Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (Ds 2009:60)

Transkript

1 YTTRANDE Dnr 155/2009 Stockholm den 4 januari 2010 Finansdepartementet Stockholm Dnr Fi2009/7196 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (Ds 2009:60) Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) har ombetts att avge ett remissyttrande över departementspromemorian Ds 2009:60, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Sammanfattning Sieps anser att de förslag som läggs fram i promemorian är förenliga med det EUrättsliga regelverket och från denna utgångspunkt bildar en stabil grund för den svenska bostadspolitiken. Sieps anser dock, till skillnad från bedömningen i promemorian, att den svenska bostadspolitiken, så som den nu formuleras, mycket väl kan anses innefatta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det ligger inte i Sveriges intresse att i svenska förarbeten ge uttryck för motsatt ståndpunkt. Sieps tidigare remissvar I sitt remissvar över betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38) delade Sieps inte fullt ut betänkandets slutsatser med hänsyn till rättsläget inom EU, men anförde att i vart fall följande åtgärder borde övervägas om man vill åstadkomma bättre överensstämmelse med EU-rätten. Svenska institutet för europapolitiska studier Tfn: Fleminggatan 20 Fax: Stockholm info@sieps.se Org.nr

2 Insynen i den allmännyttiga verksamheten bör öka och det måste tydliggöras under vilka förutsättningar statligt stöd eventuellt får förekomma. Det bostadspolitiska uppdraget för kommuner och de kommunala bostadsföretagen bör tydliggöras om ordningen med kommunala bostadsföretag ska behållas. Kontrollmekanismer bör införas för att säkerställa att det kommunala handlingsutrymmet inte missbrukas. Det kan t.ex. röra sig om rapporteringsskyldighet till Konkurrensverket eller Näringsdepartementet (ev. via ansvarig länsstyrelse) samt att inrätta en övervakningsfunktion inom t.ex. Konkurrensverket, eventuellt med stöd av länsstyrelserna. Överlag tycks det finnas behov av både övervakning och rådgivning rörande de komplicerade reglerna om statligt stöd i Sverige, inte minst på kommunal nivå. 1 Slutligen är det viktigt att eventuell understödd allmännyttig verksamhet i en kommun hålls åtskild från eventuell kommersiell verksamhet i den kommunala redovisningen. Det kan också finnas situationer där viss verksamhet är oförenlig med en annan, därför att intressekonflikter kan uppstå. Då bör verksamheten delas upp på olika bolag för att undvika kritik grundad på EU-rätten. Den EU-rättsliga bedömningen i departementspromemorian Sieps anser att man i de förslag som förs fram i föreliggande promemoria kommer till rätta med flertalet av de EU-rättsliga problem som nämns ovan. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjning tydliggörs i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bl.a. främja integration och social sammanhållning). Insyn i verksamheten (transparens) betonas på flera håll i promemorian och det framhålls att lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., som bygger på EU:s direktiv 2006/111/EG om insyn i finansiella förbindelser mellan medlemsstater och offentliga företag, måste iakttas noga (s. 77). Sieps instämmer också i att tillämpningen av upphandlingslagens bestämmelser löser flera av de EU-rättsliga problem och frågetecken som annars föreligger. Här kan hänvisas till de svårigheter de belgiska myndigheterna hade att visa att belgiska posten (La Poste) enbart gavs ersättning motsvarande de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag hade haft om de fullgjort de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som La Poste ålagts. I frånvaro av tillförlitlig redovisning 1 Sieps invände emellertid mot betänkandets resonemang om den s.k. marknadsekonomiska investeraren som också denna promemoria grundar sig på. Det är inte givet att principen om den marknadsekonomiske investeraren kan användas för att pröva om kommunala bostadsföretag har en ekonomisk förmån på den svenska hyresmarknaden. I förlängningen leder ett sådant resonemang till att det praktiskt taget är omöjligt för en stat eller en kommun att driva annat än renodlad kommersiell verksamhet (när det existerar en marknad för varan eller tjänsten i fråga). Sieps anser inte att detta är korrekt utan att den avgörande frågan är hur den övergripande politiken och sammanhängande lagstiftningen utformas. Offentliga ingrepp för att värna om andra angelägna politiska intressen än de marknadsekonomiska är naturligtvis tillåtna enligt EU-rätten om de motiveras väl. 2

3 underkände förstainstansrätten (nu Tribunalen) ett kommissionsbeslut som beviljade La Poste stöd (Dom i mål T-388/03, 10 februari 2009). Om upphandlingsreglerna tillämpas minskar också behovet av andra kontrollmekanismer som säkerställer att det kommunala handlingsutrymmet inte missbrukas. Behov av övervakning och rådgivning rörande såväl regler om statligt stöd som upphandling kvarstår dock. Vidare måste lagförslagen i promemorian anpassas till den nya terminologi som följer av Lissabonfördraget. Rättsläget i EU är inte fixerat Sieps vill framhålla att rättsläget när det gäller nationell bostadspolitik och inremarknadsregelverket är långt ifrån fixerat. EU har inte självständig kompetens på det bostadspolitiska området, vilket innebär att utgångspunkten måste vara att varje medlemsland får utforma sin egen bostadspolitik. Endast om bostadspolitiken har en skadlig inverkan på konkurrensförutsättningarna inom EU kan de nationella reglerna anses strida mot EU:s stats- och konkurrensregler. Detta kan t.ex. gälla om vissa företag gynnas i förhållande till andra utan att det kan motiveras av den politik som förs. EU-domstolen har dock hittills inte prövat något fall där den har behövt granska ett lands bostadspolitik i förhållande till konkurrens- och statsstödsreglerna (däremot i förhållande till reglerna om fri rörlighet för kapital, se nedan). Det finns därför ingen säker vägledning för hur EU-domstolen skulle bedöma den svenska bostadspolitiken. Värdet av politisk/juridisk positionering Att EU-rätten inte är fixerad utan tvärtom i ständig utveckling gör att det är särskilt viktigt att ta fram lösningar som är försvarbara både politiskt och rättsligt i ett EUrättsligt sammanhang. Att bostadspolitiken i grunden är nationell, vilket följer av rådande kompetensfördelning i EU-fördragen, påverkas inte av att kommissionen har utfärdat ett beslut (gruppundantag) som rör bl.a. stöd till företag som bedriver bostadspolitisk verksamhet. Beslutet har tillkommit för att klargöra att stöd för s.k. social housing under vissa villkor är tillåtet och inte behöver anmälas till kommissionen. Kommissionen har alltså fattat detta beslut för att klargöra sin uppfattning om rättsläget och slippa onödiga anmälningar av statligt stöd som uppenbarligen är tillåtet. Sveriges bredare bostadspolitik, med en integrationsmålsättning, omfattas inte uttryckligen av detta beslut. Detta innebär dock inte att den svenska bostadspolitiken därmed inte är legitim i ett EU-rättsligt perspektiv. Sverige bör i det osäkra rättsläge som nu råder slå vakt om sin politik och framhäva betydelsen av den på det europeiska planet. Av vikt är då också hur nu aktuella förarbetsuttalanden formuleras. Det är ingen tvekan om att den instans som kan avgöra om den svenska modellen är förenlig med EU-rätten ytterst är EU-domstolen. 3

4 Alltför stor vikt bör därför inte fästas vid kommissionens nuvarande inställning. Parentetiskt kan nämnas att EU-domstolen ombads uttala sig om huruvida den nederländska bostadspolitiken, som omfattar betydligt mer än social housing, utgör en tjänst av allmänt ekonomisk intresse i mål C-567/07, Sint Servatius. Domstolen avgjorde emellertid målet enbart med tillämpning av bestämmelserna om fri rörlighet för kapital. Av målet framgår att bostadsförsörjning kan utgöra ett allmänintresse i EU-rätten (dom av den 1 oktober 2009). Särskilt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse I promemorian anförs att bostadsförsörjningsfrågor inte i någon del definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i Sverige (s. 91). Det är riktigt att själva termen allmänt ekonomiskt intresse inte används, men det framstår som förhastat att påstå att bostadsförsörjning därför inte alls definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i Sverige. Kommunerna är skyldiga att trygga rätten till bostad enligt grundlagen och har särskilda skyldigheter enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Även allmännyttiga bostadsföretag är reglerade i särskild lag. Kommissionen har visserligen argumenterat för att enbart social housing ska anses som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, men som anförts ovan är det i ett sådant läge särskilt viktigt att Sverige markerar att man föredrar och slår vakt om en bredare bostadspolitik. Protokollet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fogat till Lissabonfördraget inskärper den betydelse många andra medlemsstater fäster vid dessa tjänster och understryker att tjänsterna kan se olika ut i olika länder. Sverige har inget att förlora på att t.ex. integrationsmålsättningen i den svenska politiken vinner acceptans i övriga Europa. I promemorian anges att den svenska bostadspolitiken ska främja integration och social sammanhållning eller tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Därmed inte sagt att det behövs särskilda stödåtgärder för att tillhandahålla dessa tjänster. Som följer av artikel EUF (tidigare artikel 86.2 EG) är huvudregeln att företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade såväl konkurrens- och statsstödsreglerna som andra regler i fördraget. Det är bara när ett företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bevisligen inte kan utföra sitt uppdrag utan att bryta mot någon bestämmelse i fördraget som ett undantag stadgas i artikel EUF. För att pröva om så verkligen är fallet har ett nödvändighets- och proportionalitetstest utvecklats i praxis. Sieps kan mot denna bakgrund inte hålla med om att det finns risk för att en hel politiksektor och marknad bostadshyresmarknaden efter ett kommunalt beslut kan undandras från normala bedömningar och marknadsvillkor, vilket anges i promemorian på s. 92. EU-rätten fungerar helt enkelt inte så, utan förutsätter en granskning i varje enskilt fall. Det blir därför ingen avgörande praktisk skillnad om svensk bostadspolitik anses innefatta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller inte. I vart fall inte när det 4

5 gäller det generella regelverket och hur politiken bedrivs i stort. Behovet av att använda sig av undantaget i artikel EUF för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan emellertid uppkomma i enskilda situationer där marknaden inte kan erbjuda en från samhällssynpunkt godtagbar lösning. Det är svårt att på förhand slå fast när sådana behov finns. Att slå fast att bostadsförsörjningen i landet inte är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse avråds däremot från. Att ge uttryck för en sådan inställning kan ligga Sverige i fatet i framtida diskussioner och eventuella processer på europeisk nivå. I detta ärende har Anna Stellinger beslutat. Jörgen Hettne har varit föredragande. Anna Stellinger Direktör 5