Förhållandet till EU-rätten och statsstödsreglerna

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (5) Juridiska fakultetsnämnden Box 256 SE Uppsala Finansdepartementet Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag (Ds 2009:60) (Dnr FI2009/7196) Juridiska fakultetsnämnden har ombetts att avge yttrande över promemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag. Förslagen i promemorian kan ses som en uppföljning och vidareutveckling av delar av betänkandet SOU 2008:38 EU, allmännyttan och hyrorna, som Juridiska fakultetsnämnden också yttrade sig över. Remissvaret innehåller tre delar. I den första delen behandlas förhållandet till EU-rätten och statsstödsreglerna. Den andra delen avser kommunalrättsliga frågor. I den tredje och avslutande delen behandlas vissa hyresrättsliga frågor. Förhållandet till EU-rätten och statsstödsreglerna En av huvudfrågorna i reformeringen av inriktningen och förvaltningen av kommunernas bostadsinnehav är förhållandet till EU-rätten och statsstödsreglerna. En utgångspunkt i EU-rätten är att medlemsstaterna, vilket för Sveriges del också innefattar kommunerna, inte med hjälp av statliga medel skall stödja vissa företag eller viss produktion, och därigenom snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. Bestämmelser mot otillåtet statsstöd finns i artiklarna i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF), vilket trädde i kraft den 1 december 2009 genom det så kallade Lissabonfördraget. Dessa bestämmelser har ersatt artiklarna i EG-fördraget (EGF). Lissabonfördraget har inte medfört någon materiell förändring av statsstödsreglerna. Det kan dock noteras att kommissionens rätt att utfärda förordningar inom området efter rådsbeslut enligt artikel 89 EGF numera följer direkt av fördraget istället. Självfallet bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet hänvisning ske till det nya fördraget. I 2008 års betänkande lades det fram två modeller för utformning av kommunala bostadsföretag. Den ena modellen var affärsmässiga kommunala bostadsföretag, som skulle bedrivas på samma villkor som jämförbara privata bostadsföretag. Kravet på vinst i dessa företag kunde dock ses över en längre tidshorisont, vilket enligt betänkandet skulle vara förenligt med statsstödsreglerna. Den andra modellen var självkostnadsstyrda kommunala bostadsföretag. Modellen skulle grundas i undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel EUF. När ersättningen från staten är en nödvändig ersättning för en allmännyttig tjänst omfattas nämligen denna ersättning

2 REMISSYTTRANDE 2 (5) inte av statsstödsreglerna. Vad som är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är omdebatterat och viss vägledning finns både från EU-domstolen och kommissionen. I bland annat Altmark-domen (C-280/00) anges kriterier för när statsstöd inte skall anses föreligga. Av särskilt intresse är kanske i detta sammanhang det tredje kriteriet (s. 39 i promemorian): Ersättningen får inte överstiga vad som krävts för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av dessa skyldigheter. I promemorian föreslås att lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar förtydligas så att det framgår att kommunerna har ett ansvar för att främja integration och social sammanhållning samt för att tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunerna har ett särskilt ansvar. Detta kan sägas var en reflektion av 1 kap. 2 regeringsformen som förklarar att bostaden är en social rättighet. Härutöver föreslås också en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och att lagen om allmännyttiga bostadsföretag upphör att gälla. De kommunala bostadsaktiebolagen skall bedriva verksamheten enligt affärsmässiga grunder, och ha marknadsmässiga avkastningskrav. Detta är ett avsteg från självkostnadsprincipen och förbudet mot vinstsyfte i kommunallagen. En central fråga i promemorian är om det skall förekomma ersättning och i sådant fall hur den skall vara utformad. Det föreslås att något stöd normalt inte skall utgå, men för det fall att det ändå bedöms vara nödvändigt med stödåtgärder skall de prövas enligt EUF (tidigare EG-fördraget). Ersättning genom sänkta avkastningskrav bedöms inte vara en framkomlig väg (s. 90). Juridiska fakultetsnämnden delar den bedömningen och anser att det skulle kunna vara i strid mot statsstödsreglerna i EUF. Istället föreslås det i promemorian att det införs en begränsning av värdeöverföringar från kommunala bostadsaktiebolag. Det föreslås en bestämmelse med bland annat följande innehåll. Ett kommunalt bostadsaktiebolags värdeöverföringar under ett räkenskapsår får inte överstiga summan av ett belopp motsvarande räntan, beräknad på den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med tillägg av en procentenhet på det kapital som kommunen eller kommunerna vid föregående räkenskapsårs utgång har tillskjutit till bolaget som betalning för aktier (s. 96). I promemorian anförs att en sådan utdelningsbegränsning inte innehåller några statsstödsinslag (s. 105). Enligt Juridiska fakultetsnämndens mening kan det kanske ändå finnas inslag av statsstöd med en sådan reglering, i varje fall om bostadsaktiebolagens verksamhet inte anses vara omfattade av undantaget i artikel EUF. Det är i varje fall inte entydigt att de omfattas av detta undantag. I ett sådant fall återstår en prövning enligt statsstödsreglerna. En bestämmelse som begränsar bostadsaktiebolagens utdelning till sina ägare, det vill säga kommunerna, skulle indirekt kunna betraktas som ett

3 REMISSYTTRANDE 3 (5) stöd till bolagen. Skälet är att bolagens likviditet ökar om de inte utdelar till ägarna i den mån man skulle gjort om det varit fråga om ett marknadsmässigt fastighetsägande. I ett sådant fall är det nödvändigt att pröva om ett sådant stöd ändå kan vara berättigat. Vad gäller de kommunala bostadsaktiebolagen kommer de, såsom tidigare de allmännyttiga bostadsföretagen, att tillgodose den breda allmänheten med bostäder, och inte endast socialt utsatta grupper. Enligt fakultetsnämndens mening kan det ifrågasättas om stöd till sådana bostadsaktiebolag kan undantas från statsstödsreglerna. Ett visst stöd för att så ändå kan vara fallet är den föreslagna regleringen i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, att kommunerna har ett ansvar för att främja integration och social sammanhållning samt för att tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunerna har ett särskilt ansvar. Detta bör vara ett uttryckligt mål också i bolagsordningen för de kommunala bostadsaktiebolagen. Kommunalrättsliga synpunkter Promemorian Ds 2009:60 har tillkommit som svar på några av remissyttrandena över betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38), där två modeller för de kommunala bostadsbolagen skisserades, ett affärsmässigt och ett självkostnadsstyrt. SKL har haft utförliga synpunkter och förslag och det har även Hyresgästföreningen och SABO. Promemorians förslag till ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, som innebär att bostadsbolagen skall bedriva verksamheten på affärsmässiga grunder och åläggas marknadsmässiga avkastningskrav, grundas på en tolkning av det EG-rättsliga begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (art i EG-fördraget), vilket enligt promemorian utesluter svenska kommunala bostadsföretag. I korthet syftar den EG-rättsliga principen enligt art till att i sin tur medge ett undantag från art. 87.1, som hindrar sådant stöd från offentliga medel som snedvrider konkurrensen på marknaden. Om analysen i promemorian är riktig skulle den svenska allmännyttan inte vara allmännyttig i EG-rättslig mening, närmast därför att den svenska bostadspolitiken inte gör skillnad på befolkningsgrupper och även syftar till integrering och social sammanhållning medan EG-rätten möjligen kan godkänna kategoriboende för socialt utsatta grupper under begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Tolkningen kan ifrågasättas eller åtminstone utmanas. Det nationella självbestämmandet när det gäller bostadspolitikens inriktning torde ändå tillmätas viss tyngd i ett EG-perspektiv. Aktivt motverkande av social segregering är ett argument som säkert kan möta förståelse och intresse i de större europeiska städerna med egna segregationsproblem, åtminstone om det förekommer i samband med en självkostnadsmodell.

4 REMISSYTTRANDE 4 (5) Kommunalrättsligt skulle det vidare ha funnits skäl att i promemorian åtminstone analysera hur förslaget förhåller sig till de kommunalrättsliga principerna för kommunalt företagande. Om alltså EG-rättens definition på vad som räknas som allmännyttigt får genomslag också i tolkningen av den nationella lagstiftningen, vilket inte är osannolikt, skulle det knappast gå att fortsättningsvis försvara att bostadsföretag alls drivs av kommunen. Detta om man utgår från 2 kap. 7 kommunallagen, som får anses utgöra den grund som all kommunalt driven näringsverksamhet måste stå på, åtminstone med något ben, låt vara, att mandatet kan utvidgas genom speciallagstiftning. I 2 kap. 7 KL anges nämligen som krav, att verksamheten går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt medlemmarna i kommunen. Det anges också, att verksamheten skall drivas utan vinstsyfte. Undantag från den senare principen har visserligen ofta medgivits, senast genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Skulle emellertid även själva den grundläggande allmännyttekaraktären hos de kommunala bostadsbolagen helt försvinna framstår det som tveksamt om verksamheten alls kan försvaras kommunalrättsligt annat än som ren kommunal förmögenhetsförvaltning. Då kan andra problem uppkomma som har med utvecklingen av fastighetsbeståndet att göra. Speciallagstiftning kan visserligen, som redan sagts, utvidga eller medge undantag från kommunallagen, men det är svårt att se, att de integrationsfrämjande åtgärder och åtgärder för socialt utsatta grupper, som föreslås utgöra kommunens uppdrag inom ramen för det bostadsförsörjningsansvar och som formuleras i förslaget till ändringar i lagen (2000:1383) om kommunens bostadsförsörjningsansvar, kan räcka som grund för särskilt omfattande kommunala bostadsföretag. Här finns många frågetecken som behöver rätas ut innan förslaget kan läggas till grund för lagstiftning. Hyresrättsliga frågor Eftersom de centrala frågeställningarna i promemorian rör formerna för hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedrivas berörs naturligt nog inte några hyresrättsliga aspekter. Icke desto mindre ger promemorian upphov till två reflektioner av hyresrättslig karaktär. Den första reflektionen avser 1 1 st. 3 p. förslag till lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag där det anges att hyresgästerna ska erbjudas möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Det får antas att syftet med regeln är att den ska ha civilrättsliga verkningar innebärande att hyresgästen ska ges en faktisk rätt att utöva inflytande över boendet. Såsom regeln är utformad kan den lätt uppfattas som att den omfattar samma typ av inflytande som avses bland annat i JB 12 kap st., 18 d och 24 a, varför det i så fall skulle föreligga en överlappning mellan de två nu nämnda regelverken. Detta intryck förstärks av vad som sägs på sidorna 59 f. och 122 i promemorian. Frågan är dock om syftet med 1 1 st. 3 p. i förslaget är att tillförsäkra hyresgästen

5 REMISSYTTRANDE 5 (5) samma typ av inflytande som redan följer av de nu nämnda reglerna i tolfte kapitlet jordabalken? Om så är fallet kan det ifrågasättas om det är nödvändigt att, utöver reglerna i jordabalken, ha den typen av regel i lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Därutöver kan tilläggas att det från saklig och systematisk synpunkt knappast lämpar sig att ha regler avseende enskilt boendeinflytande i den typen av lagstiftning. Är syftet med 1 1 st. 3 p. ett annat än det som nu förutsatts bör regeln få en annan språklig utformning än den föreslagna för att undvika missförstånd av nu nämnt slag. Den andra reflektionen av hyresrättslig karaktär rör allmännyttans hyresnormerande roll. Allmännyttans betydelse för hyressättningen är lagfäst i JB 12 kap. 55 där det framgår att en bedömning av vad som är skälig hyra i ett hyresförhållande ska styras av hyran för lägenheter i kommunala bostadsföretag. I promemorian berörs varken uttryckligen eller genom hänvisning hur de nu sedan länge etablerade reglerna för hyressättning ska förändras med anledning av förslaget till lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Mot bakgrund av den avgörande roll som de kommunala bostadsföretagen idag har för hyressättningen vill fakultetsnämnden framhålla vikten av att ikraftträdandet av nu avsedda lagförslag synkroniseras med den planerade förändringen av reglerna för hyressättning i tolfte kapitlet jordabalken. Förslag till yttrande i detta ärende har upprättats av universitetslektor Ulla Björkman, universitetslektor Erika Pettersson Björkdahl och professor Mattias Dahlberg och har på delegation avgivits av fakultetens dekanus, professor Torbjörn Andersson.] Torbjörn Andersson