S2011/92/RU Europeiska kommissionen

Transkript

1 Promemoria S2011/92/RU Socialdepartementet Europeiska kommissionen Enheten för upphandlingsrätt Svenskt yttrande över kommissionens Grönbok om en ökad användning av e- upphandling i EU (KOM (2010) 571 slutlig) Allmänna kommentarer Sverige välkomnar initiativet att ta fram en grönbok om ökad användning av e-upphandling i EU. En ökad användning av e- upphandling är centralt för att öka tillgänglighet och öppenhet inom offentlig upphandling, effektivisera administration och processer för både upphandlande myndigheter och leverantörer, samt möjliggöra gränsöverskridande upphandling på den interna marknaden. En övergång till en ökad användning av elektronisk upphandling ligger helt i linje med den svenska regeringens ambitioner och åtgärder på området. Det förslag som kommissionen presenterar ringar i stora delar in de centrala problemområden som finns, och Sverige delar i huvudsak kommissionens uppfattning av prioriterade områden för åtgärder. En övergång till e-upphandling måste huvudsakligen ske på nationell och regional nivå och enligt bottom-up-principen. Samtidigt är det viktigt att kommissionen lyfter frågan på politisk nivå till medlemsstaterna utifrån det gemensamma intresse som finns samt svarar för övergripande åtgärder som kan genomföras när det gäller exempelvis infrastruktur, ökad standardisering samt nödvändiga anpassningar av lagstiftning. Kommissionen har medvetet valt att hålla grönboken på en något högre, mer allmänt hållen nivå, med få konkreta förslag på åtgärder och ett stort antal åt följande frågor. Denna inbjudande inställning är förvisso positiv, då området är komplext och präglas av en starkt decentraliserad struktur där den huvudsakliga utvecklingen drivs på regional och nationell nivå, men det innebär även svårigheter för medlemsstaterna att komma med mer konkreta synpunkter på kommissionens förslag. Sverige ser fram emot möjligheten att få ta del av kommissionens mer preciserade förslag till åtgärder med åt följande

2 2 konsekvensanalys för att på så sätt bättre kunna bedöma enskilda insatser och dess samhällsekonomiska konsekvenser på området. Bland de förslag som diskuteras anser Sverige det är särskilt välkommet att kommissionen överväger att ompröva tidigare rekommendation kring användning av kvalificerade signaturer inom e-upphandling samt att kommissionen framhåller vikten av ökade insatser på standardiseringsområdet. Sverige anser även att den viktigaste åtgärden för en ökad användning av e-upphandling är insatser riktade mot att undanröja eventuell tvekan hos upphandlande myndigheter och leverantörer att övergå till elektronisk upphandling. I det fallet krävs att både kommissionen och EU:s medlemsstater blir bättre på att informera upphandlande myndigheter och leverantörer om fördelarna med att övergå till elektroniska processer samt att stödja dem i arbetet med att införa elektroniska verktyg och den verksamhetsomställning som är nödvändig för att till fullo utnyttja potentialen som finns i en väl fungerande e-upphandling. Samtidigt är det viktigt att e-upphandling ses som en del av det bredare arbetet med e-förvaltning som bedrivs och att kommissionen säkerställer att de åtgärder som genomförs inte utvecklas i stuprörsform. Vidare är målsättningen att åstadkomma en obruten elektronisk inköpsprocess viktig. Sverige ser mycket positivt på att kommissionen i grönboken har haft ambitionen att täcka in hela upphandlingsprocessen, från annonsering till faktura, men anser samtidigt att det förekommer en viss övervikt till fördel för de processer som kommer före tilldelning av kontrakt när kommissionen resonerar kring problem och tänkbara åtgärder. Ett införande av e-upphandling behöver inte alltid ha sin utgångspunkt i dessa processer, utan i flera fall kan det vara mer rationellt och samhällsekonomiskt motiverat att börja med att införa exempelvis elektronisk fakturering, såsom även har varit fallet i vissa medlemsstater såsom i Sverige. Det är även viktigt att notera att e-upphandling efter tilldelning av kontrakt även innefattar mer än e-fakturering, och att flertalet av de riktigt goda exemplen på en övergång till elektroniska processer har sitt ursprung i en helhetssyn kring en sammanhängande elektronisk inköpsprocess, där e-fakturering utgör en naturlig följd av en automatisk överföring och matchning mot tidigare e-anbud, e- kataloger och e-beställningar. Med hänsyn till detta anser Sverige att kommissionen kan ha anledning att i framtida preciseringar av åtgärder på området överväga en något mer nyanserad framställning för att på bättre sätt fånga de särskilda förutsättningar som gäller för respektive delprocess, samt för helheten. Det är även av vikt att framtida europeiska riktlinjer och bestämmelser utformas så att de inte i sin tur riskerar att utestänga leverantörer från

3 tredje land. EU:s internationella åtaganden, liksom det underliggande behovet av att sätta den goda affären i fokus, medför att det är av stor betydelse att även underlätta deltagandet i e-upphandlingar för leverantörer från länder utanför EU. Innan Sverige svarar på kommissionens mer specifika frågor nedan bör även ett par ord nämnas kring definitionen av e-upphandling. Sverige menar att med e-upphandling primärt bör avses en hantering och överföring av strukturerad information i och mellan tabellbaserade system. Det är i den typen av strukturerade elektroniska processer som de stora fördelar med e-upphandling som kommissionen tar upp i grönboken kan uppnås. Kommissionen skriver i grönboken att e- upphandling handlar om mer än bara en övergång från pappersbaserade system till system där man använder sig av elektronisk kommunikation vid offentlig upphandling, men Sverige anser att kommissionen bör överväga att ytterligare förtydliga definitionen av begreppet för att bättre klargöra vilken typ av elektroniska processer och system som avses. 3 Svar på kommissionens specifika frågor 1. Är de problem som nämns ovan de största hindren för en mer utbredd användning av e-upphandling och för ett deltagande över gränserna i elektroniska upphandlingsförfaranden? Rangordna dessa problem utifrån hur stor betydelse de har (uppifrån och ned). SE delar i huvudsak kommissionens uppfattning om att de problem som nämns ovan utgör de största hindren för en mer utbredd användning av e-upphandling och för ett deltagande över gränserna i elektroniska upphandlingsförfaranden. Kommissionens ambition i grönboken har varit att försöka fånga in de största problemen för såväl ökad nationell användning som ökad gränsöverskridande e- upphandling, samt e-upphandling såväl före som efter tilldelning av kontrakt. Detta leder emellertid till vissa svårigheter vid rangordning av de olika problemen, då dessa har en tendens att se något olika ut beroende på ovan nämnda indelning. Kommissionen bör därför överväga att nyansera sin problemsammanställningen något utifrån de specifika utmaningar och förutsättningar som gäller för en mer utbredd användning nationellt jämfört med en ökad gränsöverskridande e-upphandling, samt för en mer utbredd användning av e-upphandling före tilldelning av kontrakt jämfört med efter tilldelning av kontrakt. I ljuset av detta har Sverige valt att rangordna de huvudsakliga problemen utifrån olika perspektiv för att på ett bättre sätt belysa dem utifrån relevanta förutsättningar. När det gäller de primära problemen för en ökad användning av e- upphandling nationellt i Sverige, så skiljer sig dessa något beroende på vilka delprocesser som avses. Oavsett om det rör sig om processer före eller efter tilldelning av kontrakt, är det dock troligtvis primärt tvekan

4 4 och farhågor från upphandlande myndigheters och leverantörers sida som utgör det största hindret till en mer utbredd användning av elektroniskt systemstöd. De studier som har gjorts av användningen av e-upphandling i Sverige visar på kraftiga årliga ökningar över de senaste åren, vilket tyder på att allt fler upphandlande myndigheter och leverantörer ser ett värde i att övergå till elektroniska processer. Det finns dock fortfarande ett stort antal upphandlande myndigheter och leverantörer som tvekar att införa e-upphandling. Detta kan exempelvis bero på okunskap kring möjligheter och fördelar med en övergång till en elektronisk process, ovilja att ta till sig ny teknik eller att förändra inarbetade manuella processer och rutiner. Andra skäl är bristande vilja från ledningen eller bristande möjligheter till investeringar i system, farhågor kring särskilt små och medelstora leverantörers kapacitet att använda sig av e-upphandling eller rädsla att investera i ett system som inte är långsiktigt hållbart eller interoperabelt med befintliga system. För att ett införande av e-upphandling ska bli optimalt och ge eftersträvade mervärden krävs ofta även en översyn av organisationen och ett förändringsarbete för effektivisering och ökad styrning av inköpsverksamheten. Detta förändringsarbete kan utgöra hinder då ledningen hos en upphandlande myndighet eller leverantör tvingas prioritera mellan stundtals höga initiala investeringskostnader eller investeringar i kärnverksamheten, något som kan hämma en fullständig övergång till elektroniska processer och de fördelar en sådan för med sig. Här bör dock tilläggas att det naturligtvis även finns flertalet fall där en prioritering av annat än ett omedelbart införande av e-upphandling kan vara det mest rationella beslutet, exempelvis för myndigheter som väldigt sällan upphandlar eller beställer från ramavtal. Betungande tekniska krav vid autentisering och leverantörskvalificering utgör inte ett fullt lika stort problem nationellt som det gör i ett mer gränsöverskridande perspektiv. Detta beror i hög grad på att det i Sverige inte ställs några omfattande krav på autentisering vid e-upphandling efter tilldelning av kontrakt, och att det för upphandlingsfasen har utvecklats mer pragmatiska lösningar som i stora delar tillgodoser inblandade parters behov av säkerhet och flexibilitet. Vid belysningen av hinder för en ökad gränsöverskridande e- upphandling, så blir rangordningen av problem något annorlunda. Givetvis gäller först och främst även för en ökad gränsöverskridande e- upphandling att upphandlande myndigheter och leverantörer investerar i e-upphandlingskapacitet, vilket medför att tvekan och farhågor inför en övergång till e-upphandling är ett stort problem även i detta avseende. Till skillnad från situationen vid en ökad nationell användning av e-upphandling uppkommer dock vid gränsöverskridande e-upphandling ett antal problem av mer teknisk

5 karaktär som härstammar ur de olika nationella lösningarna för exempelvis autentisering, identifiering och kvalificering av leverantörer. Det innebär stora hinder för leverantörer i andra medlemsstater att komma med elektroniska anbud, då kraven på elektroniska legitimationer och signaturer skiljer sig stort i de olika nationella systemen och det saknas lösningar för att underlätta ömsesidigt erkännande. Detsamma gäller i stort för gränsöverskridande leverantörskvalificering, där särskilt de olika elektroniska nationella intyg som ofta krävs inte utan svårighet kan bytas ut och erkännas mellan medlemsstaterna. Det pågår dock redan ett arbete på flera fronter, och som kommissionen påpekar har det redan utvecklats mer pragmatiska och flexibla lösningar i de olika medlemsstaterna, exempelvis enklare lösningar med användarnamn och lösenord, självdeklarationer och/eller kvalificering enbart av vinnande anbudsgivare. Vidare bidrar e-certis och PEPPOL till att göra utbyte och erkännande avsevärt enklare. För e-upphandling efter tilldelning av kontrakt finns det i dagsläget inte någon större avsaknad av standarder vare sig nationellt eller europeiskt, däremot krävs det en ökad användning och kanske framför allt en ökad kravställning på användning av de standarder som finns tillgängliga, exempelvis de som tagits fram inom ramarna för standardiseringsworkshopen CEN/BII. Ett problem i standardiseringssammanhang är dock att det i vissa avseenden uppkommit mer än en standard. Detta har resulterat i onödigt dubbelarbete och en svårighet för implementerare att förstå vilken standard som offentlig sektor rekommenderar för e-upphandling över gränserna i EU. Detta problem har i viss mån förstärkts av att standardisering på området alltför ofta genomförs i form av kortfristiga utvecklingsprojekt, utan strategier för en mer långsiktig förvaltning och utveckling. Avsaknaden av en gemensam standard för produktklassificering innebär dock fortfarande stora svårigheter med att få till stånd en automatisk elektronisk överföring av pris- och artikelinformation såväl i upphandlingsfasen som i beställningsfasen. Tillika utgör bristen på en standardiserad samtrafik för utbyte av standardiserade affärsmeddelanden ett stort problem för den gränsöverskridande e-upphandlingen, särskilt beträffande katalog, order och faktura. I detta sammanhang har det storskaliga pilotprojektet PEPPOL en mycket viktig roll, men samtidigt kan vi konstatera att vi i dagsläget fortfarande står långt ifrån en helt interoperabel europeisk infrastruktur för genomförande av transaktioner relaterade till e-upphandling. Beträffande standardisering av e-upphandling före tilldelning av kontrakt så är detta i vissa centrala avseenden betydligt mer komplext än standardisering av exempelvis order och faktura, och avsaknaden av standarder är definitivt mer påtaglig, men samtidigt är det tveksamt om det i dagsläget utgör något större problem för en ökad användning av e-upphandling. E-upphandling före tilldelning av kontrakt utförs 5

6 6 ofta i upphandlande myndighets webbaserade system, vilket gör att det inte förekommer något egentligt meddelandeutbyte mellan system. Då arbetet med förfrågningsunderlag och anbud ofta sker i en och samma databas, är det svårt att hitta en gemensam standard som inte i alltför stor utsträckning begränsar systemutvecklarnas möjligheter att exempelvis underlätta en automatiserad utvärdering av anbud eller hantering av leverantörskvalificering. De flesta nationella och europeiska upphandlingssystem har i dagsläget en relativt hög igenkänningsfaktor, och även om det ibland lyfts fram att det kan vara svårt att som ekonomisk aktör behöva förhålla sig till flera olika upphandlingssystem, så är majoriteten av dessa ändå så pass pedagogiskt utformade att det inte kan klassas som något större hinder för en ökad användning av e-upphandling. Här bidrar snarare andra, icke-elektroniskt relaterade problem till att sätta upp hinder för en gränsöverskridande e-upphandling, exempelvis de språkliga, kulturella och juridiska barriärer som nämns i svaret till fråga 2. Ett problem i sammanhanget får dock ändå sägas vara bristen på standarder vad gäller kopplingen mellan system som hanterar processer före tilldelning av kontrakt och efter tilldelning av kontrakt, exempelvis överföringen av pris- och artikelinformation från upphandlingssystem till beställningssystem. Vidare utgör bristen på standarder ett hinder för att åstadkomma ett obrutet elektroniskt informationsflöde, och riskerar i viss mån att skapa inlåsningseffekter då det inte utan svårigheter går att välja fritt bland olika system utan att ta hänsyn till eventuella speciallösningar för överföring av information. När det gäller det av kommissionen identifierade problemet kring en mycket snabb övergång till e-upphandling så är Sverige av uppfattningen att det inte kommer att vara något större problem om de övriga problem som tas upp i grönboken åtgärdas, exempelvis gränsöverskridande autentisering, standardisering av väsentliga processer och en gemensam infrastruktur för överföring av elektroniska affärsmeddelanden. 2. Finns det andra stora problem som inte nämnts här? Kommentera detta. För en mer utbredd nationell användning av e-upphandling tror Sverige att kommissionen i stort har fångat de huvudsakliga problemen. Möjligtvis bör frågan om resursproblem vid verksamhetsförändring i samband med övergång till e-upphandling lyftas även här, men då den delvis täcks in under kategorin tvekan och farhågor ovan har den behandlats där istället. När det gäller gränsöverskridande e-upphandling finns det däremot anledning att lyfta fram några stora problem som inte har nämnts i sammanhanget. Dessa problem är dock inte specifika för just e- upphandling, utan återfinns vid all form av upphandling över

7 gränserna. Det handlar om framförallt språkliga, kulturella och juridiska hinder som kraftigt försvårar leverantörers möjligheter att komma in med anbud. Sofistikerade och högteknologiska lösningar är av sekundär betydelse om språkliga förbistringar och kulturella skillnader medför att aktörerna inte kan kommunicera eller förstå varandra. Skillnader i implementering av EU-lagstiftning medför att anbudsgivare riskerar att ett anbud inte godtas på grund av missförstånd kring specifika nationella regleringar. Dessa problem sammantagna orsakar med största sannolikhet betydligt större hinder för en ökad gränsöverskridande e-upphandling än samtliga problem som kommissionen tar upp i grönboken, men är samtidigt till stor del svårare att med enkla medel råda bot på. Det är dock av stor vikt att kommissionen inte bortser från dessa mer grundläggande problem. 3. Kan rättsliga incitament införas i EU-lagstiftningen för att uppmuntra e-upphandling? Ange vilka incitament som kan vara effektiva. Rättsliga incitament i form av kortare tidsfrister har redan i viss utsträckning införts i EU-lagstiftningen. Det är dock oklart i vilken utsträckning sådana incitament har varit en bidragande faktor till en mer utbredd användning av e-upphandling, och Sverige har för närvarande svårt att se vilka ytterligare incitament av sådan karaktär som skulle kunna införas i EU-lagstiftningen för att uppmuntra e- upphandling. Däremot kan kommissionen verka för att undanröja de rättsliga hinder som för närvarande finns för användning av e- upphandling, vilket tas upp i svaret nedan under fråga 9. De stora incitamenten för en övergång till e-upphandling finns, som kommissionen påpekar, redan i form av ökad effektivitet och insyn, minskade administrativa kostnader, rationalisering och integrering av processer samt minskade avståndsrelaterade kostnader. Detta bör utan tvivel i de allra flesta fall vara tillräckliga incitament för att motivera en övergång till e-upphandling, vilket leder till slutsatsen att det med största sannolikhet finns större potential i exempelvis åtgärder som syftar till att undanröja tvekan och okunskap hos upphandlande myndigheter och leverantörer än att fokusera på att identifiera eventuella ytterligare rättsliga incitament. Vidare bör man avvakta effekterna av de åtgärder som genomförs och har genomförts på EU-nivå såsom e-prior, PEPPOL och e-certis, innan kraftfullare rättsliga incitament aktualiseras. Utvärdering huruvida dessa åtgärder varit tillräckliga bör kunna ske inom de närmaste åren. 4. Bör EU-lagstiftningen mildra de upphandlande myndigheternas skyldigheter och ansvar om upphandlingen genomförs med hjälp av e- upphandlingssystem? Skulle det då bli mer attraktivt att använda e- upphandlingssystem? 7

8 8 Huruvida det finns möjlighet att genom någon typ av certifiering låta delar av upphandlande myndigheters mer processuella skyldigheter och ansvar övergå på ett upphandlingssystem är en intressant fråga. Att som upphandlande myndighet i någon utsträckning kunna friskriva sig från överprövningar på exempelvis rent formella grunder borde vara ett bra argument för att använda e-upphandling och skulle säkerligen i viss mån bidra till en ökad användning. Sverige ser emellertid stora svårigheter med hur det i praktiken skulle gå till med att administrera en sådan lösning, och hur en ansvarsövergång skulle kunna hanteras rent lagtekniskt. Därmed uppkommer frågetecken kring en eventuell certifiering av e- upphandlingssystem, exempelvis hur kraven skulle formuleras för att uppnå rätt balans mellan att inte vara för byråkratiska och betungande, vilket kan hämma utveckling och konkurrens, och att samtidigt kunna säkerställa att rättsliga krav liksom krav på förfaranden uppfylls. Den lagtekniska regleringen av ansvarsfrågan är också i högsta grad problematisk. Vem ska bära ansvaret vid ett eventuellt processuellt fel som enligt en certifiering inte ska kunna inträffa vid användningen av ett e-upphandlingssystem? Det är inte rimligt att anbudsgivaren ska bära sådant ansvar, och om tillhandahållaren av e-upphandlingssystemet förväntas bära ansvaret kan det leda tillkraftiga kostnadsökningar för e- upphandlingslösningar, vilket starkt kan hämma utvecklingen på området. De grundläggande EU-rättsliga principerna måste beaktas i alla faser av upphandlingsprocessen, och en begränsning av skyldigheter och ansvar kan även riskera att leda till minskad transparens och öppenhet i upphandlingsprocessen, vilket i sin tur riskerar att leda till minskade incitament att vilja delta i upphandlingar. Ansvaret måste troligtvis även fortsatt vila huvudsakligen hos den enskilda upphandlande myndigheten, även om en e-upphandlingslösning mycket effektivt kan bidra med ett kvalitetssäkrat processtöd för att undanröja eventuella risker för felaktig hantering. Även utan den legala ansvarsövergången bör ett sådant stöd dock vara av mycket stort intresse för en upphandlande myndighet. 5. Bör EU-lagstiftningen göra det möjligt att införa elektroniska förfaranden för viss upphandling som omfattas av EU-direktiven? Vad skulle sådana bestämmelser medföra för fördelar respektive nackdelar? För vilka typer av upphandling som omfattas av EU-direktiven är det möjligt att på ett framgångsrikt sätt göra e-upphandling obligatorisk? Redan nu erbjuder EU-lagstiftningen en möjlighet att genomföra samtliga upphandlingsförfaranden elektroniskt, så Sverige tolkar frågan som att det som kommissionen menar enbart avser lagstiftning som medför att en viss typ av upphandling obligatoriskt måste genomföras genom användande av elektroniska medel.

9 Kommissionen pekar i grönboken på ett par framgångsrika exempel på ett obligatoriskt införande av e-upphandling som tyder på att det med sådana förändringar i lagstiftningen går att åstadkomma en mycket snabb övergång till e-upphandling, även i länder med förhållandevis låg mognadsgrad på området sedan tidigare. Onekligen bidrar ett införande av obligatorisk lagstiftning kraftigt till att öka användningsgraden av e-upphandling, men Sverige ställer sig skeptisk till om ett sådant obligatorium bör regleras på EU-nivå. Kommissionens utvärdering av handlingsplanen från 2004 visar att det finns stora skillnader i användningen av e-upphandling mellan medlemsstaterna, och att utveckling och mognad har gått olika snabbt. Bedömningen av huruvida ett visst elektroniskt förfarande ska vara obligatoriskt måste göras utifrån den enskilda medlemsstatens förutsättningar, med hänsyn till exempelvis mognadsgrad och prioriteringsmöjlighet hos upphandlande myndigheter och leverantörer inom särskilda branscher, förekomsten av en centraliserad eller decentraliserad upphandlingsstruktur och eventuell nationell policy för att införa e-förvaltning. Sverige menar därför att kommissionen snarare bör fokusera sina resurser på att lyfta fram goda exempel på hur ett nationellt obligatoriskt införande av e-upphandling kan gå till i medlemsstaterna och förtydliga hur ett sådant kravställande bör göras med hänsyn till gällande EU-lagstiftning, än att verka för krav på obligatorisk användning av e-upphandling genom EU-lagstiftning. Detta ger medlemsstaten utmärkta förutsättningar att i nationell implementering av EU-lagstiftningen kravställa elektroniska förfaranden, om detta bedöms vara den mest framgångsrika vägen för en ökad nationell användning av e-upphandling. När det gäller frågan kring vilka typer av upphandling som kan lämpa sig bäst för ett införande av obligatorisk e-upphandling så behöver svaret även här nyanseras något med en uppdelning i de delar av upphandlingsprocessen som kommer före respektive efter tilldelning av kontrakt. Ett obligatoriskt införande av elektroniska processer efter tilldelning av kontrakt, exempelvis e-order och e-faktura, skiljer sig i väsentliga delar från ett införande av exempelvis system för elektronisk hantering av förfrågningsunderlag och anbud. För det första kräver processer efter tilldelning av kontrakt ett större mått av aktivt arbete med leverantörsanslutning, då det oftare rör sig om ett elektroniskt utbyte av faktiska transaktioner mellan en ekonomisk aktörs och en upphandlande myndighets respektive system. De stora effektivitets-vinsterna uppkommer framförallt där det finns stora volymer, dvs. där det finns ett stort utbyte av order och faktura mellan en upphandlande myndighet och en leverantör. För en mindre leverantör som har ett lågt utbyte av order och faktura med en offentlig kund är incitamenten mindre att behöva anpassa interna processer och system till att kunna hantera ett elektroniskt flöde, om inte detta görs väldigt smidigt genom att exempelvis offentlig sektor 9

10 10 tillhandahåller enkla e-handelsportaler som inte medför stora omställningskostnader. Ett obligatoriskt införande av den här typen av e-upphandling kräver således stora nationella resurser för att stödja upphandlande myndigheter och leverantörer i den både tekniska och verksamhetsmässiga omställning som blir nödvändig i samband med införandet av lagstiftningen. När det gäller de delar av upphandlingsprocessen som ligger före tilldelning av kontrakt är det svårt att tydligt peka på att någon specifik typ av upphandling skulle vara mer eller mindre lämpad för e- upphandling. De fördelar i form av automatisk utvärdering av anbud som e-upphandling erbjuder ger troligtvis störst effektivitetsvinster för både upphandlande myndigheter och leverantörer vid upphandlingar där det finns en stor mängd av artiklar eller utvärderingsparametrar och/eller anbudsmängden kan förväntas bli ansenlig. Sett ur det perspektivet lämpar sig upphandlingar som innehåller ett stort mått av manuella element, exempelvis förhandling eller bedömning av arbetsprover, sämre för obligatorisk e-upphandling. Samtidigt finns det, oavsett typ av upphandling, ett väldigt stort värde i det processtöd som erbjuds både upphandlande myndigheter och leverantörer, särskilt mer oerfarna anbudsgivare, genom användning av ett e- upphandlingssystem, något som talar för att samtliga typer av upphandling kunde gynnas av att vara föremål för ett obligatoriskt krav på e-upphandling. Med hänsyn till ovan nämnda är det svårt att i någon tydlig riktning peka på vilka typer av upphandling som bättre lämpar sig för ett obligatorium, utan även detta måste bli föremål för en mer genomgripande konsekvensanalys med utgångspunkt i de särskilda förutsättningar som föreligger. 6. Eller bör det i EU:s upphandlingslagstiftning i stället förtydligas att medlemsstaterna kan kräva att e-upphandling ska användas under vissa omständigheter? Under vilka omständigheter skulle detta vara ändamålsenligt eller motiverat? Med hänvisning till svaret på fråga 5 ovan, borde en betydligt enklare väg för kommissionen vara att på en övergripande nivå klargöra om och hur enskilda medlemsstater kan kräva e-upphandling genom nationell implementering av EU-direktiven, i de fall då en medlemsstat gör bedömningen att ett sådant införande är det mest ändamålsenliga sättet att uppnå en ökad användningsgrad av e- upphandling. Däremot bör kommissionen undvika att i alltför stor utsträckning försöka detaljreglera vilka omständigheter som kan anses vara ändamålsenliga eller motiverade för ett sådant införande. Såsom tidigare nämnts i detta yttrande är e-upphandling motiverat i flera fall, men omständigheterna kan variera och mognadsgraden hos upphandlande myndigheter och särskilt leverantörer kan variera starkt både branschvis och mellan medlemsstaterna.

11 Istället för att detaljreglera förutsättningarna för e-upphandling i lagstiftningen är det bättre att på olika sätt främja införandet genom att undanröja faktorer som bidrar till tvekan och farhågor hos myndigheter, säkerställa att lagstiftningen i övrigt inte sätter upp några barriärer för en ökad användning av e-upphandling, samt tillgodose att viktiga komponenter såsom infrastruktur, autentisering och standarder finns på plats. 7. Finns det ett behov av åtgärder från EU:s sida för att undvika att onödiga eller oproportionerliga hinder uppstår för ett gränsöverskridande deltagande i förfaranden eller system för e- upphandling? Om det är nödvändigt med förtydliganden bör detta i så fall ske genom lagstiftning eller andra åtgärder? Sverige anser att det på flera olika områden finns ett behov av åtgärder från EU:s sida för att bättre möjliggöra ett gränsöverskridande deltagande i förfaranden eller system för e-upphandling och till skillnad från kommissionens möjligheter att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt påverka en ökad nationell användning av e- upphandling, anser Sverige att kommissionen kan ha en betydligt större nyckelroll vad gäller de hinder som finns för en mer utbredd gränsöverskridande e-upphandling. Sverige tillstyrker i stort de förslag på åtgärder som kommissionen lyfter fram i grönboken, särskilt avseende de delar som rör identifiering och certifiering som berörs mer utförligt i svar på nedanstående frågor. De åtgärder som innebär att kommissionen i någon form definierar en minimiuppsättning med egenskaper som bör finnas i varje e- upphandlingssystem bör dock analyseras närmare för att inte riskera att resultera i en situation där icke-önskade sidoeffekter uppkommer. Kommissionen förtydligar i grönboken att det inte är fråga om en ambition att skapa ett gemensamt europeiskt e-upphandlingssystem. Detta är positivt, då Sverige anser att detta skulle få mycket negativa konsekvenser för den framtida utvecklingen på området, eftersom det i dagsläget redan finns en tämligen väl fungerande privat, konkurrerande och innovationsdrivande marknad av upphandlingssystem som i väsentliga delar tillgodoser parternas behov. Kommissionen framhäver dock att det för närvarande finns viktiga funktionella skillnader mellan olika upphandlingssystem, vilket kan riskera att utesluta leverantörer från andra medlemsstater då tillgängligheten i systemen är för låg. Som tidigare nämnts anser Sverige att de största hindren för gränsöverskridande tillgänglighet primärt inte är relaterade till rent systemmässiga, eller elektroniska, komponenter (se svar på fråga 1 och 2) och majoriteten av e- upphandlingssystem, särskilt för e-upphandling före tilldelning av kontrakt, säkerställer redan i nuläget en ganska god grundtillgänglighet, exempelvis genom tillgång till systemen via Internet och genom att innehålla i stora drag samma huvudfunktionalitet, ofta på mer än ett språk. 11

12 12 Sverige delar emellertid kommissionens uppfattning att det finns ett behov av att vidta åtgärder för att främja mer tillgängliga och interoperabla e-upphandlingssystem. Ett tydliggörande av upphandlande myndigheters och leverantörers mer generella krav på e-upphandlingssystem, exempelvis vad gäller säkerhet och användbarhet, kan vara till stor hjälp för systemleverantörer vid utveckling av funktionalitet för e-upphandling. Däremot anser Sverige att det inte är något bra alternativ att genom EU-lagstiftning försöka definiera en sådan minimiuppsättning med egenskaper. Skälet till detta är att en alltför detaljerad kravställning i det ena fallet riskerar att hämma den framtida utvecklingen av dynamiska och flexibla lösningar, samtidigt som en alltför vagt specificerad uppsättning egenskaper i det andra fallet riskerar att bli så generellt och minimalt att effekten uteblir. Det är även oklart hur en specificering av sådana egenskaper skulle kunna administreras löpande och vilka möjligheter kommissionen eller enskilda medlemsstater skulle ha att följa upp den faktiska efterlevnaden av minimikraven i de olika systemlösningar som upphandlande myndigheter och leverantörer använder sig av. Redan genom de allmänt hållna funktionskrav som lagts fram inom ramen för 2004 års handlingsplan ges ramarna för vad som krävs för att e- upphandlingssystemen ska vara lättillgängliga. I stället bör resurser satsas på att gemensamma standarder utvecklas för olika delar så att liknande struktur och innehållskrav ställs samt att ingivande av intyg m.m. underlättas. Det arbete som påbörjats inom ramen för CEN/BII bör även fortsättningsvis stödjas liksom implementeringsprojekt som PEPPOL. Oklarheterna i kommissionens praktiska möjligheter att vidta den föreslagna åtgärden tyder på att en sådan specifikation över minimiegenskaper snarare bör vara av rekommenderande karaktär än en del av EU-lagstiftningen på området, om kommissionen beslutar att genomföra åtgärden. Det är även önskvärt att ett arbete med att ta fram en sådan rekommendation genomförs i mycket nära dialog med de olika systemleverantörerna på marknaden. 8. Bör arbetet med att utveckla EU:s rättsliga och politiska förutsättningar vara inriktat på system som understödjer upphandlingsförfaranden över tröskelvärdet i EU:s direktiv (inklusive blandsystem för upphandling över och under tröskelvärdet)? större system för hantering av upphandling över en viss nivå (i penningvärde eller som procentsats av den totala nationella upphandlingen). Sverige anser i huvudsak att arbetet med att utveckla EU:s rättsliga och politiska förutsättningar för e-upphandling primärt bör vara inriktat på system som understödjer upphandlingsförfaranden över tröskelvärdet i EU:s direktiv. Det är i den direktivstyrda upphandlingen som det finns störst potential att få till stånd en ökad grad av gränsöverskridande handel mellan medlemsstaterna, då

13 likheterna i lagstiftning är som störst och det föreligger krav på europeisk annonsering. Att ytterligare avgränsa arbetet till att enbart omfatta upphandlingar av viss storlek ser Sverige i dagsläget inte någon större mening med. Enligt de svenska erfarenheterna av e- upphandlingssystem använder upphandlande myndigheter i regel samma system för såväl små som stora upphandlingar, vilket gör det svårt att särskilt fokusera på de system som enbart hanterar upphandlingar av större volym. 9. Finns det ett behov av att ändra eller uppdatera EU:s gällande regelverk för e-upphandling? Vilka bestämmelser i så fall och varför? (I bilaga I finns en förteckning över bestämmelser som rör e-upphandling.) Sverige anser i stort att EU:s gällande regelverk för upphandling är relativt väl anpassat för elektroniska förfaranden. Det finns dock ett par områden där kommissionen bör överväga att se över gällande lagstiftning för att undvika uppkomsten av onödiga hinder för en ökad användning av e-upphandling inom EU. Först och främst välkomnar Sverige en översyn av direktiv 1999/93/EG angående elektroniska signaturer. Stadgandet om att medlemsstaterna får kräva att elektroniska anbud är försedda med en avancerad elektronisk signatur som baseras på ett kvalificerat certifikat i enlighet med artikel 5.1 kan, som kommissionen mycket riktigt påpekar, ge upphov till onödiga hinder för möjligheterna att delta i gränsöverskridande e-upphandling då medlemsstaterna kräver olika säkerhetsnivåer. Pilotprojektet PEPPOL kommer förhoppningsvis att undanröja flertalet av de hinder som står i vägen för ett ömsesidigt erkännande av nationella elektroniska signaturer, men här krävs även en ordentlig konsekvensanalys av nuvarande lagstiftning och rekommendation av kvalificerade signaturer. Det bör dock poängteras att frågan om elektroniska signaturer alltid bör ses i ett bredare perspektiv av e-förvaltning och Sverige vill starkt framhäva vikten av att det inte utvecklas särlösningar på området avsedda enbart för e- upphandling. Det är således viktigt att koordinering sker med andra pågående initiativ på området, exempelvis Stork och SPOCS. Sverige välkomnar även översynen av fakturadirektivet som förhoppningsvis kan bidra till en mer utbredd användning av e-faktura i medlemsstaterna. Vad gäller upphandlingsdirektiven ser Sverige inte något omedelbart behov av ändringar eller uppdateringar. Möjligtvis bör dock kommissionen överväga att se över systemet med dynamiska inköpssystem, då detta i grunden elektroniska förfarande inte används i samma utsträckning som övriga upphandlingsförfaranden. Med hänsyn till att relativt många medlemsstater i den nationella lagstiftningen implementerat bestämmelser som reglerar dynamiska inköpssystem finns det anledning att vidare analysera om inte 13

14 14 förfarandet har gjorts onödigt komplext för att kunna erbjuda eftersträvad dynamik i de elektroniska upphandlingssystemen. 10. Vilka lösningar för autentisering och identifiering (inklusive e- signaturer) är proportionerliga i förhållande till de risker som uppstår i samband e-upphandling I tidigare svar har Sverige nämnt att man välkomnar en översyn av tidigare rekommendation av användningen av kvalificerade e- signaturer, då detta riskerar att resa onödiga barriärer för gränsöverskridande deltagande i e-upphandling. För att utreda frågan om vilka lösningar som är proportionerliga i förhållande till risker krävs dock en omfattande konsekvensanalys, vilket medför att svaret på kommissionens fråga i detta avseende blir på en mer övergripande nivå. Sverige vill i samband med detta återigen poängtera att frågan om autentisering och identifiering alltid bör ses i perspektivet av det bredare e-förvaltningsarbetet och Sverige vill starkt framhäva vikten av att det inte utvecklas särlösningar på området avsedda enbart för e- upphandling. Sverige vill betona att frågan om autentisering och identifiering inte primärt bör vara en fråga om rätt proportionalitet, utan en fråga om rätt funktionalitet. Vilka behov av autentisering och identifiering förekommer och hur kan detta behov på bästa sätt tillgodoses genom en teknisk lösning? Svaret på frågan skiljer sig beroende på vilken delprocess av e-upphandlingen som avses, vilket medför ett behov av ett mer pragmatiskt förhållningssätt, där nivån inte bestäms onödigt högt och avancerade tekniska lösningar påförs även delprocesser där något sådant behov inte föreligger. Exempelvis kan en enkel lösning med användarnamn och lösenord ibland vara fullt tillräcklig, då riskerna bedöms som minimala i sammanhanget, medan det i andra fall är befogat med mer avancerade tekniska lösningar. I allmänhet anser Sverige dock att riskerna till viss mån är något överdrivna i samband med e-upphandling. Exempelvis bör risken att en anbudsgivare inkommer med ett falskt anbud i e-upphandling, eller att någon har möjlighet att manipulera ett anbud under överföringen, vara i princip lika minimal som vid vanlig pappersbaserad upphandling. Vad gäller faktura så finns det i dagsläget ingen tradition av krav på underskrift i Sverige, vilket också är en tydlig indikation att något sådant behov inte heller skulle föreligga hos affärsparterna vid e-fakturering. Sverige noterar att det redan nu pågår arbete på flera områden för att lösa mer gränsöverskridande problem relaterade till skiljaktigheter i synen på säkerhetsbehov, men välkomnar en mer allmän genomsyn av de olika funktionella krav som upphandlande myndigheter och leverantörer med rimlighet kan ha för de olika delprocesserna, och en utvärdering av proportionalitet mellan risk och teknisk lösning.

15 Vilka är de största tekniska, administrativa eller praktiska hindren för leverantörer som vill registrera sig eller delta i förfaranden eller system för e-upphandling i partnerländer (autentisering, styrkande av behörighet, krav på finansiell solvens osv.)? Är dessa hinder oöverstigliga eller kan de övervinnas till en rimlig kostnad? Sverige delar kommissionens uppfattning om att det finns ett antal hinder av varierande karaktär, och trots att det i vissa avseenden är problematiskt att komma till rätta med dessa, är de definitivt inte överstigliga. Utöver eventuella legala, språkliga och kulturella hinder, bör skillnader i säkerhetskrav i samband med autentisering vara ett av de större problemen, såväl tekniskt som administrativt, för leverantörer som vill registrera sig eller delta i e-upphandling i tredje land. Även krav som ställs i samband med leverantörskvalificering kan innebära en omfattande administrativ börda, i synnerhet för små och medelstora företag, och kan också leda till att konkurrenskraftiga anbud där bevis av något slag saknas förkastas på rent formalistiska grunder. För företag med liten erfarenhet av offentlig upphandling kan den administrativa bördan i samband med leverantörskvalificering hämma deltagandet i en upphandling. Sverige anser att kommissionen och EU:s medlemsstater bör verka aktivt för en mer pragmatisk inställning till såväl autentisering som olika aspekter av leverantörskvalificering för att på så sätt underlätta leverantörers möjligheter att delta i gränsöverskridande e- upphandling. Enligt svensk lag får den upphandlande myndigheten begränsa kontrollen av intyg, certifikat, betyg och andra handlingar till den eller de anbudsgivare som den upphandlande myndigheten valt att tilldela kontraktet. Detta medför minskad administration för både upphandlande myndighet och anbudsgivare. Vidare bör upphandlande myndigheter inte begära att anbudsgivarna ska komma in med bevis och uppgifter som de utan svårigheter kan begära in på egen hand. I svensk lag har det exempelvis införts en bestämmelse som innebär att upphandlande myndigheter inte längre får begära in sådana upplysningar från leverantörer som de enligt lagen är skyldiga att själva begära in, dvs. att leverantören har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt. Kommissionen bör även fortsättningsvis stödja och vidareutveckla de värdefulla initiativen e-certis och PEPPOL, som syftar till att undanröja både mer administrativa och tekniska problem vid gränsöverskridande deltagande i e-upphandling. Det är även av största vikt att framtida europeiska riktlinjer och bestämmelser utformas så att de inte i sin tur riskerar att utestänga leverantörer från tredje land. EU:s internationella åtaganden, liksom det underliggande behovet av att sätta den goda affären i fokus, medför att det är av lika stor betydelse att underlätta möjligheterna att deltaga i e-upphandlingar för leverantörer från länder utanför EU.

16 Vilka standarder på EU-nivå krävs det först och främst för att understödja e-upphandling? Som konstaterats i svaret på fråga 1, finns det för e-upphandling efter tilldelning av kontrakt nu inte någon större avsaknad av standarder vare sig nationellt eller europeiskt, utan de standarder som tagits fram inom pågående standardiseringsinitiativ, för svenskt vidkommande primärt CEN/BII, räcker för att täcka in de flesta behoven. Kommissionen bör här istället satsa på att underlätta för pågående standardiseringsinitiativ i sitt arbete med att vidareutveckla och förvalta redan framtagna standarder genom att främja ökat deltagande i standardiseringsarbetet, bistå i marknadsföringen av de framtagna standarderna samt bidra till en ökad långsiktighet i administration och finansiering. Avsaknaden av en gemensam standard för produktklassificering innebär dock fortfarande stora svårigheter för att få till stånd en automatisk elektronisk överföring av pris- och artikelinformation såväl i upphandlingsfasen som i beställningsfasen. Tillika utgör bristen på en standardiserad samtrafik för utbyte av standardiserade affärsmeddelanden ett stort problem för den gränsöverskridande e- upphandlingen, särskilt beträffande katalog, order och faktura. I detta fall har pilotprojektet PEPPOL en mycket viktig roll, men samtidigt kan konstateras att det i nuläget fortfarande är långt ifrån en helt interoperabel Europeisk infrastruktur för genomförande av transaktioner relaterade till e-upphandling. Kommissionen bör därför fortsätta sin satsning på konkreta implementeringsprojekt, som bidrar till en ökad spridning av standarder, öppna gränssnitt och gemensam infrastruktur och indirekt verkar för att höja mognadsgraden på redan framtagna standarder genom skarpa tester. Kommissionen bör emellertid säkerställa ett visst mått av långsiktighet för att garantera att resultatet av pilottesterna inte går till spillo, särskilt vad avser den europeiska infrastruktur som PEPPOL har tagit fram. Ett annat problem när det gäller standardisering, särskilt avseende processer efter tilldelning av kontrakt, är att det i vissa avseenden har uppkommit mer än en standard för en specifik transaktion. Kommissionen bör verka för en ökad tydlighet redan från början för att undvika onödigt dubbelarbete och göra det enklare för upphandlande myndigheter och anbudsgivare att förstå vilken standard som offentlig sektor rekommenderar för e-upphandling över gränserna i EU. Beträffande standardisering av e-upphandling före tilldelning av kontrakt är detta i vissa centrala avseenden betydligt mer komplext

17 än standardisering av exempelvis order och faktura, och avsaknaden av standarder är definitivt mer påtaglig, samtidigt som det är tveksamt i vilken utsträckning det i nuläget utgör något större problem för ett ökat användande av e-upphandling (se svar på fråga 1 för ett förtydligande på denna punkt). En bättre tillgång till standarder även på detta område skulle dock bidra till en ökad interoperabilitet mellan de olika e-upphandlingssystemen på den europeiska marknaden och bidra till ökad tillgänglighet genom att en gemensam syn på vitala processer och transaktioner såsom exempelvis annons, förfrågningsunderlag, anbud och kataloger. Det finns även stora fördelar i att genom standarder binda samman processer före och efter tilldelning av kontrakt för att på så sätt möjliggöra en återanvändning av information och få den eftersträvade sammanhängande e- upphandlingsprocessen. Det är viktigt att kommissionen antar ett helhetsperspektiv och inte endast fokuserar på lösningar som är strikt anpassade för e- upphandling, eftersom problemen ofta spänner över ett vidare område, och relevanta kopplingar ofta finns till angränsande verksamhetsområden som exempelvis arkivering, diarieföring och statistik. Det är även viktigt att de gemensamma standarder som tas fram på området är flexibla till sin karaktär och att de ligger på en nivå som tillåter en fortlöpande teknisk utveckling av området. Därför är det viktigt att standardiserings-möjligheterna noggrant analyseras och att standarder inte stressas fram utan att den nödvändiga mognadsprocess tillåts, som är nödvändig för att garantera användbarhet och implementeringsvilja. Även på detta område pågår ett viktigt arbete inom exempelvis CEN/BII och PEPPOL som kommissionen bör främja och verka för ett ökat deltagande och långsiktighet i. 13. Bör kommissionen uppmuntra/öka tillhandahållandet av lösningar med öppen källkod som kan integreras i befintliga eller framväxande e- upphandlingssystem? Det finns redan i dag ett rikt utbud av e-upphandlingssystem på den europeiska marknaden som specialiserar sig på antingen delar av eller hela e-upphandlingsprocessen och det är Sveriges uppfattning att marknaden även fortsättningsvis bör ansvara för sådan utveckling, i syfte att genom konkurrens driva fram kundoptimerade och innovativa tekniska lösningar på området. Det är upphandlande myndigheters och leverantörers uppgift att utifrån efterfrågad funktionalitet anskaffa en lösning för e-upphandling, och det är således även deras ansvar att i slutänden kravställa att systemen använder sig av öppen källkod eller etablerade, öppna standarder. Kommissionen bör därför inte agera systemutvecklare utan istället verka för att redan existerande och framtida system är tillgängliga och interoperabla genom att undanröja rättsliga hinder och tillgodose att det finns tillgång till standarder och öppna gränssnitt. 17

18 18 I den mån kommissionen är initiativtagare till åtgärder som syftar till att exempelvis genomföra pilottester av nya standarder eller ny infrastruktur bör dock eventuella resultat i form av tekniska lösningar tillgängliggöras i öppen källkod för att möjliggöra en snabbare utveckling av systemstöd på marknaden. 14. Bör kommissionen fortsätta att göra sina egna e- upphandlingslösningar (t.ex. utifrån e-prior med öppen källkod) tillgängliga för allmänheten? I den mån kommissionen har utvecklat egna e-upphandlingslösningar, såsom e-prior, bör dessa även göras tillgängliga för marknaden genom exempelvis öppen källkod. Kommissionens satsning på e-prior har varit positiv då den har bidragit till att öka mognadsgraden på de öppna standarder för e-upphandling som tagits fram genom workshopen CEN/BII och visat att det är möjligt att kravställa användning av standarder och öppna gränssnitt i systemlösningar för e-upphandling. Sverige anser emellertid rent principiellt att marknaden bör stå för utvecklingen av systemlösningar och att kommissionen enbart i undantagsfall bör utveckla egna lösningar, exempelvis i den mån kommissionen är initiativtagare till åtgärder som syftar till att genomföra pilottester av nya standarder eller ny infrastruktur. Istället bör kommissionen fokusera på olika främjande insatser för att stödja utvecklingen av standarder, infrastruktur, ömsesidigt erkännande av nationella lösningar och öppna gränssnitt. 15. Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att uppmuntra strategier som syftar till att förbättra små och medelstora företags tillträde till e-upphandlingsmarknaderna. Vilka ytterligare åtgärder kan vidtas för att göra e-upphandlingssystem mer tillgängliga för alla intresserade parter, särskilt små och medelstora företag? Sverige anser att de åtgärder som kommissionen föreslår i grönboken, med reservation för synpunkter i detta yttrande, i huvudsak är väl lämpade för att öka tillgängligheten till e-upphandlingssystem för små och medelstora företag, exempelvis åtgärder i syfte att undanröja problem kring autentisering, identifiering, kvalificering och interoperabilitet. E-upphandling erbjuder redan i dag stora fördelar för små och medelstora företag genom exempelvis minskad administration, ökad effektivitet och det mycket värdefulla processuella stöd som flera system erbjuder. Sverige anser därutöver att det i allmänhet är en felaktig uppfattning att dessa leverantörer på något sätt skulle vara mer motsträviga till en övergång till e-upphandling. Såsom vid alla verksamhetsförändringar finns det emellertid aspekter, såsom tid att sätta sig in i, förstå och tillämpa elektronisk upphandling samt ställa om sin verksamhet från