Juridiska fakultetsnämnden YTTRANDE Dnr SU Remiss: Departementspromemorian Lissabonfördraget (Ds 2007:48) del 1-2

Transkript

1 Juridiska fakultetsnämnden YTTRANDE Dnr SU Stadsrådsberedningen Remiss: Departementspromemorian Lissabonfördraget (Ds 2007:48) del 1-2 Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats att yttra sig i rubricerade ärende, får härmed anföra följande. Övergripande synpunkter Lissabonfördraget är till skillnad från det konstitutionella fördraget ett ändringsfördrag. Det för dock vidare huvuddelen av nyheterna i det konstitutionella fördraget. Detta remissvar bygger därför till väsentliga delar på vad fakultetsnämnden anförde 2005 angående det konstitutionella fördraget. Allmänt innefattar Lissabonfördraget en betydande överarbetning av den rättsliga grundvalen för samarbetet inom EU. Det har en väsentligt klarare utformning än det nuvarande, splittrade fördragsverket med sin skillnad mellan EU och EG och sin uppdelning på olika pelare. EU:s grundläggande mål, kompetens och kompetensgränser samt tillämpade beslutsformer har sålunda givits en tydligare karaktär. Även om det fortfarande rör sig om ett mycket omfattande fördragsverk, är dess centrala delar relativt lätt tillgängliga; något som förhoppningsvis bör kunna bidra till att öka kunskaperna på området. Samtidigt är att märka att hela det centrala regelverket kring inre marknaden och de fyra friheterna jämte konkurrensreglerna överförs väsentligen oförändrade från nuvarande EG-fördrag. I beaktande av uppgiftens omfattning och de många nationer och intressen som varit involverade framstår från juridisk synpunkt slutresultatet sett som helhet såsom gott. Fakultetsnämnden tillstyrker svensk ratificering. Förhållandet till regeringsformen En särskilt central fråga är Lissabonfördragets förhållande till regeringsformen (RF). Promemorian behandlar denna fråga i kap. 6 och drar under rubriken En samlad konstitutionell bedömning slutsatsen att det inte finns några konstitutionella hinder för Sverige att tillträda det nya fördraget (del 1 s 92 ff). Enligt fakultetsnämndens mening bör man kunna ta till utgångspunkt att Sverige har ra-

2 sid. 2 tificerat det nuvarande fördragsverket, senast Amsterdamfördraget och Nicefördraget, i konstitutionellt korrekta former. Något annat synes under senare tid inte heller på allvar ha satts i fråga. Högsta domstolen och Regeringsrätten har i ett flertal avgöranden tydligt erkänt principen om EG-rättens företrädesrätt, se t ex NJA 2002 s. 75. Med dessa utgångspunkter blir spörsmålet om Lissabonfördraget innehåller nyheter som förändrar läget i relation till regeringsformen. 10:5 RF innehåller i huvudsak två materiella begränsningar av möjligheterna till beslutsöverlåtelse till EU. Den äldre av dessa föreskriver att fri- och rättighetsskyddet inom det överlåtna området skall motsvara det som ges i regeringsformen och Europakonventionen. Det konstitutionella fördraget innebär en väsentlig förstärkning av frioch rättighetsskyddet inom EU genom att den särskilda stadgan om de grundläggande rättigheterna görs bindande och genom att det nya fördraget öppnar för EU:s anslutning till Europakonventionen. Detta innebär att Lissabonfördraget tydligare än nuvarande rättsläge i EU säkerställer de krav som 10:5 RF ställer vad gäller rättighetsskyddet. Vid en helhetsbedömning av förhållandet mellan det nya fördraget och 10:5 RF är detta en viktig faktor att beakta. Den andra materiella begränsningen utsäger att överlåtelse av beslutanderätt till EU inte får röra principerna för statsskicket. Detta utgör ett tillägg genom en grundlagändring Vid denna lagändring förutsattes uppenbarligen att hittills gjorda beslutanderättsöverföringar till EU inte rört dessa principer. Diskussionen kring hithörande frågor har särskilt kretsat till vad som skall förstås med lokutionen principerna för statsskicket. Särskilt med hänsyn till att det rör sig om en nyinförd begränsning är det naturligt att söka ledning i lagförarbetena. Dessa har dock inte mycket att tillföra. Lagändringen går tillbaka på ett uttalande av Konstitutionsutskottet i samband med ändringen av 10:5 RF inför EU-inträdet. Utskottet uttalade att beslutsbefogenheter inte får överlåtas i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Överlåtelsen fick heller inte beröra andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, t ex den fria åsiktsbildningen. I propositionen om grundlagsändringen har regeringen bland annat uttalat att Sveriges ställning som en suverän stat med demokratiskt styrelseskick sätter gränser för den möjliga överföringen av beslutanderätt. Det vill synas som om dessa uttalanden om vad som utgör principerna för statsskicket medvetet hållits allmänna och rätt vaga. Tillkomsthistorien tyder på att man inte bör pressa räckvidden av detta nya tillägg till 10:5 RF. Sannolikt anknyter det närmast till 1 kap. RF med rubriken Statsskickets grunder. Med detta synsätt rör tillägget regeringsformens grundläggande principer såsom demokrati, rättsstat och medborgerliga friheter. Fakultetsnämnden kan med denna utgångspunkt inte finna att förbudet mot beslutsöverföring som rör principerna för statskicket skulle hindra Sveriges ratificering av det konstitutionella fördraget. En uppmärksammad fråga utgör EU:s förstärkta roll på det straffrättsliga och straffprocessuella området. Jämfört med EU:s nuvarande befogenheter på området inom ramen för tredje pelaren sker otvivelaktigt en förstärkning av EU:s möjligheter att agera på området genom att dessa sektorer överförs till nuvarande första pelarens besluts- och domstolsordning. I diskussionen har ibland gjorts gällande att den straffrättsliga lagstiftningen skulle stå i en särställning i Sverige. Denna lagstiftning har emellertid ingen

3 sid. 3 särställning i regeringsformen. 8:3 RF föreskriver endast att föreskrifter om brott och rättsverkan av brott skall meddelas genom lag, dvs. av riksdagen, dock med en betydande delegationsmöjlighet till regeringen vad gäller bötesbrott (8:7 RF). Är det fråga om brott där fängelse ingår i straffskalan aktualiseras dock 2:9 RF och de särskilda materiella skyddsbestämmelserna i 2:12 RF vid riksdagens lagstiftande verksamhet. Regeringsformens bestämmelser måste iakttas vid implementering av EU-rätt men antyder inte att straffsanktionerad lagstiftning skulle ha någon speciell konstitutionell position i Sverige. Fakultetsnämnden vill i sammanhanget erinra om Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 angående grundlagskonform tillämpning av blankettstraffstadgande som har fängelse i straffskalan och som fylls ut av myndighetsföreskrifter. Avgörandet är ägnat att förstärka kravet på att implementering av europeisk strafflagstiftning sker genom beslut av riksdagen. Detta kan dock tillgodoses inom ramen för regeringsformens nuvarande utformning. Med hänsyn till det sagda finns enligt fakultetsnämndens mening inte skäl att hävda att förstärkningen i Lissabonfördraget av EU:s befogenheter på det straffrättsliga och straffprocessuella området skulle innefatta en beslutsöverföring i strid med det svenska statsskickets principer. I sammanhanget kan påpekas att Lissabonfördragets nya ordning på straffrättens och straffprocessrättens område har flera fördelar sakligt sett i ett svenskt perspektiv. EUlagstiftningen på området får genom Europaparlamentets medbeslutanderätt en starkare demokratisk förankring, implementeringen i medlemsstaterna bör fungera bättre än fallet varit med rambesluten och man får en från rättssäkerhetssynpunkt värdefull förstärkning av domstolskontrollen. De nuvarande rambesluten har inte sällan kritiserats för att vara alltför ensidigt inriktade på allmänprevention och i vissa fall inte tillräckligt beakta rättssäkerhetsaspekter. Lissabonfördragets nya ordning bör snarast vara ägnad att underlätta ansträngningarna att komma till rätta med dylika svagheter. Sammanfattningsvis delar fakultetsnämnden promemorians bedömning att det inte föreligger några konstitutionella hinder för Sverige att tillträda Lissabonfördraget. Rättighetsstadgans förhållande till Europakonventionen och regeringsformens rättighetsskydd Rättighetsstadgan behandlas bl.a. i kap. 11 i promemorian. Som där framhålls blir den endast gällande inom tillämpningsområdet för unionsrätten, men skall inom detta område iakttas även av medlemsstaternas domstolar och myndigheter. Det kan understrykas att detta tillämpningsområde har bred räckvidd. Den europeiska lagstiftningen är omfattande inom t ex arbetsrätten och socialrätten och kan komma att bli det inom straff- och straffprocessrätten. Genom den vida tolkning som samhandelskriteriet ges får stadgan också stor räckvidd inom den inre marknadsrätten och konkurrensrätten. Fakultetsnämnden vill understryka att rättighetsstadgan till betydande del bygger på sådana allmänna rättsprinciper som redan tillämpas inom gemenskapsrätten. Man kan förutse att rättstillämpningen på grundval av stadgan kommer att vidareutvecklas på denna grundval.

4 sid. 4 Fakultetsnämnden saknar en närmare behandling i promemorian av frågan om hur svenska domstolar och myndigheter skall förhålla sig till stadgan sedd i relation till Europakonventionen och det svenska rättighetsskyddet i regeringsformen och andra grundlagar. Som nämns gör stadgan skillnad mellan subjektiva rättigheter och principstadganden. Många av dess bestämmelser har emellertid en så precis och klar utformning att de bör tolkas såsom uttryckande subjektiva rättigheter avsedda att kunna rättsligt genomdrivas av den enskilde, också vid nationell tillämpning av unionsrätten. Det står klart att sådana rättigheter i enlighet med unionsrättens allmänna principer skall ges direkt effekt och utgör primärrätt och att de också gör anspråk på att få effektivt genomslag i medlemsstaternas nationella rättillämpning. Det sagda innebär att när svenska domstolar och myndigheter tillämpar unionsrätt kommer de i rättighetsstadgan nedlagda rättigheterna normhierarkiskt att befinna sig på den översta nivån i normhierarkin. Både Europakonventionen, som i svensk rätt i princip endast är inkorporerad genom lag, och de svenska grundlagsfästa rättigheterna kommer normhierarkiskt att vara efterställda stadgan. Det nu sagda innebär att svenska domstolar och myndigheter kommer att behöva tillämpa tre rättighetssystem, som visserligen i huvudsak fyller samma syften men som till sin närmare utformning företer åtskilliga olikheter. Fakultetsnämnden ser det som en brist att promemorian saknar någon närmare analys av hithörande relationsfrågor och hemställer att de tas upp till behandling i propositionen. Här kan erinras om att i propositionen angående införlivandet av Europakonventionen behandlades frågan om parallell eller konkurrerande tillämpning av konventionen och svenska rättighetsbestämmelser. Härvid fastlades huvudprincipen att de två rättighetssystemen kompletterar varandra och skall tillämpas kumulativt så att den för den enskilde mest fördelaktiga skyddsregeln blir den som läggs till grund. Detta torde böra vara huvudprincipen också när vi nu får tre rättighetssystem. Såsom bekant har Högsta domstolen i de senaste årens rättspraxis kraftfullt vidareutvecklat det skadeståndsrättsliga skyddet för enskilda som lidit skada genom handlande från svenska offentliga organs sida som inte stått i överensstämmelse med Europakonventionens krav. Liknande frågeställningar kommer i framtiden också att komma upp i relation till rättighetsstadgan med hänsyn till dess anspråk på effektivt genomslag i nationell rättstillämpning. Också här torde rätt till skadestånd komma att bli ett viktigt remedium. Bland andra remedier kan nämnas restitution av medel, som enskilda felaktigt haft att erlägga. Riksdagens nya roll I kap. 14 i promemorian lämnas en redogörelse för de nationella parlamentens roll enligt Lissabonfördraget. För svensk del innebär detta att riksdagen i vissa hänseenden får en självständig, fördragsfäst roll i europapolitiken, i huvudsak inom ramen för samarbete med andra nationella parlament. Enligt fakultetsnämndens mening bör denna i allt väsentligt nya utveckling välkomnas såsom ett inslag i förstärkningen av EU-samarbetets demokratiska element. Fakultetsnämnden noterar emellertid att promemorian saknar förslag om hur de nya bestämmel-

5 sid. 5 serna är avsedda att genomföras inom ramen för det svenska konstitutionella systemet. Bland centrala frågor som uppkommer märks: Är avsikten att riksdagen själv skall utveckla dessa samarbetsformer med tillhörande svenska författningsbestämmelser? Kommer ändringar och tillägg i riksdagsordningen att erfordras? Hur skall riksdagens fördragsfästa självständiga roll på området förenas med principen om att regeringen leder europapolitiken såsom en del av utrikespolitiken? Det vore värdefullt om den kommande propositionen klargör hur man avser att gå vidare med dessa frågor. Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd I Lissabonfördraget har det tagits in i art. 19 ett uttryckligt stadgande om att medlemsstaterna skall fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Detta är en viktig bestämmelse som kort berörs i promemorian (del 1 s. 187 ff). Fakultetsnämnden delar promemorians uppfattning att härmed förstås tillgång till effektiva rättsmedel (remedies) och inte endast rätt till överklagande i en rättsteknisk bemärkelse utan även t.ex. institutet rättsprövning. Härvid bör observeras att rättighetsstadgan slår fast rätten till ett effektivt rättsmedel (art. 47). Det svenska rättsläget har i viss mån klarlagts genom målet Unibet (C-432/05). Fortfarande måste det dock anses osäkert om svensk processordning fullt ut uppfyller de krav på rättsmedel i nationell domstol som EU-rätten ställer. Till belysning av rättsläget i svensk nationell rätt kan erinras om avgörandet NJA 1987 s. 198, där Högsta domstolen slog fast att en fastställelsetalan angående grundlagsenligheten av en skattebestämmelse inte kunde föras i allmän domstol. En motsvarande fastställelsetalan torde dock i detta fall inte heller ha kunnat föras i allmän förvaltningsdomstol. Jfr NJA 1998 s. 656 II, Vellinge kommun mot staten och i samma fråga RÅ 2000 ref. 19 ang. lagen om utjämningsavgift (den s.k. Robin Hood-skatten), där kommunen inte kunde få till stånd en prövning av avgiftens grundlagsenlighet. I promemorian uttalas i del 1 på s. 189 att godkännandet av Lissabonfördraget inte kräver några ändringar av svensk lagstiftning i fråga om enskildas tillgång till ett effektivt rättsskydd eftersom motsvarande förpliktelser redan gäller enligt EG-rätten. Fakultetsnämnden finner detta uttalande otillfredsställande eftersom det kan ifrågasättas om svensk rätt i nuläget fullt ut uppfyller de krav i detta hänseende som EU-rätten ställer. Man kan fortfarande iaktta en viss obenägenhet i svenska domstolar att gå utanför de i Sverige traditionellt fastlagda processuella ramarna. Det kan sålunda förekomma att svenska domstolar vägrar enskilda tillgång till talerättsmöjligheter eller andra rättsmedel under hänvisning till att dessa inte tillhandahålls enligt de nationella reglerna i rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen eller annan svensk processuell lagstiftning utan att därvid beakta de särskilda krav som EU-rätten ställer. Såsom en minimiåtgärd bör man i propositionen särskilt understryka betydelsen av att svenska domstolar fullt ut upprätthåller de krav som följer av art andra stycket Lissabonfördraget.

6 sid. 6 Skadeståndsansvar för beslut i högsta dömande instans I promemorian del 1 s. 189 f framhålls att talerättsbegränsningen i 3:7 skadeståndslagen (SkL), som innebär att det är förbjudet att föra skadeståndstalan mot staten i anledning av Högsta domstolens och Regeringsrättens domar och beslut, redan nu inte är tillämplig på en skadeståndstalan som grundar sig på en överträdelse av gemenskapsrätten. Promemorian framhåller att Lissabonfördraget inte innebär någon ändring härvidlag. I Köbler-domen 2003 (mål C-334/01) har EG-domstolen uttryckligen slagit fast att felaktig tillämpning av EG-rätten av en nationell högsta domstolsinstans (i detta fall den österrikiska högsta förvaltningsdomstolen) kan grunda skadeståndsansvar för medlemsstaten. Mot bakgrund av Köbler-domen måste den nyssnämnda art 19.1 andra stycket Lissabonfördraget anses innefatta ett krav på att tillgång till ett effektivt rättsmedel finns också mot sådana felaktiga domar i högsta domstolsinstans som avser unionsrättens tillämpning. Fakultetsnämnden finner det egendomligt att promemorian inte begagnar tillfället att korrigera skadeståndslagens utformning på här aktuell punkt. Den nuvarande lagtexten framstår som klart missvisande. Fakultetsnämnden förordar att en sådan begränsad lagändring föreslås i den kommande propositionen.