YTTRANDE Dnr SU

Transkript

1 1(6) YTTRANDE Dnr SU Regeringskansliet Miljödepartementet Stockholm M2010/3188/R Remiss: Förslag till genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats avge yttrande över rubricerat betänkande, får härmed anföra följande. Inledning Remissen avser en promemoria med vidhängande författningsförslag för genomförande av EU:s havsmiljödirektiv 2008/56/EG i svensk rätt. Genomförandet föreslås ske genom att regeringen antar en havsförvaltningsförordning, huvudsakligen med stöd av miljöbalkens femte kapitel. Även om tidsramarna är knappa, särskilt med tanke på att remissförfarandet inleddes mitt i sommaren vilket i sig inte är förvånande med tanke på att förslaget till genomförande sändes ut bara någon vecka före den tidpunkt då det marina direktivet skulle vara genomfört i svensk rätt så är det positivt att ett remissförfarande genomförs avseende denna för den framtida havsmiljöförvaltningen mycket viktiga genomförandeåtgärd. Det geografiska tillämpningsområdet Definitionen av den föreslagna förordningens geografiska tillämpningsområde är påfallande otydlig. Det begrepp som i förordningen används för att utpeka det geografiska området för de åtgärder som ska vidtas är havsområden. Detta definieras som: vatten och havsbotten med underliggande jordlager som finns i Östersjöns och Nordsjöns inklusive Kattegatts kustvatten och i de områden som finns på havssidan Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Universitetsvägen 10 E Telefax: E-post

2 2 (6) utanför den linje som på varje punkt befinner sig en nautisk mil bortom den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium Kustvatten definieras i sin tur som: vatten som finns från kusten till den linje som på varje punkt befinner sig en nautisk mil bortom den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium undantaget vatten i övergångszon och grundvatten Följaktligen omfattas allt vatten från den svenska kusten och utåt i Östersjön och Nordsjön av definitionen havsområden. Förordningen föreskriver bland annat att Havsmyndigheten ska fastställa förhållanden som kännetecknar en god miljöstatus (4 kap 1 ) samt fastställa miljökvalitetsnormer för dessa havsområden. Det framstår inte som rimligt eller lämpligt att en svensk myndighet skulle fastställa vad som är en god miljöstatus för hela Östersjön, och det bör vara uppenbart att svenska myndigheter inte kan fastställa och än mindre genomdriva miljökvalitetsnormer för områden som ligger inom andra staters ekonomiska zoner eller territorialhav. I dessa fall måste det således vara vissa delar av dessa havsområden, nämligen de där Sverige utövar jurisdiktion, som avses med hänvisningen till havsområden. Emellertid tycks havsområden och havsområdena i den föreslagna förordningen ibland användas för att beteckna rent geografiska områden såsom Östersjön i dess helhet (så t.ex. i 7 kap 1 ), medan de i andra fall implicit måste förstås som varande begränsade till de delar av dessa områden som är underställda svensk jurisdiktion. Att, såsom hävdas i promemorian, [h]avsområdenas utsträckning är begränsad genom de redan gällande bestämmelserna om av [sic] Sverige jurisdiktion över territorialhavet och den ekonomiska zonen är inte korrekt. Om havsområdena vore generellt begränsade till att syfta på områden under svensk suveränitet eller jurisdiktion skulle det till exempel inte kunna talas om stater utanför Europeiska Unionen, vars territorier hör till havsområdena vilket nu görs i den föreslagna förordningen.

3 3 (6) I det marina direktivet kompletteras havsområden med begreppet marina vatten vilket i här relevant del definieras som: vatten, havsbotten och underliggande jordlager som ligger på havssidan av den baslinje som används för att beräkna territorialvattnets utsträckning, ut till den yttersta gränsen av det område där en medlemsstat har och/eller utövar jurisdiktion i enlighet med FN:s havsrättskonvention, När havsområden och marina vatten kombineras blir det tydligt att det som avses är vatten, havsbotten och underliggande jordlager från baslinjen och ut till den yttre gränsen för respektive kuststats jurisdiktion och att detta område för en specifik kuststat kan vara uppdelat mellan flera marina regioner. I Sveriges fall är dessa regioner Östersjön och Nordsjön. Bristen på en motsvarande avgränsning i den föreslagna förordningen skapar osäkerhet om den faktiska utsträckningen av de havsområden som avses. Det är först när förordningen läses parallellt med det marina direktivet och dess hänvisning till samt definition av marina vatten som det går att dra några klara slutsatser angående förordningens tillämpningsområde. Bristen på en tydlig definition blir särskilt påfallande när man jämför med annan normgivning med direkt koppling till havet som lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och förordning (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon samt lag (1966:314) om kontinentalsockeln och kontinentalsockelförordning (1966:315) vilka innehåller tydliga geografiska avgränsningar av det område som regleras. Det samma gäller lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (2 kap 2 ). Dessa definitioner uppmärksammas också i promemorian men tycks där ha lett till den något besynnerliga slutsatsen att eftersom det finns tydliga definitioner i annan havsrelaterad normgivning så behövs inte någon sådan, eller ens någon hänvisning till dessa existerande definitioner, i den föreslagna förordningen. Eftersom förordningen inte baseras på någon av dessa lagar torde det inte heller gå att på systematisk grund dra någon entydig slutsats om förordningens tillämpningsområde utifrån dessa lagars motsvarande områden. Utgångspunkten torde normalt vara att svenska författningar tillämpas inom Sveriges territorium och att tillämpning utanför detta, till exempel i den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln, kräver att detta anges särskilt och med rimlig precision. Fakultetsnämnden föreslår därför att förordningen kompletteras med en definition av den yttre geografiska gränsen för det område för vilket bland annat miljökvalitetsnormer ska beslutas. En sådan yttre gräns kan, i enlighet med det marina direktivet, med avseende på vatten definieras som den yttre gränsen för Sveriges ekonomiska zon och med avseende på havsbotten och underliggande jordlager som den yttre gränsen för Sveriges kontinentalsockel. I områden där

4 4 (6) någon ekonomisk zon eller kontinentalsockel (i havsrättslig mening) på grund av närheten till en annan stat inte existerar utgörs denna gräns i stället av den yttre gränsen för Sverige sjöterritorium. Genom att direkt basera definitionen av havsområden på hänvisningar till specifika geografiska områden som vatten och havsbotten med underliggande jordlager som finns i Östersjöns och Nordsjöns inklusive Kattegatts kustvatten kan det uppstå osäkerhet om huruvida det är samtliga Sveriges kustvatten som omfattas eller om Östersjön och Nordsjön inklusive Kattegatt pekas ut därför att det finns andra kustvatten som inte ska omfattas. Tydligare vore att tala om vatten och havsbotten med underliggande jordlager som finns i Sveriges kustvatten. Den föreslagna definitionen faller tillbaka på direktivets uppdelning av de marina vatten som omfattas av medlemsstaternas suveränitet eller jurisdiktion i marina regioner och delregioner. Att låta denna uppdelning få genomslag i definitionen av förordningens geografiska tillämpningsområde, via begreppet havsområden, riskerar dock att skapa missförstånd. Även om förordningen i första hand riktar sig till myndigheter finns ett stort allmänintresse, och ett intresse från nuvarande och framtida utövare av verksamheter som är havsbaserade eller som påverkar havsmiljön, att utifrån en tydlig terminologi kunna förstå regelverket som avser att skydda havsmiljön. Internationellt samarbete Den föreslagna förordningen, liksom det marina direktivet, föreskriver samarbete med regionala och internationella organisationer och utnyttjande av relevanta avtal och standarder på regional och internationell nivå. I promemorian hänvisas i detta sammanhang till Östersjökonventionen, OSPAR-konventionen, havsrättskonventionen och konventionen om biologisk mångfald. Det bör emellertid uppmärksammas att flera av de verksamheter, framför allt sjöfart, som påverkar eller riskerar att allvarligt påverka miljötillståndet i Sveriges havsområden primärt regleras genom andra internationella konventioner, främst MARPOL 73/78 1 och SOLAS 2. Även om det inte är motiverat att uttryckligen nämna dessa i förordningen så finns det anledning att uppmärksamma dem som väsentliga instrument för uppnåendet av en god marin miljöstatus. 1 SÖ 1980:7. 2 SÖ 1995:90.

5 5 (6) Miljökvalitetsnormer Som regeringen själv påpekat i proposition 2009/10:184 om åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer så har begreppsbildningen kring sådana normer i den svenska lagstiftningen varit otydligt och givit upphov till stor osäkerhet avseende olika normers rättsliga effekter. Det är därför beklagligt att man nu föreslår att anta förordningen utan att tydliggöra vilken typ av miljökvalitetsnormer som ska antas i enlighet med den. Av promemoria framgår att regeringen avser återkomma med kompletteringar av förordningstexten som klargör vilken eller vilka punkter i miljöbalken 5 kap 2 som ska ligga till grund för de miljökvalitetsnormer som beslutas enligt förordningen. Är avsikten att några miljökvalitetsnormer inte ska beslutas på grundval av förordningen innan regeringen har gjort ett förtydligande avseende normernas rättsliga natur? Om sådana normer beslutas innan detta har skett riskerar deras rättsliga effekt att bli oklar. Om regeringen i nuläget inte kan definiera den rättsliga naturen hos de kvalitetsnormer som ska beslutas så bör regeringen förbehålla sig rätten att själv besluta eventuella sådana normer fram till den tidpunkt vid vilken ett förtydligande sker i förordningen. Det bör noteras att regeringen enligt miljöbalken 5 kap 2 bara får överlåta till en myndighet att meddela sådana miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges EU medlemskap. Detta har i förarbetena till miljöbalken bland annat uttryckts som att miljökvalitetsnormen i ett sådant fall måste vara direkt föranledd av EU-direktiv (Prop. 1997/98:45, del 2, s. 42), alternativt att EUdirektiv medför att en miljökvalitetsnorm måste föreskrivas (Prop. 1997/98:45, del 1, s. 251). Vidare förutsätter delegeringen att de värden som skall föreskrivas helt överensstämmer med dem i rättsakten från EU (Prop. 1997/98:45, del 1, s. 251), alternativt att den beslutade normen skall gälla i Sverige med motsvarande värden som rättsakten från EU (Prop. 1997/98:45, del 2, s. 42). Havsmyndigheten kommer alltså inte att kunna besluta om miljökvalitetsnormer som inte direkt följer av det marina direktivet eller annan EUlagstiftning. Detta kan vara ett problem om Sverige skulle välja att driva en havsmiljöpolitik som i något avseende går utöver vad som följer av direktivet samt de kriterier och metodstandarder som beslutas med stöd av direktivet. Miljökvalitetsnormer till stöd för en sådan politik skulle i så fall behöva beslutas av regeringen. Åtgärdsprogram I den föreslagna förordningens 6 kap 6 anges två fall då regeringen ska ges möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram. Det bör dock beaktas att det med avseende på den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln i de flesta fall är regeringen som har rätt att ge tillstånd och föreskriva villkor för verksamheter och åtgärder som avses bedrivas inom dessa

6 6 (6) områden. Det är också regeringen som bland annat äger utsträcka tillämpningen av miljöbalken i dess helhet till verksamheter på kontinentalsockeln. Ett åtgärdsprogram som innebär att åtgärder ska vidtas mot existerande eller framtida verksamheter i den ekonomiska zonen och/eller på kontinentalsockeln innebär alltså i många fall med nödvändighet att regeringen måste agera. Det synes lämpligt att regeringen även i sådana fall får möjlighet att pröva förslaget till åtgärdsprogram innan det fastställs av havsmyndigheten. I annat fall innebär programmet i praktiken att en regeringen underställd myndighet binder regeringen vid ett visst handlande, alternativt, om regeringen inte anser sig bunden, att åtgärdsprogrammet riskerar att bli verkningslöst vilket kan resultera i att det marina direktivets krav inte uppfylls. Sannolikt felaktig hänvisning I den föreslagna förordningen hänvisas upprepade gånger till direktiv 2008/118/EG. Bland annat hänvisas till detta direktivs bilaga IV avseende förhållanden som ska beaktas vid fastställandet av miljökvalitetsnormer för havsområdena. Samtliga hänvisningar till detta direktiv får antas vara felaktiga eftersom direktiv 2008/118/EG innehåller allmänna regler för punktskatt och således inte har någon tydlig koppling till havsmiljö. Sannolikt avses i stället direktiv 2008/56/EG, dvs. det marina direktivet.