20 oktober Bakgrund VÅR REFERENS

Transkript

1 DATUM 20 oktober 2005 VÅR REFERENS Sammanställning av remissvar och PTS kommentarer avseende skyldigheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, på grossistmarknader för programutsändningstjänster (marknad 18) 1. Bakgrund Post- och telestyrelsen (PTS) remitterade den 9 maj 2003 preliminära bedömningar beträffande marknadsavgränsningar på den av Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) angivna grossistmarknaden för programutsändningstjänster i Sverige (motsvarande marknad 18 i kommissionens rekommendation av den 11 februari 2003 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation). PTS remitterade den 27 juni även preliminära bedömningar beträffande företag med betydande inflytande på samma marknad. I dessa bägge remissomgångar gjorde PTS den preliminära bedömningen att grossistmarknaden för programutsändningstjänster kunde indelas i en marknad för TV-sändningar och en annan marknad för radiosändningar. I den fortsatta utredningen fann PTS emellertid starka skäl för en ytterligare avgränsning av delmarknader. Konkurrensverket (KkV) fann i ett särskilt yttrande av den 30 mars 2004, efter att myndigheten granskat de nya beslutsutkasten, att PTS nya bedömningar var rimliga och att myndigheten inte hade några invändningar mot PTS beslutsutkast. PTS remitterade den 10 juni 2004 det justerade utkastet till marknadsdefinitioner, identifiering av företag med betydande inflytande på grossistmarknaderna för programutsändningstjänster samt förslag på skyldigheter till samtliga operatörer, andra berörda aktörer samt ett antal myndigheter och intresseorganisationer. Sista dag för yttrande var den 31 augusti PTS genomförde ett formellt samråd, vad avser marknadsdefinitioner och identifiering av företag med betydande inflytande, med kommissionen och regleringsmyndigheter inom EU/EES (samrådet inleddes den 9 maj 2005). Även berörda svenska aktörer konsulterades. Därefter fattade myndigheten den 22 juni 2005 slutliga beslut avseende marknadsdefinitioner och identifiering av företag med betydande inflytande. Samma dag inleddes ett nytt informellt samråd avseende skyldigheter. Detta samråd varade till och med den 22 augusti POSTADRESS Box 5398, Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS

2 2 Nedan redovisas synpunkter på förslag till skyldigheter, som inkommit till PTS inom ramen för de två informella (nationella) samråden. Förutom generella synpunkter återger PTS synpunkter som avser de marknader som nu skall samrådas med kommissionen och regleringsmyndigheter inom EU/EES (formellt samråd). PTS har i befogade fall kommenterat synpunkterna. I det första informella samrådet avseende skyldigheter, föreslog PTS att den operatör som befunnits ha betydande inflytande på de tre relevanta delmarknaderna, Teracom, skulle åläggas följande skyldigheter. På marknaderna för analoga TV-sändningar via marknät respektive nationella analoga ljudradiosändningar via marknät skulle Teracom enligt förslaget åläggas en särredovisningsskyldighet. På marknaden för digitala TV-sändningar via marknät skulle Teracom åläggas en skyldighet att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till företagets marknät, till reglerade priser enligt en FDC-metod (historiska kostnader som grund) och icke-diskriminerande villkor, samt att publicera information som är nödvändig för att avtal om tillträde skall kunna ingås och slutligen att redovisa tillträdet separat från andra tjänster som tillhandahålls av företaget. PTS lanserade fyra s.k. tillträdesalternativ, vilka i ett senare skede också utvärderades av konsultfirman Netlight Consulting AB, och bad om marknadens synpunkter på dessa alternativ. I det andra informella samrådet avseende skyldigheter, föreslog PTS att den operatör som identifierats ha betydande inflytande på de tre relevanta marknaderna, Teracom, skulle åläggas följande skyldigheter. På marknaderna för analoga TV-sändningar via marknät respektive nationella analoga ljudradiosändningar via marknät skulle Teracom enligt förslaget åläggas en skyldighet att, vid en rimlig begäran, tillhandahålla en s.k. grossistprodukt för distribution (GPD). Denna tillträdesskyldighet motsvarar alternativ 4 av de tillträdesalternativ som nämns ovan. Teracom skulle tillhandahålla denna produkt till reglerade priser enligt en FDC-metod (historiska kostnader som grund) och icke-diskriminerande villkor, samt redovisa tillträdet separat från andra tjänster som tillhandahålls av företaget. På marknaden för digitala TV-sändningar via marknät skulle Teracom åläggas en skyldighet att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till företagets marknät, till reglerade priser enligt en FDC-metod och icke-diskriminerande villkor, samt att redovisa tillträdet separat från andra tjänster som tillhandahålls av företaget. PTS valde således i det andra informella samrådet att föreslå en generell tillträdesskyldighet och inte närmare peka ut en specifik tillträdesform (t.ex. något av de fyra tillträdesalternativ som nämns ovan). 2. Skyldigheter informellt samråd 10 juni 31 augusti T Broadcasting har följande synpunkter såvitt avser prissättningen. Det har varit många diskussioner mellan programbolagen och Teracom om kostnadsbaserad prissättning och därmed relaterad kostnadsbas, särskilt inom områdena analog radio och TV.

3 3 För en potentiell konkurrent till Teracom är det viktigt att delad utrustning medför en kostnad som är relaterad till den delning som sker, men är helt befriad från övriga overheader. Därför måste det finnas en tydlig särredovisning så att endast kostnader direkt relaterade till delade resurser ingår i den prisbild som offereras den potentiella konkurrenten för delning av resurser. Innebörden av detta blir att det inte heller bör finnas schabloniserade nycklingar ut på olika verksamheter för att bära kostnader som inte en konkurrent kan påverka eller på något sätt tillgodogöra sig nyttan av, t.ex. generella utvecklingsprojekt inte direkt kopplade till de resurser som skall användas. Det här är även en viktig beståndsdel för att uppnå icke-diskriminerande villkor, då det annars kan döljas kostnader i de priser som erbjuds en potentiell konkurrent som inte motsvarar den kostnadsbild som drabbar Teracom själva för motsvarande utrustning och därför kan användas för att stärka Teracoms position i konkurrensen. Detta motsäger i viss mån PTS utgångspunkt att den s.k. FDC-modellen skall användas. Skälet till detta är att alla kostnader fördelas till företagets slutprodukter. På så sätt får en potentiell konkurrent vara med och dela på kostnader som inte kommer honom till gagn och dessutom kan vara sådana som har direkt motverkande effekt. Vidare kan fördelningen av indirekta kostnader användas för att förflytta kostnader på ett sätt som gynnar olika produkter med prisdiskriminering inom olika områden som följd. Därför bör bara de kostnader ingå som direkt kan kopplas till det tillgänglighetsalternativ som används för att bereda en konkurrent access till infrastrukturen. Vidare är det viktigt att kostnaderna i detta sammanhang fördelas fullt ut. Om en viss kostnadsbas är fördelad skall en omfördelning kunna göras om det vid något tillfälle blir fler tjänster som delar på denna kostnadsbas. Det får heller inte vara så att en tjänstekategori i princip finansierar en verksamhet som sedan kan nyttjas till väsentligt lägre pris av en annan verksamhet. Vidare ifrågasätts innebörden av faktiska historiska kostnader. Masterna har ursprungligen etablerats inom ramen för andra verksamheter långt innan Teracom. Finansieringen skedde med skattemedel. Mot bakgrund härav ter det sig orimligt att denna ursprungskostnad skulle användas för att hindra konkurrens och därmed tillföra TV-tittarna ytterligare kostnader. Kostnader för att underhålla masterna tillsammans med relaterade avskrivningar skall givetvis fördelas på rimligt sätt för de aktörer som nyttjar resurserna. Ursprungsinvesteringarna i master är sedan länge avskrivna. De tre sig därför orimligt att en konkurrent skulle tillföra denna finansiella höjd som i dag inte finns i företaget. En viktig del för att kunna konkurrensutsätta Teracom är att företagets vertikala och horisontella integration likväl som att företaget har ett legalt monopol på analog radio- och TV-distribution inte tillåts användas för diskriminering till nackdel för potentiella konkurrenter. I dag finns flera områden inom Teracom där sådant kan ske, däribland bundlas analog och digital TV med varandra när dessa erbjuds SVT och TV4 vilket kan försvåra förståelsen för bakomliggande kostnadsmassor. Likaså kan detta användas så att dessa bolag inte kan köpa digital distribution av annan aktör än Teracom då det skulle kunna straffas prismässigt på den analoga distributionen som följd. Teracom har även en omfattande telekomverksamhet som har stark koppling till den s.k. primärdistributionen för monopolen inom såväl analog som digital radio- och TV-distribution. Det är

4 4 viktigt att blandningar av legalt monopoliserade tjänster med vad som avses som konkurrensutsatta sådana tydliggörs i en särredovisning så att monopol inte kan användas för att stödja vad som är menat att vara konkurrensutsatt verksamhet. PTS kommentar PTS anser att FDC-metoden, baserat på faktiska historiska kostnader, är den mest lämpliga prisregleringen för tillträde på marknaden för digitala TV-sändningar via marknät. När upprättandet av en parallell infrastruktur (i form av master) ter sig orealistiskt är det i det här fallet rimligt att som kostnadsbas använda historiska kostnader. Det är rimligt att den operatör som förfogar över nödvändig infrastruktur, på basis av vilken tjänstekonkurrens kan skapas, får täckning för de relevanta investeringar som har gjorts. PTS har i beslutsutkastet klargjort att priset för tillträde inte skall baseras på samtliga kostnader, utan enbart kostnader som kan hänföras till den relevanta prestationen. 2T Broadcasting anser vidare att det är av stor vikt att PTS ingriper på marknaden för digital marksänd TV då det råder stora marknadsimperfektioner. Med rådande situation och med tanke på den potentiella utvecklingen finns det överhängande risk att informationsfriheten kommer att begränsas och marknadskontrollen på TV-marknaden blir stor genom existensen av en kraftigt dominerande aktör i Teracom. Denna dominans kan även sprida sig utanför produktmarknaden digital marksänd TV genom att företaget får sådan tyngd att inverkan kan ske även på andra distributionsproduktmarknader. För att få möjlighet att konkurrera med Teracom på produktmarknaden för digital marksänd TV krävs att en potentiell konkurrent får tillgång till TV-masterna. Detta är den åtgärd som krävs och är inte mer ingripande än rimligt för att möte syftet med EkomL. Eftersom Teracom inte på frivillig basis är villiga att upplåta access till masterna måste PTS ingripa. Om så inte sker kommer den omfattande marknadsimperfektionen som råder på produktmarknaden för digital terrester TV bestå till nackdel för programbolag och TV-tittarna som i slutändan kommer att få betala för den ineffektivitet som finns inbyggd i denna marknadsimperfektion. Realiteten är att så länge Teracom själva kan sända ut en TV-kanal finns det infrastrukturellt och tekniskt utrymme även för någon annan att göra det. Flertalet metoder finns för att få tillgång till masten, men det kan svårligen anföras att det är omöjligt att tillgängliggöra mastresurserna för en konkurrent baserat på brist på utrymme så länge det överhuvudtaget är möjligt att distribuera kanalen. PTS har definierat fyra stycken tillträdesalternativ. För 2T kan nyttan med de senare inte riktigt förstås då de i princip helt överensstämmer med de alternativ som erbjuds programbolagen i dag. Tillträdesalternativen 1 och 2 är de som ter sig realistiskt användbara och som dessutom fungerar i alla de lägen som det överhuvudtaget är möjligt att sända ut avsedd signal. Alternativ 1- samlokalisering. Det är mycket viktigt, om detta alternativ väljs, att inplaceringen i masten sker så att signalen får samma förutsättning att nå TVtittarna som Teracom själva skulle ha haft. Detta innebär att de antennpaneler som installeras i mastens topp måste få plats i den del som kallas spiran då denna

5 5 är högst upp och är cirkulär, vilket ger den geografiskt bästa utbredningen av signalen. I detta inplaceringsalternativ kan det finnas trånga sektorer i främst två avseenden: 1) Masten kan inte bära obegränsad mängd feederkabel (dvs. den kabel som för signalen upp från marknivån till masttoppen) - om detta är en begränsning måste feederkabeln delas. 2) Det finns inte obegränsat med utrymme för antennpaneler i spiran. Om det är fullt är det enklaste alternativet att dela på feederkabel upp också. Det är fördelaktigt för en konkurrent till Teracom att dela infrastrukturen på detta sätt eftersom det minimerar de gemensamma kostnaderna och därmed lämnar större utrymme för att skapa effektivitetsvinster. Alternativ 2 - Tekniska moment. För den händelse inte access till masterna kan ges i enlighet med alternativ 1 beror det på de trånga sektorer som antennpaneler och bärare i masten utgör. Under förutsättning att Teracom kan distribuera en frekvens så finns därmed möjlighet att bereda plats i masten genom antingen nyinstallation av utrustning eller genom att man delar redan installerade antennpaneler och/eller feederkablar. Ett bra sätt att göra detta är genom delning av feederkablar upp i masten, som görs genom att man lägger ihop flera frekvenser i en och samma feederkabel genom en teknisk utrustning kallad combiner. Då utrymme överhuvudtaget kan beredas för en frekvens för någon aktör är detta ett tydligt gränssnitt som fungerar. Man kan även tänka sig andra sätt att dela tekniska moment, men detta sätt fungerar i alla de fall som det överhuvudtaget är möjligt att tillföra nya sändningsfrekvenser i systemet. Sättet att dela mastinfrastrukturen ger, genom sitt tydliga gränssnitt, också litet utrymme för diskussioner om risk för att påverka annan aktörs utrustning etc. Vidare är detta sätt att få access till masten i princip lika fördelaktigt som alternativ 1 då det finns stora utrymmen för att skapa egna effektivitetsvinster för en konkurrent. Alternativ 1 och 2 är tillräckliga för att kunna åstadkomma den access som är nödvändig för att kunna konkurrensutsätta monopolet på produktmarknaden för digital marksänd TV. Vidare är dessa av sådan karaktär att man som konkurrent ärver minsta möjliga del av existerande ineffektiviteter i systemet som kan härstamma från hur man driver och organiserar arbetet, kostnadsstrukturer genom valda tekniska lösningar och dyra inköp etc. Därför är dessa alternativ de som 2T anser mest relevanta. Alternativ 3 - Grossistprodukt för programutsändning. I detta fall tillämpas den lösning som i dag är praxis med undantaget att aktören som väljer att nyttja denna lösning själv ombesörjer distributionen från sin programutspelningspunkt till landets olika utsändningslokaliteter (masterna). Som konsekvens ärver man existerande kostnader och overheader som ingår i systemet med undantaget av den s.k. primärdistributionen. Detta ger inte utrymme för en konkurrent att skapa egna effektivitetsvinster på ett sätt som möjliggör ett konkurrenskraftigt alternativ till existerande verksamhet. Vidare inkluderar denna lösning så många av momenten i den dominerande aktörens regi att det kommer att vara mycket svårt att identifiera kostnadspåslag som inte borde vara där. Detta är därför snarast en

6 6 konkurrensutsättning av telekomdelen av systemet som bara utgör en delkomponent av lösningen. Alternativ 4 - Grossistprodukt för distribution. Det sista tillträdesalternativet motsvarar det som idag används av de flesta programbolag. Därför är det svårt att se hur detta på något sätt skulle skapa konkurrens på produktmarknaden eller hur det skulle skapa någon form av effektivitetsvinster i likhet med vad som åstadkoms genom en konkurrensutsättning. Enda sättet det skulle kunna göras (gäller även för alternativ 3 är om man kunde göra benchmarking mot andra länder eller använda den benchmarking som gjorts inom EBU och därmed få fram jämförliga kostnadsstrukturer som sedan skulle användas som styrande krav. Förfarandet bör vara sådant att en påvisan skall göras om ett alternativ är tekniskt ogenomförbart och förhandlingar sedan göras om vilket alternativ som skall tillämpas. Det är också en förutsättning att Teracom måste bidra med att genomföra en delning, så att teknisk obstruktion inte drabbar en potentiell konkurrent och eventuellt även konsumenten i slutändan genom att någon TVkanal skulle fungera sämre. I den allmänna beskrivningen av tillträdesalternativen beskrivs hur Teracom skall ha skyldighet att besvara förfrågningar om tillträde och vilka som skall beviljas tillträde. Med rådande formuleringar finns utrymme för låsningslägen då Teracom kan vägra besvara förfrågningar. Ett avtal med ett programbolag eller en grupp av programbolag (MUX) kommer inte att kunna ingås utan att prisbilden för accessen till den nödvändiga mastinfrastrukturen har färdigförhandlats med Teracom. Innan dess kan inte en korrekt offerering göras gentemot programbolaget. Vidare kan medveten långsamhet i samband med förhandlingar kring inplaceringen användas för att omöjliggöra konkurrens. Det är viktigt att PTS är medvetet om detta. MTG anser att de skyldigheter som föreslås är ändamålsenliga och nödvändiga för att främja uppkomsten av konkurrens avseende distribution i det digitala marknätet. Föreslagna skyldigheter är dock inte tillräckliga för att främja uppkomsten av effektiv konkurrens, vare sig ur programbolagens perspektiv eller ur slutanvändarperspektivet, i det digitala marknätet. De är inte heller tillräckliga, ur programbolagens perspektiv eller ur slutanvändarperspektivet, för att främja konkurrens inom kabeldistributionen. PTS kommentar PTS anser att de föreslagna skyldigheterna är ändamålsenliga för att bidra till att målsättningen med regleringen uppnås. Denna bedömning är baserad på en analys av de konkurrensproblem som existerar på de marknader beslutsutkasten avser, vilka tar sin utgångspunkt i kommissionens rekommendation, samt en proportionalitetsbedömning. Sveriges Television menar att det är rimligt att, mot bakgrund av den marknadsposition Teracom har för digitala sändningar via marknät, överväga att besluta om tillträdesskyldigheter för Teracom. För SVT:s del föreligger genom nu gällande reglering av SVT:s verksamhet inte någon substituerbarhet för SVT mellan det digitala marknätet och andra distributionsformer vad gäller den primära distributionsform som SVT ålagts av regeringen genom sändningstillstånd. Denna situation behöver inte vara eller bli identisk för andra

7 7 programföretag men torde komma att uppstå och gälla för det operatörsbolag som av regeringen eller myndigheten ges rätt och skyldighet att sända i digitalt marknät. SVT finner det angeläget att Teracom, om tillträdesskyldighet föreskrivs, lämnar de uppgifter som behandlas under punkt En sådan redovisning skulle i några avseenden tillgodose de krav SVT tidigare vid olika tillfällen fört fram beträffande större insyn för SVT i Teracoms verksamhet, kostnader och prissättning. SVT vill påpeka att staten för SVT:s del beträffande den analoga utsändningen i marknätet valt att föreskriva att SVT skall köpa tjänsten av Teracom. Motsvarande har inte föreskrivits för den digitala utsändningen. Till föreskriften för SVT och Teracom avseende den analoga utsändningen har knutits villkor beträffande Teracoms prissättning. Teracom har i realiteten en ensamställning trots att en konkurrenssituation på grossistmarknaden för digitala utsändningstjänster formellt av staten uppfattats föreligga. För SVT:s vidkommande kan frågan ställas om en reglering av skyldighet att köpa digitala utsändningstjänster av Teracom, till vilket knyts specifika krav på Teracom i olika avseenden, skulle kunna vara ett alternativ till den tillträdesskyldighet för Teracom som föreslås av PTS. Telenor anser att alternativ 1, dvs. tillträde till master och utrymmen i lokaler för placering av egen sändarteknisk utrustning m.m., är den form av reglering som är bäst ägnad att främja konkurrensen på marknaden för digitala TV-sändningar via marknät. Bolagets erfarenheter från den norska marknaden visar att denna form av tillträde är tillräcklig för att skapa förutsättningar för en konkurrenssituation där infrastrukturägaren inte kan agera och sätta priser oberoende av konkurrenter och kunder. Denna form av tillträde är också den som bäst främjar en bärkraftig konkurrens, där de potentiella konkurrenterna till Teracom måste ha ekonomiska förutsättningar för att bedriva en konkurrerande verksamhet över tid. Det omvända gäller för alternativ 2, dvs. tillträde till sändarteknisk utrustning m.m. Telenor anser att detta alternativ går för långt och därför riskerar att leda till ett kontraproduktivt resultat, härunder lyfta fram aktörer som inte har egen reell förmåga att överleva utan en så långtgående form för hjälp genom regleringen som detta alternativ innebär. Priset för sändarteknisk utrustning m.m. är i dag på en nivå att detta knappast kan beskrivas som ett sådant etableringshinder som i sig motiverar införande av förhandsskyldigheter. Detta bekräftas inte minst i anbudsprocessen i samband med utbyggnaden av det norska digitala marknätet där ett flertal kapitalstarka, såväl nationella som internationella aktörer är med och bjuder på uppdraget. Därför bör inte regleringen/tillsynsmyndigheten skapa en situation som främjar att aktörer som egentligen inte har varken ekonomisk kapacitet eller besitter nödvändig kompetens för långsiktig drift av infrastruktur i marknätet, kommer in och konkurrerar i marknätet på konstgjord väg. Detta främjar inte en bärkraftig konkurrenssituation. Dessutom är sådana tekniska moment som avses i alternativ 2 i stor grad tjänstespecifika, vilket gör det svårt att på generella grunder ge utomstående tillträde till delar av denna typ av utrustning. Det finns också en påtaglig risk för att det kan uppstå problem avseende säkerhet och kvalitet på sändningarna när fler aktörer skall dela på denna typ av utrustning. Detta kan skapa problem för

8 8 Teracom i förhållande till den servicenivå och den sändningskvalitet Telenor räknar med att Teracom har påtagit sig att upprätthålla gentemot sina kunder. När det gäller alternativ 3 och 4 saknar bolaget en klarare bild av vad dessa alternativ egentligen innebär. Bolaget har dock svårt att se att dessa alternativ bättre kan främja en effektiv och bärkraftig konkurrens än alternativ 1. Bolaget menar att i vilken grad det föreligger behov för prisreglering i detta sammanhang har inte bolaget förutsättningar att bedöma. Bolagets generella uppfattning är emellertid att denna form av ingripande bör undvikas så långt som möjligt. Bolaget anser därför att PTS bör avvakta med att införa prisreglering tills effekterna av den ovan beskrivna tillträdesregleringen genom samlokalisering har kunnat utvärderas. Detta inte minst för att kunna se vilken prisbild som utvecklas som en naturlig följd av nämnda tillträdesreglering innan man beslutar sig för att intervenera med starkare förhandsskyldigheter på marknaden. Förutsättningar för samproduktionsfördelar baseras också på tillträde till den grundläggande infrastrukturen. Eventuella risker för att Teracom skall utnyttja sina samproduktionsmöjligheter för att otillbörligen vinna konkurrensfördelar bör kunna hanteras inom ramen för den generella konkurrenslagstiftningen och således inte ses som ett sådant etableringshinder som i sig föranleder behov av att införa förhandsskyldigheter. PTS kommentar PTS bedömning är att prisreglering av tillträdet för närvarande är nödvändigt, mot bakgrund av den risk för överprissättning som annars föreligger. Telenor anför följande. Om PTS ser det som nödvändigt att införa prisreglering redan inom ramen för den föreliggande marknadsanalysen, är det viktigt att PTS finner den metod som bäst återspeglar den reella kostnadsstruktur som råder för drift av marknät för TV-sändningar. FDC-metoden kan vara den mest ändamålsenliga av de metoder som är tillgängliga, men detta torde kräva en flexibilitet i användningen som säkrar att metoden ger en bild av kostnadsstrukturen som överensstämmer med verkligheten. Detta kan t.ex. innebära att kostnader inte alltid kan relateras till enbart bokförda värden, utan att hänsyn måste tas till andra, ibland långsiktiga, faktorer som inte återspeglas av det värde som är bokfört. 3. Skyldigheter informellt samråd 22 juni 22 augusti T Broadcasting välkomnar PTS tidigare beslut om fastställande av relevanta marknader och det nu aktuella beslutsutkastet rörande skyldigheter. Rätt tillämpat tror företaget att föreslagna skyldigheter kommer att möjliggöra en konkurrensutsättning av Teracom, men mot bakgrund av att 2T anser att det finns utrymme för vissa tolkningar vill man lämna vissa detaljerade synpunkter. 2T Broadcasting anser att det finns en tilltagande risk för att 2T (i den händelse man köper tillträde av Teracom) blir påförda mer otillbörliga kostnader ju fler

9 9 tekniska moment man delar. Med hänsyn till detta anser man att de grossistprodukter som beskrivs (motsvarande tillträdesalternativ 3 och 4 i tidigare beslutsutkast) är väldigt lika den situation som råder i dag och bedömningen är att det inte går att konkurrensutsätta Teracom med hjälp av dessa tillträdesalternativ. 2T anser att det är av yttersta vikt att det inte är Teracom som väljer mellan tillträdesalternativen utan att de är skyldiga att bemöta den önskan om alternativ som framställs så länge det är tekniskt möjligt (vilket det är så länge de själva kan åstadkomma detsamma). PTS kommentar Teracom skall enligt beslutsutkastet tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till företagets marknät. Det är således den tillträdande partens önskemål som är vägledande för utformningen av tillträdet. På i beslutsutkasten anförda skäl anser PTS att även de ålagda grossistprodukterna kan bidra till uppkomst av effektiv konkurrens. 2T Broadcasting nämner att Teracom (enligt beslutsutkastet) åläggs en skyldighet att till den som har förutsättningar för och avser att distribuera TVsändningsinnehåll till slutanvändare i marknätet för digitala TV-sändningar tillgodose varje rimlig begäran om tillträde. Vidare beskrivs att tillträdet förutsätter att den begärande parten antingen har eller kan påräkna sig tillstånd enligt radio- och TV-lagen, eller har nått en överenskommelse med ett eller flera programföretag som innehar sådant tillstånd. I anslutning till detta har även föreskrivits en skyldighet om att förhandla med part som begär tillträde. Dessa formuleringar lämnar enligt 2T visst utrymme för en tolkning som kan leda till en hönan-och-ägget-situation. Viktigt, enligt 2T, är att Teracom har en förhandlingsskyldighet även med sådan part som ännu inte kan tillräkna sig ett tillstånd enligt radio- och TV-lagen. För att kunna påräkna sig ett sådant måste ju nämligen en överenskommelse göras med ett programbolag vilket i sin tur kräver att man kan utställa en komplett offert där kostnaden för tillträdet ingår. Om förhandsskyldigheten inte formuleras som önskat kommer en konkurrensutsättning av Teracom kunna blockera bolaget. PTS kommentar PTS har, bl.a. med anledning av 2T:s synpunkt, till viss del omformulerat de aktuella skrivningarna, i syfte att klargöra skyldighetens omfattning. 2T Broadcasting anför att begreppet nätverksintegritet (som en grund för att neka tillträde) kan tolkas till Teracoms fördel, då Teracom bl.a. i yttrande till Konkurrensverket att det finns risk för sämre nätkvalitet etc. om företaget behöll sin ställning som ensam operatör i marknätet. På samma sätt kan man enligt 2T argumentera för monopol på telekommunikationsmarknaderna och de flesta andra marknader. 2T önskar att PTS förtydligar sin skrivning kring nätverksintegritetens bevarande så att detta inte blir ett möjligt föremål för diskussion framgent. PTS kommentar PTS vill hänvisa till att myndigheten i remitterade beslutsutkast har gjort den övergripande bedömningen att funktionen eller den tekniska säkerheten i Teracoms nät inte äventyras till följd av tillträdesskyldigheten

10 10 2T Broadcasting ser med stor oro att kostnadsbaserad prissättning med fully distributed cost (d.v.s. även all ineffektivitet) skall tillämpas. Kraven på särredovisningen bör enligt 2T bli mycket stora eftersom det är av yttersta vikt att inte den kostnadsbaserade prissättningen utgör en grund för en subventionering av de konkurrensmedel som Teracom har till buds eller att omotiverade kostnader tillåts. 2T anser vidare att Faktiska historiska kostnader är ett område som kan ge utrymme för tolkningar. Företaget anför att det vad gäller dessa kostnader måste gälla en icke-diskrimineringsprincip, vilket innebär att kostnader som belastar de delade momenten (och därmed även en annan part än Teracom) inte skall vara större än de som drabbar Teracom. Dessa kostnader är därmed de som syns och är kopplade till balans- och resultaträkningarna. Ursprungsinvesteringen i högmaster bör vid det här laget vara helt avskrivna och har enligt 2T troligen heller aldrig funnits i Teracoms böcker då dessa investeringar skedde långt innan Teracom bildades. Däremot bör en kontinuerlig avskrivning på underhållsinvesteringar etc. finnas och då det är relevant även fördelas på annan part som använder de delade momenten som ingår i accessalternativen. Att göra någon annan tolkning där historiska kostnader skulle återupplivas och gamla investeringar värderas om till vad det skulle kosta att göra dem idag är en otänkbar metodik som inte bara är inexakt och något märklig ur ett ekonomiskt perspektiv utan även synnerligen diskriminerande. PTS kommentar PTS hänvisar till relevanta avsnitt i beslutsutkasten. PTS anför däri följande (s. 12 i det beslutsutkast som avser digitala TV-sändningar i marknät och som skickades på informellt samråd den 22 juni 2005): Med FDC avses att alla relevanta kostnader 1, inklusive direkta kostnader, delade och gemensamma kostnader är fördelade till företagets slutprodukter samt Det bör understrykas att det är Teracom som, mot bakgrund av de principer PTS fastställer, sätter priset på tillträdet och att PTS har möjlighet att granska prissättningen inom ramen för myndighetens tillsyn. 2T Broadcasting anför att Teracom har goda möjligheter till diskriminering genom koppling av tjänster och även genom sina bolagsrelationer och vertikala integrering. De bolag som sänder såväl analog som digital marksänd TV (SVT och TV4) är också mycket stora kunder hos Teracom. Risken är enligt 2T stor att dessa två distributionstjänster kombineras i erbjudandet från Teracom till de aktuella programbolagen eller att Teracom finner metoder att diskriminera kunden om denne väljer att ha olika tjänsteleverantörer för distributionen av analog och digital TV. Att bemöta en korspaketering mellan analog och digital TV är enligt 2T omöjligt för en konkurrent då analog TV-distribution är reglerad så att den endast får skötas av Teracom. 1 Med relevanta kostnader avses de kostnader som är direkt hänförliga till tillhandahållandet av den tjänst som prisregleras.

11 11 PTS kommentar Vad beträffar förhållandena på marknaden som rör analoga TV-sändningar via marknät vill PTS hänvisa till myndighetens beslututkast avseende denna marknad. PTS föreslår här tillträdesreglering och konstaterar att det mot bakgrund av kommissionens granskning av frågan får antas att de tillståndsvillkor som 2T åsyftar kommer att tas bort. 2T Broadcasting anser att Teracoms vertikala integrering utgör ett kraftigt konkurrenshinder. Teracom äger 70 % av Boxer TV-Access som är en nödvändighet för alla programbolag som vill kunna bedriva någon form av betal- TV i marknätet. Till den stora majoriteten av Boxers kunder erbjuds från Boxer en affärsmodell som innebär att Boxer tar ansvar för distributionen och programbolagen endast erbjuds ett provisionsnetto per hushåll som nyttjar kanalen. Genom att Teracom är majoritetsägare kan Boxer svårligen initiera en distributionsupphandling där man vänder sig till någon annan aktör än Teracom 2. Denna vertikala kontroll innebär en stor risk för att marknadsvinsterna förskjuts från konsumenten mot Teracom. TeliaSonera anför att bolagets förstår PTS föreslagna tillträdesformulering 3 som att PTS avser att begränsa rätten till tillträde till sådana företag som har eller kan påräkna sig tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller har nått en överenskommelse med ett eller flera programföretag som innehar sådant tillstånd. TeliaSonera undrar om denna begränsning inte är överflödig. Tillträdet är avsett för distribution av TV-sändningsinnehåll. Distribution av innehåll faller inte under radio- och TV-lagen. Det är enligt TeliaSonera en förutsättning att distributören har en överenskommelse med programföretagen om att distribuera deras innehåll. Detta behöver dock, enligt TeliaSonera, inte ställas upp som förutsättning för tillträde till Teracoms nät. Vidare är det föreslagna uttrycket enligt TeliaSonera olämpligt utformat, då det kan uppfattas som att PTS ställer upp allmänt hållna kvalitetskrav på den tilltänkta verksamheten och att Teracom kan vägra tillträde om den begärande bedöms sakna tillräckliga förutsättningar att bedriva en verksamhet i konkurrens med Teracom. Detta kan enligt TeliaSonera inte ha varit avsikten och det angivna uttrycket kan och bör därför utgå. PTS kommentar PTS har, bl.a. med anledning av TeliaSoneras synpunkt, till viss del omformulerat de aktuella skrivningarna, i syfte att klargöra förutsättningarna för skyldigheten. PTS anser att det är rimligt att specificera de krav beträffande sändningstillstånd som är förenade med tillträdesskyldigheten. TeliaSonera kan inte se att det finns några bärande skäl för PTS att göra någon annan bedömning om behovet av en insynsskyldighet på denna marknad, än den myndigheten gjort på de marknader där en insynsskyldighet har ålagts. 2 I 2T:s remissvar angavs Boxer, men PTS utgår ifrån att det handlar om ett tryckfel och att det rätteligen bör stå Teracom. 3 Teracom förpliktas att, till den som har förutsättningar för och avser att distribuera TVsändningsinnehåll till slutanvändare i det digitala marknätet, tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till detta nät.

12 12 PTS kommentar PTS anser, på i beslutsutkastet anförda skäl, att den information som begärande part har rätt till enligt den aktuella tillträdesskyldigheten är tillräcklig för att avtal skall kunna komma till stånd. Telenor Broadcast är enigt med PTS om att det inte är rimligt att förvänta, och kan inte heller anses vara samhällsekonomiskt försvarligt, att en aktör skall anlägga ett nytt marknät av motsvarande omfattning som det existerande. Detta kan emellertid endast ses på som ett reellt etableringshinder i den grad som operatören, dvs. Teracom, inte ger konkurrenterna tillträde till sin mastinfrastruktur i form av samlokalisering. Eftersom Teracom, enligt PTS, vägrar detta, instämmer Telenor Broadcast i att det föreligger ett reellt etableringshinder i detta avseende. Utöver nämnda hinder önskar Telenor Broadcast återigen att peka på programbolagens tillståndsvillkor som bidragande orsak till att befästa Teracoms monopolsituation i marknätet. Det är framför allt dessa faktorer som hindrar en marknadsdynamik som skulle kunna leda till en mer effektiv konkurrens. Om man emellertid bortser från dessa hinder är Telenor Broadcasts uppfattning, baserad på erfarenhet från den norska marknaden, att den tekniska utvecklingen redan nu har kommit tillräckligt långt för att ge förutsättningar för en effektiv konkurrenssituation. Inte minst betydelsefullt är, enligt Telenor Broadcast, att kostnaderna för sändarteknisk utrustning (antenner m.m.) har kommit ned på en överkomlig nivå som gör att potentiella konkurrenter kan komma in på marknaden så länge tillträde till den grundläggande infrastrukturen i form av samlokalisering antingen erbjuds frivilligt av infrastrukturoperatören eller säkras genom regleringen. Telenor Broadcast anser vidare att det är väsentligt att ta hänsyn till ovan nämnda kostnadsutveckling som grundlag för bedömningen av vilka skyldigheter som skall påläggas Teracom för att uppå lagstiftningens mål. Telenor Broadcast kan emellertid inte se att detta perspektiv är korrekt eller tillräckligt analyserat i samrådsdokumentet. Beskrivningen om att inköp av sändarutrustning involverar stora irreversibla kostnader (s.k. sunk cost) är enligt Telenor Broadcast inte riktig och kan inte sägas återspegla reella marknadsförhållanden. Eftersom PTS uppfattning i detta avseende utgör en del av underlaget för bedömningen av lämpliga skyldigheter för att åtgärda de konkurrensproblem som anses föreligga, är detta enligt Telenor Broadcast en allvarlig brist i samrådsdokumentet. PTS kommentar PTS har, bl.a. med anledning av Telenor Broadcasts synpunkt, till viss del omformulerat den skrivning som rör sändarutrustning. Telenor Broadcast anser att PTS förslag, vad gäller fysiskt tillträde till teknisk infrastruktur, går längre än vad som kan motiveras mot bakgrund av den analys som myndigheten lägger fram. Mot bakgrund av de reella problem som PTS påvisar på de aktuella marknaderna, anser Telenor Broadcast att en tillträdesreglering som är begränsad till master och utrymmen i lokaler för placering av egen sändarteknisk utrustning m.m., är den form av reglering som bäst främjar en bärkraftig konkurrens där de som skall bedriva konkurrerande

13 13 verksamhet med Teracom har ekonomiska förutsättningar för att göra detta över tid. PTS kommentar PTS har mot bakgrund av myndighetens beskrivning av konkurrensproblem på marknaden funnit att den föreslagna tillträdesregleringen är den som bäst kan främja konkurrens på marknaden. Telenor Broadcast anser att det finns en påtaglig risk för att det kan uppstå problem avseende säkerhet och kvalitet på sändningarna när flera aktörer skall dela på denna typ av utrustning. Detta kan skapa problem för Teracom i förhållande till den servicenivå och den sändningskvalitet som Telenor Broadcast räknar med att Teracom har påtagit sig att upprätthålla gentemot sina kunder. Telenor Broadcast har mot denna bakgrund svårt att föreställa sig situationer där en begäran om tillträde till sådana tekniska moment kan anses som rimlig. Telenor Broadcast anser vidare mot denna bakgrund att den föreslagna regleringen riskerar att hämma incitament till effektiva investeringar i den verksamhet som regleringen omfattar samt till investeringar i alternativ infrastruktur som är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. PTS kommentar PTS har noterat att det i enskilda fall kan föreligga en risk av det slag som Telenor Broadcast anför. Det är bland annat mot denna bakgrund som det i beslutsutkasten finns en skrivning om att underlåtelse att tillhandahålla tillträde kan grundas på objektiva kriterier, som hör samman med teknisk genomförbarhet eller nödvändigheten av att bevara nätverksintegriteten. Det är dock endast sådana objektiva kriterier som kan utgöra skäl för att i det enskilda fallet inte tillgodose en tillträdesbegäran. Telenor Broadcast anser att PTS bör avvakta med att införa prisreglering tills effekterna av en sådan tillträdesreglering som är begränsad till det fysiska tillträdet för inplacering av egen utrustning (antenner, sändare, combiner m.m.) har kunnat utvärderas. PTS kommentar PTS anser på i beslutsutkastet anförda skäl att prisreglering av tillträdet för närvarande är nödvändigt. Telenor Broadcast har, mot bakgrund av Teracoms vertikala integration med Boxer, inte några invändningar mot de föreslagna kraven om särredovisning och icke-diskriminering. Teracom anser att utformningen av beslut om tillträdesskyldighet är vittgående och opreciserat och ställer Teracom utan möjlighet att med någon säkerhet i förväg avgöra vad Teracom skall vidta för åtgärder för att uppfylla skyldigheten. PTS kommentar PTS har, bl.a. med anledning av denna synpunkt, till viss del tydliggjort de faktorer som ligger till grund för myndighetens bedömning att den föreslagna tillträdesregleringen är ändamålsenlig och nödvändig för att främja uppkomsten av effektiv konkurrens på marknaden.

14 14 Teracom anser att ett tillträdesbeslut inte får omfatta sådana alternativ till tillträde som bedömts som orealistiska och hänvisar härvidlag till konsultfirman Netlights rapport om tillträdesalternativ på marknaden som rör marksänd digital TV. PTS kommentar PTS vill hänvisa till att frågan om en begäran om tillträde är rimlig eller inte grundas på förutsättningarna i det enskilda fallet. PTS vill också understryka, vilket nämns ovan, att myndigheten i det andra informella samrådet valde att föreslå en generell tillträdesskyldighet och inte närmare peka ut en specifik tillträdesform (t.ex. något av de fyra tillträdesalternativ som nämns ovan). Teracom refererar till punkt 1 i beslutsförslaget (den s.k. bilagan), där det anges att Teracoms förpliktelse att erbjuda tillträde skall omfatta att erbjuda tillträde till den som har förutsättningar för och avser att distribuera TV-sändningsinnehåll till slutanvändare. Detta rekvisit innebär enligt Teracom att företaget har att göra en bedömning av det bolag, eller annat subjekt, som önskar tillträde vad gäller förutsättningarna för bolaget i fråga att erbjuda programutsändningstjänster och bolagets avsikt. Enligt Teracoms uppfattning finns det inget stöd i lagen för att ålägga Teracom att göra en sådan bedömning. Såvitt Teracom förstår är PTS uppfattning att bedömningen i denna del närmast är formell eftersom den som kommer att efterfråga tillträde antingen kommer att ha frekvenstillstånd för utsändning meddelat av PTS eller kommer att basera sin verksamhet på avtal med programföretag och därmed på de tillstånd programföretagen har. Ett sådant synsätt är dock enligt Teracom förenklat eftersom det utgår ifrån att ett bolag som önskar tillträde har erforderligt eget tillstånd eller har träffat avtal med programföretagen redan då de vänder sig till Teracom med sin tillträdesbegäran. Så behöver dock enligt Teracom inte vara fallet, utan om ett bolag önskar tillträde kan detta istället komma att ske redan innan bolaget ifråga ens har påbörjat någon verksamhet. Teracom anser vidare att den s.k. beslutsbilagans status är oklar och det framgår inte om den är avsedd att utgöra en del av beslutet eller om den närmast är att uppfatta som en del av skälen till beslutet och då närmast en form av sammanfattning. I bilagan anges i punkt 1.3 att Teracom skall ha ett rättsligt ansvar i förhållande till programföretagen vid övergång av utsändningstjänst till annan. Ansvaret skall bestå i att svara för att programföretaget inte drabbas av avbrott i utsändningarna i samband med övergången. Enligt Teracoms uppfattning avser ett sådant åtagande vare sig tillträde till eller användning av nät på så sätt som avses i 4 kap. 8 EkomL och en sådan skyldighet kan därför inte lagligen åläggas Teracom enligt denna lagbestämmelse. PTS kommentar PTS har i dessa delar modifierat beslutsutkasten, bl.a. mot bakgrund av de synpunkter som Teracom framfört. Teracom anför att förslaget inte innehåller reglering om huruvida olika operatörer kan begära olika former av tillträde och inte heller om samma operatör kan begära olika former av tillträde. Det är Teracoms uppfattning att den höga grad av samordning som är nödvändig i marknätet för att ge utrymme för det antal programbolag och program som i tillstånd givits rättighet att verka i nätet inte är förenlig med ett stort antal samtidiga och olikformade tillträdesalternativ.

15 15 Teracom anser vidare att förslaget inte lämnar någon vägledning avseende hur stor del av Teracoms nät en förfrågan om tillträde skall avse (tillträdesalternativ 1 3), för att Teracoms tillträdesskyldighet skall aktiveras. Rimligen kan Teracom inte anses skyldigt att uppfylla en operatörs begäran om tillträde avseende t.ex. nätelement inom ett begränsat geografiskt område. PTS kommentar PTS har i nu remitterade beslutsutkast förtydligat att tillträdesskyldigheten omfattar en begäran om tillträde, oavsett om den rör hela marknätet för digitala TV-sändningar eller geografiskt avgränsade delar av detsamma. PTS har också förtydligat att tillträdesformer där någon annan än Teracom handhar multiplexeringen torde förutsätta att samtliga programföretag som är placerade i samma frekvenskanal (och därmed samma multiplex) är överens om detta. Teracom anser att förslagen till beslut avseende analog TV och analog ljudradio har preciserats enligt EkomL 4 kap 8. När det gäller analog TV är på sätt som framgått Teracoms uppfattning att PTS gjort en felaktig bedömning av marknadsuppdelningen enligt EkomL 4 kap 4. För analog TV tillkommer vidare frågan om lämpligheten att ålägga skyldigheter som avser ett distributionsnät som det redan är känt kommer att upphöra inom en kortare tid, mindre än två och ett halvt år. Att såsom PTS gjort sträva efter att införa en reglering enligt EkomL avseende en verksamhet som kommer att upphöra inom en snar framtid och där det aldrig kan hinna utvecklas någon konkurrens innan verksamheten upphör strider enligt Teracoms uppfattning mot syftet med EkomL och det Ramdirektiv som den utarbetats efter. PTS kommentar PTS anser, på de i beslutsutkastet anförda skälen, att det är motiverat att ålägga Teracom skyldigheter även på den marknad som avser analog TV.