket ställer sig bakom de utgångspunkter som utredningen grundat sina förslag på. Domstolsverket tillstyrker därför i huvudsak de förslag som läggs fram. För brottmålens del måste emellertid förslagen om nämndemannamedverkan samordnas med de förslag som lämnats av Straffprocessutredningen i betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:17). Domstolsverket konstaterar att utredningen lämnar flera förslag som syftar till att ytterligare klargöra att nämndemannauppdraget är opolitiskt. Domstolsverket ser positivt på detta. Varje misstanke i allmänhetens eller omvärldens ögon att de politiska partierna genom nämndemännens medverkan har inflytande på domstolarnas avgöranden måste undanröjas. Domstolsverket avstyrker däremot att det införs en s.k. fri kvot på det sätt som utredningen föreslagit. Verket lämnar även kompletterande synpunkter i vissa avsnitt enligt vad som framgår nedan. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Domstolsverket instämmer i utredningens bedömning att fler mål i underrätterna kan avgöras i en sammansättning där nämndemän inte deltar utan att nämndemannasystemets insynsfunktion går förlorad. Med reservation för vad som anges nedan beträffande samordning med Straffprocessutredningens förslag tillstyrker verket de förslag som utredningen lägger fram i denna del. Detsamma gäller förslagen som rör antalet nämndemän i rätten och deras rösträtt. Sammantaget skapar förslagen förutsättningar för en mer ändamålsenlig hantering av ett stort antal mål och ärenden i domstolarna. En koncentration av nämndemannamedverkan till mer kvalificerade mål skapar vidare förutsättningar för tjänstgöringsvillkor som gör nämndemannauppdraget mer attraktivt än idag. För brottmålens del har Straffprocessutredningen i betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:17) lämnat förslag där avgränsningen av i vilka mål nämndemän ska delta skiljer sig åt från Nämndemannautredningens förslag. I huvudsak träffar de båda utredningarnas förslag samma kategori av mål. I den fortsatta beredningen måste dock förslagen samordnas. Domstolsverket instämmer i utredningens bedömning att det inte är ändamålsenligt med en reglering som förutsätter att domstolen i förväg ska göra en prognos om vilken påföljd som kan komma att R2B Jönköping Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: domstolsverket@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 YTTRANDE 2 (7) dömas ut. Verket konstaterar emellertid att Straffprocessutredningens förslag som helhet inte innebär att domstolen behöver göra någon sådan prognos för att avgöra hur rätten ska vara sammansatt. Detta eftersom det av Straffprocessutredningens övriga förslag följer att ställningstagandet kommer att styras av åklagarens påföljdsyrkande. Om Straffprocessutredningens förslag till förändringar av brottmålsprocessen genomförs förordar Domstolsverket att frågan om ett brottmål kan avgöras utan nämnd regleras på det sätt som den utredningen föreslagit. Det skulle innebära en konsekvent reglering av flera olika frågor som rör handläggningen av brottmål. Förutsättningarna för när ett brottmål kan avgöras utan nämnd skulle överensstämma med när det kan avgöras i ett förenklat förfarande eller i den tilltalades utevaro i tingsrätt och utan huvudförhandling i hovrätt. Om avgränsningen av i vilka brottmål nämndemän ska delta i stället skulle utgå från straffskalan är en gräns som utgår från ett högsta föreskrivet straff om två år väl avvägd. Med en sådan gräns måste det ändå vara klart att ett mål alltid kan avgöras av en juristdomare utan nämnd om Straffprocessutredningens förslag till ett förenklat förfarande i erkända mål skulle komma att genomföras. Eftersom det senare enligt Straffprocessutredningens förslag regleras genom bestämmelsen som gäller mål som avgörs utan huvudförhandling bör detta dock inte vara något problem. En fråga att beakta är risken för att det under huvudförhandlingen inträffar något som innebär att rätten inte längre skulle vara domför utan nämndemän. Beroende på vilken avgränsning som väljs kan det inträffa om åklagaren ändrar sitt påföljdsyrkande eller justerar åtalet att gälla ett brott med en högre straffskala. Även om detta kan antas bli fallet endast i enstaka undantagsfall måste en sådan fråga regleras i lagen. En sådan reglering bör ta sikte på att huvudförhandlingar inte ska behöva ställas in i ett sent skede av närmast formella skäl. Enligt Domstolsverkets mening bör det därför övervägas att införa en reglering som, i vart fall som huvudregel, utgår från att frågan om rätten är domför utan nämnd ska avgöras utifrån förhållandena när huvudförhandlingen påbörjas. Ordföranden bör dock ha möjlighet att bestämma annat om han eller hon bedömer att en sammansättning med nämnd är lämpligare. En sådan regel skulle enligt verkets mening inte innebära någon påtaglig förändring av nämndemannasystemets insynsfunktion. När det gäller processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna ser Domstolsverket positivt på förslaget till en ny och generellt utformad domförhetsregel. Enligt Domstolsverkets mening är den domförhetsregel som utredningen föreslår lämpligt utformad. Den är betydligt mer överskådlig och skapar bättre förutsättningar för en reglering som står sig över tid än den katalog av mål som får avgöras utan nämndemän som i dag finns i 18 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Förslaget att nämndemän inte ska medverka i skattemål är välgrundat och väl förenligt med utgångspunkten att nämndemannamedverkan vanligtvis inte är motiverad i mål som huvudsakligen rör komplicerade juridiska frågor. Domstolsverket vill också framhålla att förslagen som rör möjligheten att förstärka sammansättningen i förvaltningsrätterna med ytterligare ledamöter är en önskvärd modernisering av reglerna, som gör det möjligt att på ett bättre sätt än i dag hantera komplexa eller omfattande mål. När det gäller nämndemännens medverkan i hovrätten och kammarrätten ansluter sig Domstolsverket till utredningens bedömningar och förslag. Enligt verkets

3 YTTRANDE 3 (7) mening ligger dessa förslag väl i linje med de senaste årens förändringar som tydliggjort överrätternas överprövande roll. Rekrytering och val av nämndemän Domstolsverket anser, i likhet med utredningen, att det är av största vikt att det tydliggörs att domstolarna är fristående från den politiska makten. Det är tillräckligt att det hos allmänheten finns en misstanke om att så inte är fallet för att riskera att förtroendet för domstolarna minskar. Dagens system för rekrytering och val av nämndemän behöver därför enligt verkets mening av principiella skäl förändras. När det gäller att tydliggöra nämndemannauppdragets opolitiska karaktär ställer sig verket bakom utredningens förslag att särskilja mandatperioden för nämndemän från den som gäller för valförsamlingen. Domstolsverket är däremot tveksamt till om utredningens förslag om införandet av en fri kvot är den rätta lösningen för att uppnå den uppsatta målsättningen, dvs. att tydliggöra att uppdraget är opolitiskt och åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Domstolsverket är även tveksamt till om det föreslagna rekryteringsförfarandet ger tillräckliga garantier för att de personer som utses till nämndemän också är lämpliga för uppdraget. Förslaget om införande av en fri kvot innebär att hälften av nämndemännen ska utses från en grupp av kandidater som inte är nominerade av ett politiskt parti. Enligt Domstolsverket kvarstår dock grundproblemet så länge resterande del av nämndemännen ska utses efter nominering av de politiska partierna. Detta särskilt mot bakgrund av att det för dessa kandidater i flertalet fall är nödvändigt att vara medlem i ett politiskt parti för att bli nominerad. En sådan ordning förstärker uppfattningen att nämndemän företräder sina partier. Vad gäller representativiteten är det angeläget att nämndemannakåren har en allsidig sammansättning. Nämndemännen är i dag betydligt äldre än ett genomsnitt av befolkningen. Även om förslaget om en fri kvot möjligen kan innebära att något fler yngre personer söker sig till nämndemannauppdraget är det en stor utmaning att uppnå en allsidig sammansättning av nämndemannakåren. Införandet av en fri kvot innebär ingen förändring när det gäller de svårigheter som personer i yrkesverksam ålder upplever med att förena arbete, familjeliv eller ett aktivt liv i övrigt med uppdraget som nämndeman. Det saknas enligt Domstolsverkets mening i utredningen en grundlig analys av orsaken till att yngre personer inte är representerade i önskvärd utsträckning. Det saknas även en analys av på vilket sätt de föreslagna åtgärderna skapar tillräckliga förutsättningar för en önskvärd föryngring av nämndemannakåren. Förslaget ställer vidare mycket höga krav på de kommun- och landstingstjänstemän som ska genomföra den föreslagna lämplighetsprövningen. Domstolsverket ser en påtaglig risk att det föreslagna rekryteringssystemet leder till att mindre lämpliga nämndemän kommer i fråga. Det finns enligt verket en fara för att en fri kvot kommer att leda till en överrepresentation av särintressen inom nämndemannakåren. Sammanfattningsvis menar Domstolsverket att utredningens förslag om införande av en fri kvot inte leder till de resultat som är nödvändiga för att den uppsatta målsättningen ska uppnås. Frågan om hur en framtida rekrytering av

4 YTTRANDE 4 (7) nämndemän ska gå till - vad gäller den faktiska rekryteringen, var valen ska förrättas och hur lämplighetsbedömningen ska gå till - behöver utredas ytterligare. Domstolsverket avstyrker därför införandet av en fri kvot på det sätt som utredningen föreslagit. När det gäller behörighetskraven för nämndemän vill Domstolsverket anföra följande. Om en nämndeman flyttar från domstolens domkrets under mandatperioden upphör uppdraget. Fullmäktige får dock besluta att nämndemannen som till följd av ändrad folkbokförig inte längre är valbar får ha kvar sitt uppdrag under resten av mandatperioden. Enligt Domstolsverket bör inte ändrad folkbokföring per automatik leda till att uppdraget upphör. För det fall nämndemannen själv vill fortsätta sitt uppdrag trots att folkbokföringen ändrats bör nämndemannen ha möjlighet att fullgöra uppdraget mandatperioden ut, utan att det krävs beslut från fullmäktige. Om nämndemannen själv vill frånträda sitt uppdrag ska han eller hon emellertid kunna göra det. Domstolsverket anser att det bör övervägas att införa en bestämmelse med sådan utformning. Entledigande och avstängning Domstolsverket ställer sig i princip bakom utredningens förslag i denna del. Domstolsverket är positivt till att tidigare brottslighet hos en vald nämndeman ska kunna föranleda entledigande från domstolen även om brottsligheten har varit känd för valförsamlingen. Enligt verkets mening bör emellertid en sådan möjlighet vara författningsreglerad. Domstolarna har som huvudregel inte befogenhet att överpröva de väljande organens bedömning av kandidaternas lämplighet. Ett undantag från denna huvudregel bör därför vara uttryckligt författningsreglerad. Moderna villkor för nämndemannauppdraget Domstolsverket tillstyrker de förändringar av nämndemännens tjänstgöringsvillkor som utredningen föreslår, däribland höjningarna av ersättningsnivåerna. Verket vill dock betona att en förutsättning för att detta ska kunna finansieras inom befintliga ramar är att omfattningen av nämndemännens tjänstgöringstillfällen minskar enligt utredningens övriga förslag. En viktig utgångspunkt för en sådan lekmannamedverkan som nämndemannasystemet innebär är att ersättningen för tjänstgöring som nämndeman inte får bli en huvudsaklig inkomstkälla. Mot denna bakgrund är det rimligt att, som utredningen föreslår, införa en reglering av antalet tjänstgöringstillfällen. Detta innebär dock ökade administrativa arbetsuppgifter vid domstolarna. Behovet av ett administrativt systemstöd för schemaläggning av tjänstgöring för nämndemän kommer därmed att bli än större. Redan idag är behovet stort men ett generellt systemstöd saknas idag. De ökade administrativa uppgifterna kommer förutsätta att ett sådant stöd tas fram. Utredningen föreslår att det för tjänstgöring efter kl ska utgå extra ersättning. Domstolsverket anser att bestämmelsen om när sådan ersättning ska utgå bör få en annan utformning. Anledningen till detta är att utredningen när det gäller arvode för halvdagstjänstgöring anger att sådant ska utgå vid tjänstgöring motsvarande hälften av en ordinarie arbetsdag. Utifrån den utgångspunkten föreslår utredningen att halvdagsersättning ska utgå vid tjänstgöring under kortare tid än fyra timmar. En förhandlingsdag påbörjas i praktiken sällan så tidigt som

5 YTTRANDE 5 (7) kl Mot denna bakgrund framstår det som mer konsekvent att den extra ersättningen börjar utgå vid tjänstgöring som överstiger åtta timmar. En sådan regel kan kompletteras med att extra ersättning också ska utgå vid kortare tjänstgöring som mer markant drar ut över vanlig kontorstid, men då vid en senare tidpunkt än kl Domstolsverket tillstyrker att det införs en möjlighet till ersättning för förberedelsearbete även i allmän domstol. Villkoren för en sådan ersättning bör, som utredningen föreslagit, vara desamma i tingsrätt och förvaltningsrätt. Utredningen anger att inläsningsarvode ska kunna utgå för förberedelsearbete som överstiger en timme. Domstolsverket instämmer i detta och anser att det också bör regleras uttryckligt i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom rättsväsendet m.m. Det bör således framgå av författningstexten att förberedelsearbetet måste överstiga en timme för att inläsningsarvode ska utgå. Utredningen föreslår inga förändringar när det gäller reglerna om ersättning vid inställd förhandling eller ersättning för inkomstförlust. Dessa regler kräver att det görs prövningar som utgår från förhållandena i det enskilda fallet och kan, särskilt när det gäller bestämmelserna om ersättning vid inkomstförlust, ge upphov till ett betungande administrativt arbete vid domstolarna. Domstolsverket instämmer emellertid i utredningens bedömning att det inte finns bärande skäl att förändra dessa regler. Information och utbildning till nämndemän Om utredningens förslag genomförs kommer det innebära ett omfattande arbete för Sveriges Domstolar. Domstolsverket ser positivt på att verket föreslås ha en övergripande och samordnande roll i informationsarbetet gällande nämndemannauppdraget och det reformerade rekryteringsförfarandet. Domstolsverket vill dock betona att det inte är tillräckligt med enstaka informationsinsatser vid val och vid uppstarten av ett nytt system för att kunskapen om nämndemannasystemet ska öka. Kommunikationsinsatser till olika prioriterade målgrupper måste enligt verket ske kontinuerligt över tid. Domstolsverket vill vidare påpeka att det kommer att krävas en samordning av informationsinsatserna på central nivå. Verket kan se att det kommer att vara nödvändigt att utveckla ett nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt domstolarna för att informationsinsatserna ska kunna lyckas. Samverkan och dialog med SKL och domstolarna kommer att behöva ske systematiskt och över tid. Domstolsverket vill också betona att en mer aktiv roll för domstolarna kommer att kräva resurser från domstolarna. Domstolsverket vill i detta sammanhang även betona vikten av att det är tydligt vad verkets roll innebär i förhållande till kommunerna. Domstolsverket ser annars risken att förfarandet kan upplevas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vad gäller information och utbildning efter valet ser Domstolsverket positivt på förslagen om obligatorisk introduktions- och repetitionsutbildning för nämndemän. Domstolsverket har sedan tidigare arbetat fram stödmaterial för domstolarnas introduktionsutbildningar och ser positivt på att bistå domstolarna med att ta fram underlag för den obligatoriska repetitionsutbildningen. Det kan enligt verkets mening vara nödvändigt att komplettera både introduktions- och repetit-

6 YTTRANDE 6 (7) ionsutbildningarna med en e-utbildning och annat digitalt material för att på så sätt öka flexibiliteten och avlasta domstolarnas personal. När det gäller domarutbildningen tillhandahåller Domstolsakademin i dag utbildning för notarier, fiskaler och ordinarie domare som bl.a. rör rollen som rättens ordförande. Frågor om nämndemännens roll och medverkan behandlas som en del av ordföranderollen och syftar till att säkerställa att de som tjänstgör som rättens ordförande är väl rustade för sin uppgift. Domstolsakademin kommer vidare att under 2014 påbörja en ny serie av kurser om domarrollen som riktar sig till ordinarie domare. Inom ramen för denna kurs kan moment som tar sikte på nämndemannamedverkan komma att ingå. Även beträffande den utbildning som tillhandahålls för fiskaler är det möjligt att tillhandahålla specifika utbildningsmoment som tar sikte på nämndemannamedverkan. Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Domstolsverket har inga invändningar mot ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Som framgår ovan, under information och utbildning till nämndemän, är Domstolsverket positivt till utredningens förslag om informationskampanj m.m. Utredningen föreslår att Domstolsverket ska undersöka förutsättningarna för kommuner och landsting att på sikt införa ett digitalt rekryteringssystem. Sedan länge finns det rekryteringssystem på marknaden och någon närmare undersökning av Domstolsverket torde inte behövas utan i stället handlar det om att kommuner och landsting som vill använda digitala rekryteringssystem bör upphandla sådana på marknaden. Domstolsverket ser vidare positivt på att ta fram ett ansökningsformulär som ett stöd i rekryteringsförfarandet. När det gäller den av utredningen föreslagna checklistan anser dock verket att det är oklart vad syftet är, vad den bör innehålla och vad den önskade effekten med den är. När det gäller att stödja kommunerna och landstingen i rekryteringsarbetet vill Domstolsverket återigen påpeka vikten av att det tydligt framgår vad verkets roll innebär i förhållande till kommunerna. Domstolsverket ser annars risken att förfarandet kan upplevas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Konsekvenser för Sveriges Domstolar Domstolsverket anser att de bedömningar utredningen gjort angående kostnadskonsekvenser för Sveriges Domstolar är rimliga utifrån det underlag som i dag finns tillgängligt. Samtidigt vill verket framhålla att kostnadsuppskattningen i flera delar grundas på antaganden och därför, naturligen, präglas av osäkerhet. Det kan finnas aspekter med förslaget som Domstolsverket i nuläget inte kan överblicka. Den framtida tillströmningen av mål till underrätterna där nämndemän deltar vid avgörandet är också en faktor som kommer att påverka de kostnadsmässiga effekterna av förslagen. Vad gäller den informationsinsats som föreslås genomföras under 2015 gör Domstolsverket bedömningen att den kommer att kräva betydligt större insatser än projektet Öppen domstol. Domstolsverket vill även betona de kontinuerliga kostnader som kommer uppstå för Domstolsverket för informationsinsatser ef-

7 YTTRANDE 7 (7) ter det att den första insatsen har genomförts och som sedan kommer behövas med jämna mellanrum. Förutom medel till informationsinsatser kommer även Domstolsverkets nya roll att innebära behov av en samordnande resurs på Domstolsverket. Den aktiva roll i informationsinsatserna som domstolarna förutsätts ha (se s. 361) kommer också att vara resurskrävande för domstolarna. Slutligen kommer de föreslagna förändringarna av nämndemannasystemet att kräva ett ökat verksamhetsstöd för domstolarna i frågor som rör schemaläggning av nämndemän och planeringen av i vilka förhandlingar nämndemän ska delta. _ Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Barbro Thorblad. I beredningen har även deltagit chefsjuristen Agneta Kornstrand samt kammarrättsassessorn Pia Espeland Nyhlén (föredragande) och hovrättsassessorn Jonas Silfverberg (föredragande). Barbro Thorblad Agneta Kornstrand