Advokatsamfundet koncentrerar sina synpunkter på konstitutionella frågor, rättighets- och rättssäkerhetsfrågor samt frågor rörande domstolsväsendet.

Transkript

1 R-2005/0012 Stockholm den 16 mars 2005 Till Utrikesdepartementet UD2004/67713/ERS Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 17 december 2004 beretts tillfälle att avge yttrande över departementspromemorian Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa (Ds 2004:52) del 1-4. Advokatsamfundet har ingen erinran mot förslagen. Advokatsamfundet koncentrerar sina synpunkter på konstitutionella frågor, rättighets- och rättssäkerhetsfrågor samt frågor rörande domstolsväsendet. 1 KONSTITUTIONELLA FRÅGOR En mängd viktiga förändringar med relevans för unionens rättsordning och rättsväsende introduceras i konstitutionsfördraget. Konstitutionaliseringen av de grundläggande fördragen bekräftas, dvs. att fördragen snarare har karaktär av överstatlig konstitution än mellanstatligt fördrag. Detta sker bland annat genom att principen om unionsrättens företräde kodifieras (artikel I-6). Vidare utvidgas EU:s målsättningar (artikel I-3). Den viktiga lojalitetsförpliktelsen för medlemsstaterna, som för närvarande återfinns i artikel 10 EG, accentueras (artikel I-5). Principen kopplas uttryckligen dels till principen om unionsrättens företräde, dels till unionens skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella identitet. Genom införandet av en kompetenskatalog (artiklarna I-12, 13 och 14) och genom att domstolen ges behörighet att tolka dessa bestämmelser bekräftas att domstolen är den instans som slutgiltigt avgör kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. I konstitutionsfördragets protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna föreslås en utvidgning av domstolskontrollen av subsidiaritetsprincipen. Nuvarande artikel 308 EG ersätts med en utvidgad flexibilitetsklausul i artikel #150512

2 2 I-18 i konstitutionsfördraget. Unionen erhåller vidare status som juridisk person enligt artikel I-6 i konstitutionsfördraget. Dessa förändringar framhäver EG-domstolens roll som författningsdomstol och har såväl en viktig symbolisk som reell betydelse. Domstolen kan härmed ta en aktivare roll genom att konkretisera de idag delvis otydliga principerna för kompetensfördelning. Advokatsamfundet är positiv till denna konstitutionalisering av fördraget. Trots att företrädesrätten formellt balanseras av nationella identitetshänsyn måste dess kodifiering sägas innebära en förstärkning av principen. De övriga förändringarna mot ökad integration får initialt anses ha större rättspolitisk betydelse än juridisk. Det kommer av att rättsprinciper om medlemsstaternas ansvar för genomförandet av EGrätten huvudsakligen utvecklats i rättspraxis av EG-domstolen genom principer om effektivt rättsskydd och tillgång till rättsmedel. 1 Det finns skäl att erinra om att grunden för upprättandet av en europeisk konstitution i princip lades redan i och med Nice-fördraget. 2 Det står enligt Advokatsamfundet klart att denna ambition genomförts i konstitutionsfördraget genom konstitutionaliseringen av fördragen: kodifieringen av principen om unionsrättens företräde, införandet av bestämmelser om kompetensfördelningen, utvidgningen av området där medlemsstaterna och Europeiska unionen har en delad kompetens, införlivandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna och bekräftelsen av domstolens roll som den slutgiltige uttolkaren av konstitutionen. Advokatsamfundet är positiv till denna författningsrättsliga uppstramning av unionsrätten, detta särskilt då den utgör en viktig förutsättning för utvecklingen av enskildas rättsskydd inom ramen för unionsrätten. 2 ENSKILDAS RÄTTSSKYDD Det kan konstateras att konstitutionsfördraget innebär att talerätten för enskild utvidgas på två sätt. För det första utvidgas enskildas rättsskydd genom att de ges utökade möjligheter att föra talan vid Europeiska unionens domstolar (artikel III-365 fjärde stycket). De relativt snäva kriterier som EG-domstolen ställt upp har genom denna artikel mjukats upp. Förändringen är välkommen. Vidare har EG-domstolens dom i målet Uníon de Pequeños Agrivultores mot rådet 3 tillmätts stor betydelse vid utformningen av konstitutionsfördraget. Genom artikel I-29.1 andra stycket i konstitutionsfördraget kodifieras det krav på effektiva rättsmedel som EG-domstolen anser sig kunna ställa på medlemsstaterna. Medlems- 1 Mål 14/83, Von Colson och Kamann, [1984] ECR 1891, mål 222/84, Johnston, [1986] ECR 1651, mål C-106/89, Marleasing, [1990] ECR I-4135, mål C-271/91, Marshall, [1993] ECR I-4367, mål C-66/95, Sutton, [1997] ECR I-2165, mål C-180/95, Draehmpaehl, [1997] ECR I-2195, mål C-185/97, Coote, [1998] ECR I-5199, mål C- 412/97, Ed Srl, [1999] ECR I-3845; mål C-228/98, Dounias [2000] ECR I-577, Mål C-213/89, Factortame, [1990] ECR I-2433, målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen, [1991] ECR I-415, mål C-465/93, Atlanta Fruchtshandelsgesellschaft, [1995] ECR I-3761, mål 68/95, Port, [1996] ECR I-6065, mål C-334/95, Krüger, [1997] ECR I Öberg, Ulf, Spektaklet på den franska rivieran, ERT 2001:4, s Dom av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P, UPA, REG 2002, s. I-6677.

3 3 staterna skall fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom unionsrättens område. Sammantaget innebär dessa förändringar ett försök att skapa ett heltäckande system med rättsmedel, både gemenskapsrättsliga och nationella, för att minska risken för att unionens rättsordning inte uppfyller kraven i artiklarna 6 och 13 Europakonventionen. 2.1 Rättighetsstadgan Skyddet för grundläggande rättigheter stärks genom att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades vid Europeiska rådet i Nice år 2000, har införlivats i konstitutionsfördragets del II. Stadgan har genomgått vissa smärre ändringar innan den infördes i konstitutionen. Stadgan innehåller sju avdelningar. De sex första utgörs av olika rättighetsområden vilka benämns värdighet, friheter, jämlikhet, solidaritet, medborgarnas rättigheter och rättsskipning. Den sista avdelningen utgörs av allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan. Den för Advokatsamfundet viktiga nyheten är införandet av avdelning VI - rättsskipning, vari det bland annat stadgas om rätten till effektivt rättsmedel. Införandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna i fördraget utgör en av de största förändringarna som föreslås i konstitutionsförslaget. Införlivandet av stadgan i konstitutionen innebär att gemenskapsdomstolarna och de nationella domstolarna ges kompetens att tolka den. EG-domstolen kan förmodas ge stadgans bestämmelser ett mer konkret innehåll och troligtvis även ett mer långtgående skydd än det som enskilda tillförsäkras genom Europakonventionen. Detta anser Advokatsamfundet är positivt. En annan konsekvens av införlivandet är att EG-domstolens tolkningsutrymme kan komma att begränsas. Domstolen är i nuläget relativt fri att utveckla allmänna principer inom gemenskapsrätten. Det är dock inte uteslutet att EG-domstolen låter nya allmänna principer växa fram. Vidare innebär införlivandet att stadgan får verkningar i medlemsstaterna. Även om det kommer till uttryck i konstitutionstexten att stadgan riktar sig till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten så kan detta område eventuellt komma att bli något mer vidsträckt. Genom domstolens praxis har det visats att området för rent interna situationer, dvs. när det är fråga om enbart nationell rätt, har minskat. Detta medför att unionsrätten tränger längre och längre in i den nationella ordningen. Stadgan innehåller både rättigheter och principer. Det är endast rättigheterna som kan få bindande effekt medan principerna, som ger uttryck för politiska målsättningar, aldrig kan bli bindande i egentlig mening. Vid avgörande av om en rättighet i slutändan skall få bindande verkan måste det analyseras i vilken utsträckning rättigheterna redan är bindande i egenskap av allmänna rättsprinciper utvecklade av EG-domstolen eller i form av bestämmelser i fördragen eller sekundärrätten.

4 4 Att rättigheter och principer blandas på sätt som görs i stadgan orsakar viss otydlighet. Advokatsamfundet anser dock att de positiva konsekvenserna såsom förutsägbarhet och rättssäkerhet klart överväger. Vidare är det av stort värde att unionen får sin egen rättighetskatalog. 2.2 Anslutning av EU till Europakonventionen EU:s anslutning till Europakonventionen har tidigare varit på agendan. EG-domstolen ansåg emellertid i sitt yttrande 4 att det inte fanns någon explicit eller implicit bestämmelse i fördraget som gav gemenskapen kompetens att sluta avtal på fri- och rättighetsområdet. Domstolen prövade även ifall möjligheten fanns under artikel 308 EG (dåvarande artikel 235 EG), men ansåg att denna artikel inte kunde användas för att ytterligare vidga gemenskapens kompetens. Slutsatsen var att en fördragsändring fordrades. I konstitutionsfördraget åläggs unionen en förpliktelse att söka vinna anslutning till Europakonventionen. Möjligheter har sålunda tillskapats så att EU nu kan ansluta sig till denna konvention. Förändringen är betydelsefull och kommer att få långtgående konsekvenser eftersom EU inklusive EG-domstolen blir bunden av Europadomstolens avgöranden. Domstolsorganisationen blir emellertid nu ännu mer komplex då vi får ett system med nationella domstolar, gemenskapsdomstolarna och Europadomstolen. Risk föreligger för att en process i mål om grundläggande rättigheter kommer att bli mer tungrodd och tidskrävande. Fördelen är att Europadomstolen som rättsskapande instans stärks vid tolkningen av Europakonventionen vilket innebär en större rättssäkerhet för den enskilde. Advokatsamfundet ser positivt på möjligheten för EU att ansluta sig till Europakonventionen. Anslutningen skulle medföra ett effektivare judiciellt skydd för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och EU-institutionerna. 3 RÄTTSVÄSENDET Domstolens kompetens utvidgas och föreslås bli generell. Jämfört med artikel 220 EG föreslås i artikel I-29 i konstitutionsfördraget en utvidgning av domstolens nuvarande kompetens till att domstolen skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av konstitutionen. Den största förändringen av EG-domstolens behörighet är att uppdelningen mellan EU- och EG-fördraget suddas ut genom konstitutionsfördraget. I dag innehåller EU-fördraget gemensamma bestämmelser, bestämmelser om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, bestämmelser om polis- och straffrättsligt samarbete, bestämmelser om närmare samarbete och slutbestämmelser. Inom ramen för detta fördrag är EGdomstolen endast behörig om detta uttryckligen anges (se artikel 46 EU). När det 4 Yttrande 2/94, REG 1996 s. I-1759.

5 5 gäller bestämmelserna i EG-fördraget har däremot EG-domstolen som utgångspunkt allmän behörighet. Av konstitutionsfördraget framgår att det endast skall finnas en konstitution och att domstolen (som omfattar Europeiska domstolen, den allmänna underrätten och specialdomstolar) skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av konstitutionen (artikel I-29.1 i konstitutionsutkastet). Domstolen är alltså behörig att tolka konstitutionen i dess helhet om inget annat anges. Advokatsamfundet anser att denna konsolidering av fördragen och utvidgning av domstolens kompetens är ändamålsenlig. Det högsta judiciella organet bör ha en generell och oinskränkt kompetens att tolka och tillämpa samtliga regler i den gemensamma rättsordningen. Vad gäller påföljder och rättsmedel kan följande nyheter nämnas. Påföljdssystemet vid bristande införlivande av europeiska ramlagar skärps och påföljdssystemet om medlemsstaterna inte vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domstolens domar effektiviseras (artikel III-362). Förhandsavgöranden skall meddelas särskilt skyndsamt vid ärenden vid en domstol i en medlemsstat i fråga om frihetsberövade personer (artikel III-369). Advokatsamfundet anser att dessa förändringar måste anses positiva ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vidare föreslås en förändring av domstolarnas namn. EG-domstolen byter namn till Europeiska unionens domstol, förstainstansrätten får namnet tribunalen samt att de särskilda rättsinstanser som för närvarande är knutna till förstainstansrätten enigt artiklarna 220, andra stycket, EG och 225 a EG benämns specialdomstolar (artikel III-359). Öppenheten vid domstolen förblir begränsad. Enligt artikel III i konstitutionsfördraget skall unionens institutioner, organ och myndigheter erkänna vikten av öppenhet i sitt arbete och, med tillämpning av artikel I-50, i sina arbetsordningar fastställa särskilda bestämmelser om allmänhetens tillgång till handlingar. En nyhet av visst intresse på det straffrättsliga området är att en ny rättsgrund införs som gör det möjligt att bygga ut åklagarsamarbetet i Eurojust med en särskild europeisk åklagarmyndighet som skall vara behörig att utreda, lagföra och väcka åtal vid allvarliga brott av gränsöverskridande karaktär som påverkar flera medlemsstater och vid brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen, s.k. EU-bedrägerier (artikel III-274). I samma syfte utvecklas samarbetet inom Eurojust och Europol allmänt genom konstitutionsfördraget. Advokatsamfundet kan tillstå att det finns behov av åtgärder för att öka unionens roll vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Samfundet utgår ifrån att en sådan ordning förses med betryggande rättssäkerhetsgarantier för enskilda. Det är i sammanhanget särskilt viktigt att nationella domstolar tar sin rättighetsskyddande uppgift på allvar och tillser att enskilda genom effektiva

6 6 rättsmedel kan effektuera rättighetsskyddet i konstitutionsfördraget, Europakonventionen och de nationella konstitutionerna. 4 SAMMANFATTNING Konstitutionsfördraget innebär betydande förändringar för unionsrätten och unionens rättsväsende. EG-domstolen får en generell kompetens att tolka konstitutionen, blir behörig att avgöra kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna och säkerställa skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Detta innebär sammantaget att EG-domstolens roll som Europas författningsdomstol stärks. Advokatsamfundet välkomnar dessa förändringar. Skyddet för grundläggande rättigheter stärks genom att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades vid Europeiska rådet i Nice år 2000, har införlivats i konstitutionsfördragets del II. Vidare förstärks enskildas rättsskydd inom unionsrätten genom bättre tillgång till rättsmedel och generösare talerättsregler. Advokatsamfundet ser positivt på denna utveckling. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg