4. DEN KOMMUNALA NYORDNINGEN

Transkript

1 4. DEN KOMMUNALA NYORDNINGEN KERSTIN BARTHOLDSSON OCH YLVA NORÉN BRETZER Den kommunala nyordningen är inte så ny längre men det tar tid innan effekterna av en förändring märks och uppmärksammas av forskare. Förändringarna som bland kommunforskare kom att kallas den stora nyordningen började under 1990-talet och pågår delvis fortfarande (Bäck 2000). Enligt Bäck innebar nyordningen att de politiska förtroendeuppdragen professionaliserades jämfört med 1970-talet, byråkratins makt ökade på de förtroendevaldas bekostnad, partipolariseringen tilltog samt att olika slag av konkurrensutsättning av kommunala verksamheter prövades. Behovet av nytänkande uppstod för att det inte längre fanns utrymme för skattehöjningar och nya reformer, utan det krävdes effektivisering av välfärdsproduktionen inom befintliga ekonomiska ramar men det fanns också en ideologisk drivkraft bakom förändringen. Denna omställning som den offentliga sektorn genomgick, inte bara i de nordiska länderna utan i hela västvärlden, kom att betecknas New Public Management (NPM). NPM innebär att ledning och styrning sker med företagen och marknaden som förebild, medborgarna ska fritt få välja utförare av välfärdstjänster och marknad och konkurrens förväntas leda till ökad effektivitet och bättre kvalitet (Almqvist 2006). Dessa organsiatoriska lösningar har fått stort genomslag i såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting i alla de nordiska länderna. Klienten förvandlas till kund som fritt får välja i konkurrens mellan olika utförare och begrepp som målstyrning, professionellt ledarskap, konkurrensutsättning och decentralisering dök upp i den politiska debatten. Idag är den kommunala nyordningen allmänt accepterad i de lokala verksamheterna i Norden samtidigt som den kommunala nivån även fortsatt utgör en slags experimentverkstad. Vi kan konstatera att det ännu saknas större sammanhållna utvärderingar av NPM-reformernas effekter såväl ekonomiska som kvalitativa (Hartman m fl 2011). Vi kan också nu 2011 konstatera att i nuläget råder en tendens att försöka återta makt till politikerna, genom exempelvis avskaffande av nämnder och återcentralisering av inflytande till kommunstyrelserna. En internationell trend är att öka personvalsinslaget, och i Norge har man sedan 1999 prövat direktval till posten som kommunstyrelseordförande, men denna försöksverksamhet har numera lagts ned. Vi ser också tendenser till återreglering så till vida att benchmarking, kommunal branding, balanserade styrkort, brukar- och kundvalsmodeller etc har blivit en del av den offentliga förvaltningen. Med tillsyn, utvärde- 233

2 ring och resultatuppföljning ska verksamheternas kvalitetsinnehåll säkras, samtidigt som de möjliggör jämförelser mellan kommuner. Den största förändringstendensen som vi står inför, och som är i full gång, är den lokala förvaltningens digitalisering; 24-timmarsmyndigheter, IKT som tillämpas i allt fler brukarrelationer. Nya forskningsutmaningar följer i kölvattnet av dessa transformationer. Vad den stora nyordningen inneburit i form av samarbetsvinster och förbättringar eller fortsatta problem vid ansvarsutkrävande eller kravet på legitimitet behandlas nedan i avsnitten om Nätverksstyrning och den nya tidens problem, Kommunal demokratiutveckling och Kommunal utvecklingspolitik. NÄTVERKSSTYRNING OCH DEN NYA TIDENS PROBLEM De nya organisatoriska lösningarna under de senaste decennierna gick hand i hand med nya politikområden, som i sin tur följdes av nya samarbetsformer och förändrade tjänstemannaroller. En maktförskjutning inleddes då politikerna genom målstyrning överlämnade utförandet av politiken till anställda. De anställda samarbetade i sin tur med det omgivande samhället för att lösa de nya komplicerade frågorna som uppstod på tvären och inte kan lösas traditionellt inom en enskild förvaltning. Effekter av nya sakfrågor, som exempelvis miljö, regional utveckling eller jämställdhet, följer inte det traditionella mönstret som kan lösas inom en förvaltning. Detta medför att den nya tidens problem eller tredje generationens politik, innefattar nya samarbetsformer eller relationer som, governance eller interaktiv samhällsstyrning (Montin 2007). Den interaktiva samhällsstyrningen kompletterar de traditionellt styrda välfärdsområdena, och dessa frågeområden kännetecknas av att det råder en frivillig samarbetsrelation mellan olika aktörer i samhället, såväl offentliga och privata som föreningslivet. I det samarbetet kan olika aktörer ingå beroende på vilken fråga som ska lösas och det är förmågan att lösa problemet som står i fokus för dessa verksamheter. Nätverkandets roll som problemlösare, vilka effekter, negativa och positiva, som följer och hur dessa eventuellt påverkar demokrati, effektivitet och ansvarsutkrävande studeras av flera forskare. Asbjørn Røiseland (4.1.1) undersöker nätverket som analytiskt verktyg. I tre norska kommuner följer forskarna kommunernas olika samarbeten och identifierar olika grader av nätverkssamarbete från løse nettverk till formelle organisasjoner. Där lösa nätverk kännetecknas av flera olika aktörer, frånvaro av hierarkier och frivilligt deltagande. Det visar sig att det finns ett stort spann av olika samarbetsformer. Governance på svenska eller hur gamla och nya styrformer samspelar i flernivåsystemet har undersökts av Stig Montin (4.1.2) i ett projekt som omfattar såväl relationen mellan stat och kommun som relationen till EU-institutionerna och till demokrati och styrning inom de nya politikområdena. De nya 234

3 politikområdena handlar om att komplexa problem ska lösas i samarbete mellan olika aktörer på ett effektivt sätt. Projektet ger teoretiska perspektiv för att förstå den förändrade styrningen och relationen mellan hierarkisk styrning, marknadsstyrning och nätverksstyrning. Nätverkssamarbete kan leda till okonventionella problemlösningar men det kan också finnas risker med sektorsövergripande samarbeten där många olika aktörer ingår. Mikael Granberg (4.1.3) uppmärksammar detta i en studie av ett sektorsövergripande samarbete kring när, hur och varför samhället bör intervenera i naturliga biologiska problem. Även om processen är öppen kan det råda oenighet om vad det är för slags problem som ska hanteras och osäkerhet om problemdefinitionen kan leda till handlingsförlamning. Mikael Granberg (4.1.4) undersöker också politiska processer mellan demokrati och effektivitet genom att studera lokala politikers handlingsutrymme utifrån politisk, historisk och territoriell kontext. Frågan är om den svenska kommunen fortfarande är en lokal gren av välfärdsstaten eller en aktör som fritt nätverkar med andra? Styrning är numera ett komplext system mellan olika nivåer där den kommunala nivån är sammanflätad med andra beslutsnivåer och där också privata aktörer och frivilligorganisationer ingår. Vid implementering och policyskapande inom den kommunala sfären ingår många olika aktörer. Kan temporära organisationsformer ge ett mervärde i jämförelse med traditionell byråkratisk organisering och vad innebär det för den politiska styrningen? Stefan Sjöblom (4.1.5) undersöker på vilket sätt temporära organisationsformer kan ge ett mervärde jämfört med traditionell byråkratisk organisering. Erik Hysing och Jan Olsson (4.1.6) har studerat policyförändring som en process där olika aktörsrelationer bygger på gemensamma värderingar som konkurrerar om inflytande. Genom att undersöka policyförändring utifrån hur skogsindustrin hanterar miljövärden och hur den förhåller sig till den globala hållbarhetsdiskursen visas vikten av att teorin kontextualiseras. Här uppmärksammas också den kommunala tjänstemannens betydelse för policyförändringar. Marknadisering är en annan effekt av NPM som innebär att välfärdstjänster produceras i bolagsform eller som privata företag. Anna Thomasson (4.1.7) har studerat kommunala bolag. Särskilt studeras relationen och samspelet mellan ägare, styrelse och VD. Nya utmaningar uppstår när offentliga mål och uppdrag möter krav från en konkurrensutsatt marknad. I spåren av förändrad ledning och styrning förändras också kommunernas organisation vilket leder till färre kommunala nämnder och mer bolagisering av kommunal verksamhet. Stig Montin (4.1.8) beskriver en tvärvetenskaplig utvärdering av nämndorganisationen i Uppsala kommun. Såväl effekter som erfarenheter och resultat av den förändrade organisationen lyfts fram utifrån frågorna; på vilket sätt förändras olika aktörers roller, samt på vilket sätt och i 235

4 vilken mån bidrar dessa rollförändringar till att uppfylla reformens målsättningar? Det överordnade målet, budget i balans, uppnåddes men vad hände egentligen med politikernas roll? Toril Ringholm (4.1.9) har undersökt innovasjonsprosesser i norska kommuner utifrån kommunernas förutsättningar för att utgöra innovativa verksamheter. Frågan var om det finns kritiska framgångsfaktorer, vilka dessa i så fall är och om den kommunala organisationen kan påverkas för att bli mer innovativ? Projektet har fördjupat sig i idé- och genomförandefasen och därmed kunnat visa hur idéer uppstår och vad som händer när de ska genomföras och hur det påverkar samspelet mellan olika aktörer. De friare organisationsformer som möjliggjordes genom förändringarna i kommunallagen i Norge under tidigt 1990-tal (vilket även skedde i andra Nordiska länder) innebar flexiblare organisationsmöjligheter av kommun-förvaltningarna, samtidigt som sektorsbanden mellan stat och kommun försvagades. Kommunerna fick nu större möjligheter att bedriva egen lokal förvaltningspolitik. Jacob Aars och Hans-Erik Ringkjøb (4.1.10) har studerat effekten av de olika kommunala bolagsformer som blivit följden av denna juridiska förändring. Nya verksamhetsformer i denna selskapssyke är kommunala företag, interkommunala företag, kommunala aktiebolag samt stiftelser. Ett viktigt resultat är att möjligheten till fristillning eller avskedande av personal har haft begränsad betydelse. Däremot uppstår frågor om de kommunala beslutsarenornas fragmentering och medborgarnas möjlighet till insyn och ansvarsutkrävande. Ett område som tillhör de nya horisontella frågorna är miljö och hållbar utveckling, som på senare tid kommit att domineras av frågan om klimatförändringar. Miljöproblemen känner inga gränser, det behövs globala samarbeten och angreppssätt. Även om klimatfrågan oftast fokuserar på internationell och nationell nivå är den lokala nivån också avgörande i klimatarbetet. Det är på den lokala nivån som utsläppen skapas och det är där som effekterna ska hanteras, till exempel översvämningar eller torka. Mikael Granberg (4.1.11) studerar hur lokalsamhället anpassar sig och försöker möta hoten som uppkommit på grund av klimatförändringar. Forskningen pekar på att svenska kommuner samarbetar med både offentliga och privata aktörer och att samarbetet förekommer på olika samhällsnivåer och korsar gränser mellan olika sfärer i samhället. Avfall som handelsvara och som ett globalt metaproblem undersöks av María José Campos Zapata och Patrik Zapata (4.1.12) i ett projekt om hur lokal avfallshantering styrs av internationella hållbarhetsideal och hur styrningen får genomslag från nord till syd genom internationella multilaterala utvecklingsorganisationer. Under rubriken Lokalt Miljöarbete presenterar Kerstin Bartholdsson (4.1.13) fem olika projekt. I Kommunerna och miljön kartläggs kommunala miljöchefer utifrån bland annat livsstil, vanor och värderingar, eget miljöbeteende och miljöengagemang, för att bidra till 236

5 kunskapen om personers betydelse vid genomförande av politiska beslut. Lokal översättning av de nationella miljömålen är en processutvärdering, i åtta kommuner med väl fungerande miljömålsarbete, för att ta reda på vilka faktorer de lokala aktörerna anser vara viktiga för att uppnå ett framgångsrikt miljömålsarbete och hur dessa faktorer påverkar utgången av kommunens miljömålsarbete. I det tredje projektet Hållbarhetens mänskliga byggstenar uppmärksammas tjänstemannarollen och den engagerade tjänstemannens förmåga att kombinera engagemanget för miljön med tjänstemannarollen. Det fjärde projektet handlar om målkonflikter i det lokala miljömålsarbetet med fokus på klimatmålets genomförande. Och slutligen presenteras ett pågående projekt som handlar om eldsjälar och experter i miljöorganisationer och deras betydelse vid etablering av vindkrafts- och kärnavfallsanläggningar. KOMMUNAL DEMOKRATIUTVECKLING Olika slag av experiment eller demokratiutveckling pågår på kommunal nivå i de nordiska länderna. I Norge har fullskaleexperiment genomförts med direktvalda kommunstyrelseordföranden i lokalvalen 1999, 2003 och I det sistnämnda experimentvalet deltog 50-talet kommuner, och konstruktionen kan liknas vid att kommunbefolkningen direkt väljer en lokal presidentfunktion. Tord Willumsen och Marcus Buck (4.2.1) redovisar att valdeltagandet inte ökade, däremot noterades en viss ökning i engagemangsnivå för den lokala politiken. Kommunstyrelsens ordförande hade även fått ett utvidgat handlingsmandat i och med försöken, men studien visar att dessa instrument inte har nyttjats fullt ut. Även Jacob Aars och Dag Arne Christensen (4.2.2) rapporterar motsvarande resultat som pekar på att argumenten emot försöket har stärkts efter dessa erfarenheter. Valdeltagandet ökade inte, väljarna valde i flera fall ordföranden som inte hade stöd i fullmäktige, och personfokuseringen kan bidra till ytterligare försvagning för de politiska partierna. Därför upprepas inte försöken med direktvalda kommunstyrelseordföranden i kommunvalen Stig Montin (4.2.3) konstaterar samtidigt att det i Sverige finns en mycket stor försiktighet när det gäller förändra demokratiska institutioner. Däremot är det i det närmaste fritt fram att experimentera med den professionella och administrativa organisationen. Pekka Kettunen (4.2.4) har studerat projekt i Finland som syftar till ett ökat demokratiskt deltagande som exempelvis diskussionsarenor. Han påpekar här vikten av att skapa mekanismer så att både tjänstemän och politiker verkligen kan ta emot och reagera på invånarnas synpunkter, annars riskerar dessa demokratiska kanaler att förtvina. Olika versioner av införande av informations och kommunkationsteknik eller e i politik och förvaltning är ett annat typiskt förändringstema i denna tid. 237

6 Signe Bock Seegard (4.2.5) har undersökt hur e-demokrati påverkar den politiska kommunikationen mellan folket och dess politiska representanter. Förutsättningar för att implementering av e-demokrati ska lyckas är att det finns engagerade eldsjälar som verkar utifrån en inkrementell strategi. Olika förväntningar på processen, där it-leverantörens kommersiella förväntningar krockar med kommunens idealistiska dröm om en levande demokrati, kan utgöra centrala hinder på vägen. Eli Kjersem och Beinta í Jákupsstovu (4.2.6) redovisar en utvärdering i Molde kommun av e-demokratiprojektet d:mo som var tänkt att fungera som en arena för politisk diskussion på sina egna premisser. Resultatet visade att brukarna var mycket få, trots en bred marknadsföring. Medborgarna hade heller inte fått klarhet i e-verktygets tänkta relation till den existerande politiska kulturen och praxis. E-verktyget visade sig snarast återspegla IT-branschens egen förståelse av demokrati, än som den vanligen fungerar. Harald Baldersheim (4.2.7) redovisar hur den virtuella kommunen håller på att växa fram. Detta är en revolution som pågår för fullt; inte desto mindre har statsvetenskapen på denna punkt varit relativt teknikblind. Den demokratiska arenan, den kommunala tjänsteproduktionen, arbetsplatsförhållanden och lokal identitet påverkas av IT-förändringen, åtminstone potentiellt. Nya möjligheter för benchmarking mellan kommuner öppnas, och därmed ett annat konkurrenstänkande. Samtidigt kan nya klyftor tydliggöras, mellan de som behärskar IT-verktygen, och de befolkningsgrupper som inte gör det. KOMMUNAL UTVECKLINGSPOLITIK Ett kännemärke för den kommunala utvecklingspolitiken på 2010-talet i de Nordiska länderna är att den förs i skuggan av olika slags regiondebatter. Relationen mellan staten, den regionala nivån och kommunerna kommer till olika slags uttryck i de nordiska länderna, vilket har behandlats i kapitel 3. Detta leder till att kommunernas verksamheter i dagsläget på olika sätt befinner sig under ett starkt förändringstryck. Vissa fackområden utsätts för tydligare statlig styrning, medan andra fackområden decentraliseras ytterligare till den kommunala nivån. En viktig iakttagelse från Toril Ringholm (4.3.1) är att de nya komplexa organisationsformerna delvis sprider ut den lokala utvecklingspolitiken till nästan okontrollerbara processer. Hon menar att i kölvattnet av ökad NPM-styrning har kommunens roll som initiativtagare och utvecklare av lokalsamhället hämmats. Intervjuade tjänstemän och politiker i ett antal kommuner menade att NPM-styrningen har bidragit till att dämpa den lokala utvecklingspolitiken. Nils Aarsæther och Hilde Bjørnå (4.3.2) redovisar studier av de satsningar som gjorts på småkommuner i Nordnorge, där den norska regeringen såg möjligheter att bromsa avfolkningen. Kommunerna Lyngen, Måselv, Kåfjord och 238

7 Bardu involverade sig i närverksarrangemang och partnerskap både horisontellt och vertikalt, med olika grader av riskexponering. Ett paradoxalt resultat från denna studie var att en politisk ordförande som försökte stoppa den negativa befolkningsutvecklingen inte blev omvald; medan en politisk ordförande i en annan kommun där befolkningsunderlaget fortsatt minskade, han blev återvald. Den kommunala utvecklingspolitiken är ett sakområde som fått större marknadsinslag på 2010-talet, där till exempel kommunen som varumärke aktualiseras allt oftare. Kommunerna konkurrerar i olika avseenden om invånare, företagsetableringar och annan attraktivitet för att i olika avseenden uppfatttas som intressanta att bo och verka i. Detta kan tolkas som en kommersialisering av den offentliga sektorn, vilket behandlas av Sara Brorström (4.3.3) i en studie om tre stora kommunala projekt i Alingsås, Partille och Tanum. Detta tema tas även upp av Leif Johnssons (4.3.4) projekt "Kommunledning och samhällsutveckling" där lokalsamhället omkring Astrid Lindgrens värld analyserades. En tredje tendens som ingår under den lokala utvecklingspolitiken i de Nordiska länderna är stadsutvecklingspolitik, vilken avspeglar de globala processer där inflyttningen till städerna utgör en mycket stark tendens. Inom denna ram pågår även utveckling eller förändring av platser, eller stedstransformasjon som bidraget från Torill Nyseth och Brynhild Granaas (4.3.5) behandlar, där till exempel Kirkenes identitet har förskjutits från en gruvstad till en gränsstad. Även medborgardialoger av olika slag i samband med stadsplanering och de nya planformerna förekommer i ganska stor omfattning, där till exempel Torill Nyseth (4.3.6) närmare undersökt ett experimentellt byplandprojekt i Tromsö. Mikael Granberg och Joachim Åström (4.3.7) redovisar hur modern stadsutveckling skulle kunna demokratiseras genom de nya digitala verktyg som finns till hands, men denna möjlighet utnyttjas inte fullt ut bland annat på grund av den institutionella tröghet, motståndskraft, som finns inom planprocesser. Slutligen redovisar Nils Aarsæther (4.3.8) ett kommunalt projekt där en helt ny stadsdel skulle planeras i Bærum kommun i Norge, där man initialt tänkte strukturera verksamheten utifrån territorium och inte från den mer traditionella funktionalitetsprincipen. Forskarna skulle studera idéfasen, implementeringsfasen och praxisfasen. Våren 2010 beslutades dock att ändra organisationsprincip till den traditionella funktionsindelningen, och därmed kunde inte experimentet med territoriell organiseringsprincip fullföljas. Aarsæther hävdar att relationen mellan territorium och synpunkterna hos dess invånare i allt för låg grad problematiseras i relation till funktion i det moderna samhället. 239