Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om GAS

Transkript

1 Remissammanställning 1 (12) Datum Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om GAS Remissinstans Synpunkt Svenska Flygbranschen Svenska Flygbranschen, SFB, uppskattar möjligheten att ännu en gång få lämna synpunkter på gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroller vid våra flygplatser. Allmänna synpunkter på systemets finansiering Det är svårt att motivera de ständigt ökande kostnaderna i GAS-systemet till brukarna. Samtidigt som vi oroas av det ökande terrorhotet som inte bara påverkar våra flygplatser utan mer och mer sker i andra delar av samhället. Det är därför inte rimligt att just flygpassagerare ska betala extra för samhällets skydd mot terrorism. Det är hela samhällets ansvar och därför bör kostande för säkerhetskontrollerna finansieras på annat sätt. Flygbolagen investerar allt mer i sin trafik med årligen ökande trafiktal som ofta slår TS prognoser. Den ökande trafiken som ökad produktion medför, sker i skarp konkurrens mellan bolagen och pressar biljettpriserna till gagna för marknaden. Flygbolagen hanterar de allt lägre snittintäkterna med olika typer av effektiviseringsåtgärder och genom Kommentar och beslut Avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage är ett slutet system, vilket innebär att samtliga intäkter och kostnader ska ingå i systemet. Utifrån nuvarande konstruktion och syfte är det därför rimligt att uppkomna över- och underskott också ska belasta avgiftsutjämningssystemet. I samband med beslut om slutlig ersättning granskas flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll. Vid behov genomförs även fördjupad granskning av kostnaden och om felaktigheter upptäcks justeras ersättningen till flygplatsen. Vi kan se en ökad kostnad fördelat per avresande passagerare sedan starten av avgiftsutjämningssystemet. Vi kan enligt tillgängliga kostnads- och passagerarprognoser se att kostnaden per Transportstyrelsen Sjö- och luftfartsavdelningen Norrköping Besöksadress Olai Kyrkogata 35, Norrköping Telefon Karin Drott Telefax transportstyrelsen.se luftfart@transportstyrelsen.se Juridikenheten Juridiska sektionen för operatörer, fartyg och luftfartyg karin.drott@transportstyrelsen.se

2 Datum 2 (12) ökande kabinbeläggning. Tyvärr ser vi inte samman utveckling hos de flygplatser som ingår i systemet. På grund av utökade regelverk ökar GAS-systemets kostnader samtidigt som systemet ska hantera allt mer passagerare. Men tyvärr ser vi inga tecken på kostnadseffektivisering, snittkostnad per passagerare ökar år för år. SFB anser det inte acceptabelt att denna trend fortgår. Som reglerande myndighet bör anser vi att TS ställa skarpare krav på kostnadseffektivisering vid flygplatserna. Under åren 2005 till 2017 beräknas antal passagerare öka med drygt 38 % samtidigt stiger kostnaderna för GAS ökar med 94 %! Varav personalkostnaderna ökar med 43 %. Det vill säga att verksamheten blir mindre kostnadseffektiv med ökad trafik. D.v.s. en omvänd effekt mot vad som sker hos flygbolagen. Utvecklingen är oroande och orsakerna till detta måste utredas noggrant. Modellen för systemets finansiering behöver en översyn. Osäkerheter i flygplatskostnader och problem med prognostisering av antal fakturerbara passagerare utmynnar i fluktuerande avgifter som flygbolagen ska hantera. Aktörerna ska dessutom försöka ta hänsyn till förändrade regelverk som allt för ofta är svårförutsägbart vilket ibland leder till svårigheter att avresande passagerare förväntas stabiliseras, dock på en högre nivå. Kostnadsförändringen är i första hand hänförlig förändrade säkerhetskrav vilket innebär investeringar i ny utrustning samt ökad bemanning. Inom avgiftsutjämningssystemet är ca 70 % av de totala kostnaderna hänförliga till personalkostnader, vilket innebär att även löneutvecklingen hos den personal som arbetar med säkerhetskontroll får stor påverkan på kostnadsutvecklingen. Transportstyrelsen har utvärderat de prognoser som gjorts from år 2011 och kan då konstatera att utfallet har överskattats vid 13 tillfällen och underskattats vid 8 tillfällen. Påståendet som SFB framför att Transportstyrelsen regelmässigt underskattar passagerarförändringarna stämmer således inte. Synpunkterna föranleder ingen ändring av förslaget.

3 Datum 3 (12) fastställa flygplatsernas budget och den avgift flygbolagen ska ta ut av passagerarna. Vi ser att även TS som reglerande myndighet får stora problem med tillsyn av flygplatsernas kostnader samtidigt som flygoperatörerna inte har någon möjlighet att påverka kostnadsutvecklingen. Därför anser vi att ett nytt system för att hantera systemets kostnader bör utredas och föreslås. SFB anser att ett robustare system med långsiktig avgift måste införas i stället för den turbulens som i dag råder. TS bör ta fram ett förslag till ändring av finansieringsmodellen. Sänkningen 2015 var ett sätt att undvika en trolig förfinansiering som egentligen inte borde påverkat avgiften. Förändrade regelkrav infördes med kort varsel och kostnaderna för dessa var inte förutsägbara. Därför uppstod ett betydande underskott när effekten av de nya reglerna visade sig. För att täcka det underskott som uppstod skedde en betydande avgiftshöjning. Hela systemet kan därför ifrågasättas då framtida passagerare i slutändan får betala för de underskott som uppstått vid säkerhetskontroll av tidigare flugna passagerare. Flygbolagen levererar årligen in mer passagerare i systemet än vad som prognostiseras. Trots detta går systemet med underskott. Det är därför

4 Datum 4 (12) inte rimligt att kommande passagerare ska betala för redan tidigare uppkomna underskott. Därför anser SFB att uppkomna underskott ska balanseras på annat sätt än i dag. Det är rimligt att fler parter tar risk i finansieringen. Ytterligare skäl som pekar på ett behov av översyn av finansieringen av säkerhetskontroller är att brukarna får stå hela risken. Flygplatserna är garanterade täckning för sina kostnader. Brukarna får till och med också stå för de investeringskostnader som uppstår då en flygplats kommer in i systemet och dessutom stå för avvecklingskostnaden när en flygplats lämnar systemet. Till detta kan dessutom läggas att flygpassagerare vid större flygplatser får subventionera kostnaden för passagerare som flyger från mindre flygplatser. Nyetableringar av mindre flygplatser där säkerhetskontroller kommer att krävas kommer att öka kostnadsmassan och därmed också ökar snittkostnaden per passagerare ytterligare. Föreslagen avgift för 2017 Den föreslagna avgiftshöjningen gällande från 1 april 2017 anser vi är för hög och bygger på en för pessimistisk trafikutveckling. Med tanke på de investeringar i form av ökad produktion som flygbolagen planerar tror vi på en trafikökning snarare

5 Datum 5 (12) mot 5 % i stället för TS förslag om 3,4 %. De större aktörerna på den svenska marknaden beräknar att deras trafik kommer öka med 5,5 %. Detta stärks allt mer av återkommande prognoser om fortsatt stabil ekonomisk utveckling rent allmänt i samhället. Från SFB sida anser därför att den föreslagna höjningen av avgiften är för hög. Branschens bedömning är fortsatta trafikökningar i takt med flygbolagens ökande utbud. Därför föreslår vi att en höjning av avgiften ska begränsas till 40 kr per faktureringsbar passagerare från 1 april Avgiften bör därefter ligga relativt fast under överskådlig tid. Detta föreslår vi med tanke på den bedömt fortsatta trafiktillväxten samt att det mesta av nya regelverk är implementerade och ny teknik är snart på plats vid alla flygplatser. Eventuella underskott i systemet måste hanteras på annat sätt än genom fortsatta ökningar av avgiften. Framförallt bör det ske genom ökad effektivisering vid flygplatserna. Regelrådet Av remissen framgår att Transportstyrelsen har samrått med Ekonomistyrningsverket enligt 7 avgiftsförordningen (1992:191). Enligt 2 2 p. förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid

6 Datum 6 (12) regelgivning är förordningen inte tillämplig vad gäller föreskrifter om avgifter som omfattas av samrådsskyldigheten enligt 7 avgiftsförordningen (1992:191). Regelrådet avstår därför från att yttra sig i detta ärende. Swedavia Swedavia stödjer det långsiktiga synsättet i remissförslaget, samt den formulerade strategin att planera för balans i systemet inom en treårsperiod. I ett avgiftssystem där användarna bär den fulla risken, och alla prognosavvikelser återförs in i systemet, är det viktigt att eftersträva en så jämn och förutsägbar avgiftsutveckling som möjligt över tid. Swedavia noterar även att det faktiska förslaget, att höja avgiften från 37 kr till 43 kr per 1 april 2017, uppnår balans över en något längre period (knappt fyra år) än den formulerade strategin, och stödjer detta givet att den ingående negativa balansen i systemet 2017 är så stor. Slutligen vill Swedavia uppmana Transportstyrelsen att utan ytterligare fördröjning fastställa Swedavias kostnadsunderlag för åren genom beslut, för att undvika oklarheter om förutsättningarna och de faktiska kostnaderna i systemet, nå större relevans i diskussionen om den framtida avgiften, minska osäkerheten i avgiftsbeslut samt för att minska administration. Arbete pågår med att ta fram övervägande och beslut avseende Swedavia AB:s justering av ersättning för utförande av säkerhetskontroll för år Överväganden beräknas vara klara kvartal och beslut om slutlig ersättning fattas så snart svar på övervägande från Swedavia erhållits. Avräkning avseende slutlig ersättning sker omedelbart därefter. Utifrån avgiftsutjämningssystemets modell ersätts flygplatsen motsvarande skälig kostnad för säkerhetskontroll. Den totala kostnaden för samtliga flygplatser fördelas därefter mot de passagerare som avreser från flygplats som omfattas av avgiftsutjämningssystemet. Modellen innebär att syftet med samma avgift för säkerhetskontroll uppfylls oavsett vilken flygplats avresan sker ifrån.

7 Datum 7 (12) SAS Som tillägg vill Swedavia framföra synpunkten att finansiering av kostnader för säkerhetskontroll genom ett avgiftsutjämningssystem 1 till sin konstruktion är diskriminerande, då resenärer vid flygplatser med låg kostnad per resenär måste betala en högre avgift än den faktiska kostnaden för tjänsten, och därmed delfinansiera kostnader vid andra flygplatser. Även om Transportstyrelsen bedömer vad som utgör skäliga kostnader för tjänsten vid alla flygplatser, skapas till följd av denna utjämningsproblematik ett begränsat incitament för kostnadseffektivitet, i och med att effektiviseringar inte kommer resenärer vid den aktuella flygplatsen till godo. Det är mot bakgrund av detta som Swedavia driver arbetet med ett nationell test- och kompetenscenter, som bl.a. syftar mot effektivisering och minskade kostnader för alla flygplatser och resenärer i systemet. SAS uppskattar möjligheten att ännu en gång få lämna synpunkter på gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroller vid våra flygplatser. Tidigare synpunkter har lämnats vid konsultationer och vid referensgruppsmöten. Det ackumulerade underskottet har vuxit till följd av Transportstyrelsen stödjer ett inrättande av nationell test- och kompetenscenter vilket finansieras av avgiftsutjämningssystemet. Syftet med testcentret är att möjliggöra testuppdrag som har påverkan på flygplatserna i ett regelverks- och kostnadseffektivitetsperspektiv. Testcentret kommer att vara tydligt avskilt från Swedavia AB:s övriga verksamhet och kommer att vara en resurs för samtliga flygplatser som omfattas av avgiftsutjämningssystemet. I samband med prognosarbetet inhämtas information från branschens aktörer. Det som framkommer analyseras och beaktas i den prognos som senare fastställs. Flygplatshavarens kostnader för säkerhetskontroll ska ersättas genom 1 I enlighet med lag (2004:1100) och förordning (2004:1101) om luftfartsskydd.

8 Datum 8 (12) högre kostnader för flygplatserna för genomförande av ändrade regelverk samt en hög passagerartillväxt. Vad gäller TS fastställda trafikprognos för 2017, så anser SAS att TS prognos är försiktig och inte tar hänsyn till flygbranschen i allmänhet och i synnerhet inte det stora utbud av flygstolar som nu sker på marknaden. Vad gäller kostnaderna för flygplatserna så anser SAS att det måste finnas ett beting för flygplatserna att effektivisera i sin verksamhet och dra nytta av volymtillväxten. Det gäller att hantera förändringar tillföljd av ändringar i regelverk och trafik volym i flygplatsens egen process. En sådan effektivitet i hanteringen är i dag svår att finna. Bristen på ekonomiska incitament i systemet bidrar till låg kostnadseffektivitet vilket del bidrar till den eskalerande kostnadsutvecklingen och hur uppföljningen ska bedrivas. En alternativ frågeställning är att ersättning till flygplatserna utgår bara till en viss nivå av dagens avgift, exempelvis 33 kr av dagen 37 kr. Den resterande differensen skapar ett incitament till interna effektiviseringar på flygplatsen. Det är en fråga som bör utredas. avgiftsutjämningssystemet, kostnaden måste dock vara skälig. Bedömning om kostnaden är skälig måste dock göras på en flygplatsindividuell nivå utifrån de förutsättningar som föreligger på respektive flygplats. Att schablonmässigt utbetala en ersättning till flygplatsen som understiger den kostnad flygplatsen har för säkerhetskontroll utan att göra en individuell bedömning anses därför inte möjlig. Att höja avgiften till 43 kr innebär att en del av avgiften finansierar underskott uppkomna i avgiftsutjämningssystem. Avgiftsutjämningssystemet är slutet vilket innebär att under- eller överskott kan uppstå under en kortare period innan avgiften justeras och balans uppnås i systemet igen. Avgiftsutjämningssystemet är nationellt och omfattas inte av internationella regler eller överenskommelser. Synpunkterna föranleder ingen ändring av förslaget.

9 Datum 9 (12) Att betala in för höga avgifter i förtid, till ett överskott hos staten, är en sorts för - finansiering av avgifter. Detta är i strid mot det ICAO s regelverk. Ovanstående faktorer kan motivera en något lägre höjning av avgiften från dagens 37 kronor till 40 kronor per 1 april 2017, än den som föreslogs av TS på GAS mötet. Vid nästa referensgruppsmöte i maj 2017 så kan en ny avstämning göras. Polismyndigheten Polismyndigheten har inga synpunkter på den föreslagna höjningen av avgiften. Rätt för en myndighet att ut ränta på en fordran som baseras på offentligrättslig lagstiftning har ansetts kräva uttryckligt författningsstöd och följer således inte en i fordringsförhållanden annars vedertagen princip (se NJA 2007 s. 115 och däri gjorda hänvisningar). Detsamma torde gälla även för betalningspåminnelse avseende en sådan fordran. Polismyndigheten vill därför lyfta frågan om lagen (2004:1100) om luftfartsskydd kan anses innefatta en rätt att föreskriva om påminnelseavgift och dröjsmålsränta samt även lämna synpunkter på hur vissa bestämmelser utformats i dessa delar av det delade Att Transportstyrelsen förvaltar avgiftsutjämningssystemet följer av 2 förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd. Enligt 4 förordningen får Transportstyrelsen meddela de ytterligare föreskrifter som krävs för avgiftsutjämningssystemet. Enligt 5 ska Transportstyrelsen verka för att avgiftsutjämningssystemet drivs kostnadseffektivt. Enligt Transportstyrelsens mening ger de ovan refererade bestämmelserna i förordningen tillräckligt stöd för att ta ut dröjsmålsränta och påminnelseavgift när

10 Datum 10 (12) förslaget. Först kan konstateras att avsnitt 7 i konsekvensutredningen inte redovisar på vilka specifika bemyndiganden Transportstyrelsen grundar sin beslutanderätt i de nu aktuella frågorna. I 11 första stycket lagen om luftfartsskydd framgår under rubriken Avgift för säkerhetskontroll att flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage ska täckas av en avgift. Denna avgift ska tas ut i ett avgiftsutjämningssystem som omfattar alla flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med förordning (EG) nr 300/2008. Avgiften ska tas ut för varje avresande passagerare och ska vara lika för alla flygplatser i landet som ingår i avgiftsutjämningssystemet. Avgiften ska tas ut av de flygföretag som transporterar passagerarna. I 13 i samma lag stadgas sedan att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om hur influtna avgifter skall fördelas för att täcka skäliga kostnader för luftfartsskydd som avses i 11. I 4 förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd föreskrivs dock att Transportstyrelsen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för avgiftsutjämningssystemet. De föreslagna ändringarna föreskrivs med stöd av 4 i GAS-avgiften inte har betalats inom angiven tid. Kravet på Transportstyrelsen att verka för kostnadseffektivitet som får tolkas som effektivitet både vad gäller flygplatsernas hantering och Transportstyrelsens administration är svårt att uppfylla utan påtryckningsmedel för sena betalare. De rättsfall som Polismyndigheten refererar till behandlar frågan om ränta i förhållande till krav från myndighet på enskilda om återbetalning av för mycket utbetald ersättning. Rättsfallen behandlar således fall där det inte har funnits något bemyndigande att ta ut avgift överhuvudtaget, och kan därför enligt Transportstyrelsens mening inte jämföras med den nu aktuella situationen. Som Polismyndigheten har anfört ska GASavgiften enligt 11 lagen (2004:1100) om luftfartsskydd tas ut av de flygföretag som transporterar passagerarna. Det råder därför ingen oklarhet i vem som träffas av avgiften, och därmed inte heller i vem som träffas av bestämmelserna om dröjsmålsränta och påminnelseavgift.

11 Datum 11 (12) förordningen. Delegationsmöjligheten enligt ordalydelsen i lagen medger endast föreskriftsrätt i fråga om avgiften som sådan vad gäller dess storlek och hur influtna avgifter ska fördelas. Det framstår därför som tveksamt om det bemyndigande som görs i 4 i förordningen har grund i lagen vilket medför att även Transportstyrelsens föreskriftsrätt i dessa delar kan ifrågasättas. GAS-avgiften torde omfattas av lagen (1993:891) om allmänna fordringar m.m. Bestämmelserna i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar är därför inte tillämpliga. Polismyndighetens synpunkter föranleder därför inga ändringar i föreskriftsförslaget. Under alla förhållanden ifrågasätter Polismyndigheten lämpligheten i den språkliga utformningen av 19 och 20 i förslaget. Av de föreslagna framgår inte tydligt att det är flygbolagen som åläggs en betalningsskyldighet, utan bestämmelserna talar i neutral om att påminnelseavgift respektive dröjsmålsränta ska tas ut. Att bestämmelserna medför en betalningsskyldighet och till vem de riktar sig bör därför förtydligas. Beträffande Transportstyrelsens skyldighet att ta ut dröjsmålsränta torde styrelsen träffas av reglerna i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, varför bestämmelsen i 20 är obehövlig om den ska riktas till styrelsen. Ekonomistyrningsverket (ESV) Transportstyrelsen har enligt 7 avgiftsförordningen (1992:191) kommit in till Ekonomistyrningsverket (ESV) med underlag avseende förslag till avgift för gemensamt avgiftssystem för säkerhetskontroll av

12 Datum 12 (12) passagerare och deras bagage. Transportstyrelsen avser höja avgiften från 37 kronor till 43 kronor. Förslaget innebär även att Transportstyrelsens föreskrifter TSFS 2012:113 där avgiften regleras kompletteras med bestämmelser om betalningstidpunkt och dröjsmålsränta vid sen betalning. ESV har inget att invända mot Transportstyrelsens förslag.