Konkurstillsynsutredningens betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62)

Transkript

1 Justitiedepartementet Enheten för familjerätt och allmän förmögenhetsrätt STOCKHOLM Konkurstillsynsutredningens betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) 1. En ny, offentlig konkurstillsyn 1.1. Konkurstillsynens inriktning Stiftelsen Ackordscentralen tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Förslaget att tillsynen skall vara selektiv och att dess omfattning skall anpassas till behovet av kontroll i den enskilda konkursen är ett steg i rätt riktning. Även fortsättningsvis kommer dock varje konkursärende att omfattas av baskontrollen, dvs kontroll av att föreskrivna handlingar inges i rätt tid, en aktiv medelskontroll samt en kontroll av att avslutningen av konkurser inte onödigt fördröjs. Enligt Ackordscentralens uppfattning är detta tillräckligt. Genom uppdelningen i en baskontroll och en utökad tillsyn blir tillsynsorganets roll tydligare. Några problem att avgöra när baskontroll eller utökad tillsyn skall tillämpas torde inte uppstå. Tillsynsorganet bör utarbeta riktlinjer för vad som skall utgöra kriterier för när utökad tillsyn skall ske och det när-

2 2 (15) mare innehållet i begreppet väsentlighet och risk. Dessa frågor bör också med fördel kunna diskuteras i Konkursrådet. Möjligheten att övergå från baskontroll till utökad tillsyn bör kunna ske när som helst med hänvisning till vad som kommer fram under konkursförloppet. Beslut härom skall tas av tillsynsorganet på indikationer från förvaltaren, borgenär, gäldenären eller annan. Det är av vikt att det inte finns några spärrar mot utökad tillsyn och att tillsynsorganet agerar flexibelt och lyhört. En förutsättning för att en utökad tillsyn skall fungera är också att tillsynsorganet blir mer affärsmässigt inriktat än hittills. Tillsynsorganet skall också själv besluta när s.k. temagranskning skall ske och vilka teman som skall väljas. Temagranskning bör kunna användas för att skapa förutsättningar för effektivare rutiner hos förvaltarna såväl som ökad kunskap för skattemyndigheten och Ekobrottsmyndigheten om t ex stafettkunkurser o dyl. Initiativ till temagranskning bör också kunna komma från Konkursrådet som kan behöva underlag för sitt arbete med att utveckla god konkursförvaltar- och tillsynssed. Det är angeläget att frigjorda resurser hos det nya tillsynsorganet används för fördjupade kontakter med förvaltarna och att en återkoppling fortlöpande sker beträffande tillsynsorganets iakttagelser på olika plan. Tillsynsorganets helikopterperspektiv över konkursförvaltningen bör i positiv anda kunna utnyttjas av alla för att utveckla och förbättra konkurshanteringen. Utredningens förslag innebär att det ställs högre krav på borgenärernas medverkan i konkurstillsynen, vilket är positivt.

3 3 (15) 1.2. Tillsynens organisation Ackordscentralen tillstyrker på de skäl som utredningen åberopar att den nya konkurstillsynen skall utövas av en självständig myndighet. Redan förekomsten av diskussioner beträffande KFMs dubbla roller som borgenärsföreträdare och tillsynsmyndighet är till skada för en väl fungerande konkurstillsyn. Riskerna att tillsynsmyndigheten förlorar i förtroende kan dessutom öka mot bakgrund av de tankegångar som finns om ett allt närmare samarbete mellan skattemyndigheterna och KFM. Härtill kommer att RSV inte kunnat skapa en enhetlig konkurstillsyn över landet. Ett skäl härtill är att varje regionkronodirektör har ansvar för sin organisation och planeringen av den egna myndigheten. Detta leder till att tillsynen och dess organisation skiljer sig mellan olika myndigheter och att tillsynen därmed blir mindre effektiv och förutsägbar. Den nya inriktningen på tillsynen kräver som Ackordscentralen påpekat ovan en större affärsmässighet hos tillsynsorganet. Personalrekryteringsbasen bör vara bred och personer med olika yrkesbakgrund skall kunna komplettera varandra. En fristående Konkurstillsynsmyndighet kan antas främja denna utveckling. 2. Borgenärernas inflytande stärks Ackordscentralen är positiv till att borgenärernas inflytande i konkurserna stärks och delar också utredningens uppfattning att det inte finns något skäl att ge borgenärerna sedda som ett kollektiv ett formellt inflytande över konkursen.

4 4 (15) Enligt Ackordscentralens uppfattning skulle ett formellt inflytande för borgenärerna över konkurserna tynga konkursavvecklingsarbetet utan motsvarande nytta. Det är som utredningen förslagit tillräckligt att borgenärernas inflytande som kollektiv stärks genom t ex deras medverkan i Konkursrådet. Ackordscentralen tillstyrker också utredningens förslag att en borgenär skall kunna begära att en borgenärskommitté utses och att kommittén i förhållande till konkursförvaltaren enbart skall vara ett samrådsorgan utan någon beslutanderätt i konkursen. Med hänsyn till de olika och inte alltid sammanfallande intressen som finns inom borgenärskollektivet är ett längre gående inflytande för borgenärskollektivet inte praktiskt möjligt. Det är också Ackordscentralens uppfattning att antalet konkurser där formella borgenärskommittéer kommer att utses blir relativt begränsat med hänsyn till de kostnader som detta medför för borgenärerna och att konkursförvaltarna i större konkurser liksom nu har löpande och väl fungerande informella kontakter med berörda borgenärer. 3. Ändrade beslutsfunktioner i konkursförfarandet 3.1. Allmänna synpunkter Flertalet av de förslag till omfördelning av beslutsfunktioner som föreslås är praktiskt motiverade med utgångspunkt från konkurstillsynens ändrade inriktning, renodlingen av domstolarnas verksamhet och de ökade krav som enligt utredningens förslag ställs på konkursförvaltarna. Ackordscentralen är därför genomgående positivt till den föreslagna omfördelningen av beslutsfunktionerna.

5 5 (15) 3.2. Beslut om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att frågor angående anstånd med avlämnande av förvaltarberättelser skall prövas av Konkurstillsynsmyndigheten i stället för av tingsrätten. Detta ligger väl i linje med en renodling av domstolarnas verksamhet. Dessutom har Konkurstillsynsmyndigheterna genom information från tillsynsarbetet avsevärt bättre insyn i de bakomliggande skälen till begäran om anstånd och kan därför bättre än tingsrätterna avgöra om det finns sakliga skäl för att medge anstånd Medgivande till underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom Ackordscentralen tillstyrker på de av utredningen angivna grunderna att kravet på medgivande från tillsynsorganet till underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom slopas. De ökade kraven på konkursförvaltarna, som utredningen föreslår, innebär också att betydelsen av medgivande minskar Gäldenärens edgångsskyldighet Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att ordningen med obligatoriskt edgångsskyldighet inför domstol avskaffas och att gäldenären i stället skall skriftligen bekräfta konkursbouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. Ackordscentralen tillstyrker också förslaget att Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär härutöver ges möjligheten att påkalla edgång av gäldenären inför domstol. I flertalet konkurser tillförs inte konkursutredningen ytterligare information vid de obligatoriska edgångssammanträdena inför domstolen. Visserligen ger förfarandet inför domstolen viss tyngd och inskärper hos gäldenären på ett sätt som ofta underlättar förvaltarens arbete vikten av att lämna korrekta och

6 6 (15) fullständiga uppgifter till bouppteckningen. Det är dock angeläget att effektivisera konkursförfarandet och därför en fördel om edgångssammanträdena inför domstol begränsas till de fall då det verkligen kan antas bidra till utredningen Beslut om inledande av bevakningsförfarande Ackordscentralen tillstyrker förslaget att beslut om bevakningsförfarande skall äga rum och åtgärder i anslutning till sådant beslut skall fattas av konkursförvaltaren. Tingsrättens prövning av framställan om inledande av bevakningsförfarande är idag i huvudsak av formell karaktär och kan därför utan men för borgenärskollektivet överföras till konkursförvaltaren. Tvister med anledning av inlett bevakningsförfarande skall som utredningen föreslagit även fortsättningsvis handhas av domstol. 4. Formerna för utseende av konkursförvaltare ändras 4.1. Kraven på konkursförvaltarna. Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att kravet på specialistkompetens hos konkursförvaltarna skall gälla generellt och att detta skall komma till klart uttryck i konkurslagen. Genom de föreslagna ändringarna i beslutsfunktionerna under konkursförfarandet ökar kraven på konkursförvaltarna och deras organisationer. Även i övrigt har kraven på konkursförvaltarna och deras organisationer ökat under senare år, inte minst mot bakgrund av att allt fler konkurser har internationell anknytning. Det är därför bra att det direkt av konkurslagen framgår att en blivande konkursförvaltare skall ha erfarenhet av konkursförvaltning. Någon

7 7 (15) negativ inverkan på rekryteringen av nya konkursförvaltare torde detta inte ha Inrättande av lokala konkursförvaltarråd m m Ackordscentralen är tveksam till förslaget att inrätta lokala konkursförvaltarråd sammansatta av företrädare för konkursförfarandets aktörer, med uppgift att fastställa en begränsad krets av konkursförvaltare. Ackordscentralen avstyrker att de föreslagna konkursförvaltarråden skall bestämma storleken av den krets av personer vilka kan anses vara lämpliga att få uppdrag som konkursförvaltare. Enligt Ackordscentralens uppfattning är det minst sagt vanskligt att i förväg förutse behovet av konkursförvaltare. Ordningen skapar också onödig byråkrati kring godkännandet av konkursförvaltarna. Det finns en uppenbar risk att förslaget innebär en konservering av nuvarande förvaltarkrets. Nya förvaltare riskerar att inte få möjlighet att visa vad de kan på marknaden om behovet av förvaltare anses täckt av redan etablerade förvaltare. Att slå sig in i kretsen om denna är antalsmässigt begränsad kan komma att bli svårt, vilket hämmar en fungerande konkurrens. Storleken på förvaltarkretsen bör i stället avgöras av de kvalifikationer, som uppställs av Konkursrådet. Samtliga personer, som uppfyller kraven och har tillgång till en för konkursförvaltning anpassad kontorsorganisation bör upptas i kretsen. Samtidigt bör de konkursförvaltare som inte längre uppfyller de av Konkursrådet uppställda kraven exkluderas ur kretsen. Initiativ till uteslutning kan t ex komma från Konkurstillsynsmyndigheten då en förvaltare missköter sig. Vidare bör varje förvaltares kretstillhörighet alltid omprövas med viss periodicitet, förslagsvis vart tredje år. På samma sätt som gäller för auktoriserade revisorer bör konkursförvaltarna då redogöra för de förvaltaruppdrag som hanterats, hur kompetensutvecklingen hanterats, vilka medarbetare förvaltaren har till sitt förfogande etc. Yttrande från Konkurstillsynsmyndigheten kan också inhämtas.

8 8 (15) Det är möjligt att prövningen av vilka som kan upptas i den nu beskrivna kretsen skall avgöras av lokala konkursförvaltarråd med kännedom om förhållandena på orten. Möjligen kan prövningen göras centralt. Det bör dock påpekas att det inte är omöjligt att förvaltarna själva kan medverka i eller till och med själva hantera uppgiften, om den inte innebär att kretsen antalsmässigt begränsas. Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att domstolen normalt bör välja en konkursförvaltare ur den krets som är godkänd och att vid valet av konkursförvaltare hänsyn skall tas till behovet av eventuell specialkunskap samt att kostnadsaspekten skall vägas in. Härigenom tillförsäkras att lämpliga och kostnadseffektiva konkursförvaltare tillsätts i samtliga konkurser. En förutsättning för ökad kostnadseffektivitet vid tillsättandet av konkursförvaltare är att domstolarna i högre grand än hittills förordnar konkursförvaltare från andra orter än domstolens kansliort. En godkänd konkursförvaltare skall således, om det är sakligt motiverat, kunna verka över hela landet, vilket är till fördel för borgenärskollektivet. Detta är av särskild vikt för Ackordscentralen och andra större aktörer, vars verksamhetsområden inte sammanfaller med tingsrätternas upptagningsområden. Eftersom borgenärerna är konkursinstitutets viktigaste intressenter är det enligt Ackordscentralens uppfattning rimligt att borgenärerna skall ha inflytande över förvaltarvalet. Borgenärerna skall därför kunna föreslå den förvaltare som borgenärerna finner vara den mest lämpade för uppdraget. Borgenärerna prioriterar normalt att erhålla bästa ekonomiska utfall, vilket överensstämmer med syftet med konkursförvarandet. Ett sådant inflytande underlättar också avvecklingsarbetet i konkursen eftersom borgenärerna redan från konkursbeslutet har kännedom om samt förtroende för den förordnade förvaltaren. Endast i undantagsfall torde skäl föreligga att frångå borgenärs förslag.

9 9 (15) Med hänsyn till den skiftande policy som idag finns bland landets tingsrätter vad gäller hanteringen av förslag till konkursförvaltare från borgenärer och gäldenärer är utredningens förslag i denna i del positivt. Några betänkligheter mot att till konkursförvaltare utse personer som föreslagit av borgenärer eller gäldenärer torde inte finnas med hänsyn till de krav som Konkursrådet kan förväntas uppställa på förvaltare. Konkurstillsynsmyndigheten har också möjlighet att yttra sig och avstyrka att viss förvaltare utses, vilket myndigheten inte bör tveka att göra då skäl härför föreligger. 5. Inrättandet av ett centralt rådgivande organ- Konkursrådet Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag om inrättandet av ett centralt rådgivande organ för att främja god konkursförvaltarsed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet. Förslaget att rådet skall vara sammansatt av företrädare för konkursförfarandets olika aktörer inklusive fordringsägarna bidrar till att öka förtroendet för konkursförfarandet. Genom att Konkursrådet omfattar alla som sysslar med eller är berörda av konkurser bör rådet ha större förutsättningar än t ex RSV att ge rekommendationer som får acceptans och efterlevnad i frågor om konkursförvaltning, konkurstillsyn och därmed sammanhängande frågor. Detta är till gagn för utvecklingen av konkurshanteringen i stort. Erfarenheterna från Konkursråd i våra grannländer är så vitt Ackordscentralen känner till enbart positiva. Det kommer dock att ställas mycket stora krav på de personer som skall ingå i Konkursrådet för att utvecklingen av god förvaltningssed och god tillsynssed verkligen skall främjas. Dessa personer bör därför vara väl förtrogna med praktisk hantering av insolvensrättsliga problem. Utan tvekan blir Konkursrådets betydelse beroende av vilka personer som verkar i det. Detta gäller även den betydelse Konkursrådets arbete får för de intressentgrupper som finns representerad där.

10 10 (15) Med hänsyn till Konkursrådets betydelse för utvecklingen av god förvaltningssed och god tillsynssed bör Konkursrådet inrättas oavsett vad utredningens förslag i övrigt leder till. 6. Ändringar i reglerna om arvode till konkursförvaltare m m 6.1. Bestämmandet av arvode till konkursförvaltare Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att det är domstolen som skall bestämma arvodet till konkursförvaltaren. Ackordscentralen tillstyrker också förslaget att förvaltaren skall, när det behövs för att bedöma skäligheten i det begärda arvodet, ange den tid som nedlagts på uppdraget fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. Angivandet av tid skall såsom det idag tillämpas endast anges i grova drag, i hel eller halv dag. Någon närmare tidsangivelse är inte nödvändig. Genom detta och att tillsynsorganet ges möjlighet att yttra sig i arvodesfrågan är domstolen tillförsäkrad tillräckligt underlag för bestämmande av arvode till konkursförvaltaren. Ackordscentralen vill som utredningen framhålla att tidsåtgången enbart är en faktor bland många som skall ligga till grund för bestämmandet av arvodet till konkursförvaltaren. Skickliga förvaltare skall premieras och det bör understrykas att beträffande vissa moment är tidsåtgången en dålig måttstock för bedömandet av skäligt arvode. Betydelsen av att ange tid skall därför inte överdrivas. Av större betydelse är t ex utfallet för borgenärskollektivet. Skälighetsbedömningen måste alltid ligga till grund för arvodesbestämningen. Farhågor finns att tidredovisning är ett första steg mot taxor i alla konkurser. Detta är en utveckling som inte är önskvärd för någon, allraminst borgenärerna, och den bör därför hejdas om farhågorna visar sig besannas. Ackordscentralen bedömer det dock som naturligt att konkursförvaltare också

11 11 (15) anger tid, om tidsåtgången vid arvodesbestämningen ges den begränsade betydelse som främjar en effektiv konkurshantering och skickliga förvaltare Konkursförvaltartaxans innehåll och omfattning Ackordscentralen tillstyrker de föreslagna ändringarna i konkursförvaltartaxans innehåll och omfattning. Det är bra att omfattningen av arbetet som omfattas av taxebeloppet preciseras och att fallen av mindre överskridanden begränsas. Ackordscentralen vill dock framhålla vikten av att konkursförvaltarna även i tillgångslösa konkurser får möjlighet att göra behövliga brottsutredningar och lägga ned annat arbete som bedöms som nödvändigt. I annat fall kommer tilltron till konkursinstitutet att allvarligt skadas. 7. Ändringar beträffande kostnadsansvaret i konkurs 7.1.Uttagande av konkurskostnaderna Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att som hittills konkurskostnaderna skall täckas ur boet innan utdelning till borgenärerna blir aktuell. Enligt Ackordscentralens uppfattning skall konkursinstitutet i den mån det är möjligt bära sina egna kostnader. Någon sakligt motiverad grund för att ändra gällande ordning finns därför inte Ansvaret för konkurskostnaderna Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att - i den mån inte konkurskostnaderna inte kan tas ut av konkursboet - höja konkurssökande borgenärs

12 12 (15) kostnadsansvar för konkurskostnaderna från 10 % till 15 % av det vid tidpunkten för konkursansökan gällande prisbasbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Konkursinstitutet skall vara en yttersta åtgärd. Visserligen skulle någon med t ex rättmätiga krav att få återvinningsanspråk prövade kunna tveka inför risken att få stå för en större del av konkurskostnaderna. Med hänsyn till konkursens ingripande karaktär innebär höjningen emellertid inte att ansvaret blir orimligt högt. Ackordscentralen hälsar med tillförsikt förslaget att en borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti inte skall svara för kostnaderna i konkurs. Nuvarande ordning innebär en helt omotiverad rundgång Sammanförande av tillsyns-, kungörande- och kungörelseavgift till en avgift, konkursavgift Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att sammanföra tillsyns-, kungörande- och kungörelseavgift till en enda avgift kallad konkursavgift. Nuvarande ordning med tre olika avgifter är orationell. De förslagna ändringarna är därför väl motiverade Höjning av konkursansökningsavgiften från 500 kr till 1000 kr Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att höja konkursansökningsavgiften från 500 kr 100 kr. Den föreslagna höjningen är motiverad med hänsyn till bl. a motsvarande ansökningsavgifter inom exekutionsväsendet.

13 13 (15) 8. Särskilda kostnadsfrågor m m 8.1. Konkursförvaltares möjlighet att lyfta den del av yrkat arvode som motsvarar den mervärdesskatt som beräknas för arvodet Ackordscentralen tillstyrker utredningens förslag att en konkursförvaltare skall ha rätt att så snart arvodesframställan getts in till tingsrätten, lyfta den del av arvodet som motsvarar den mervärdesskatt som beräknas för det yrkade arvodet. Den nuvarande ordningen, som innebär att mervärdesskattskyldighet inträder redan i samband med att arvodesframställan inges till rätten vid konkursens avslutande trots att det kan gå tid innan konkursförvaltaren kan lyfta arvodet, innebär ofta stora likviditetspåfrestningar för konkursförvaltarna och deras organisationer. Det kan i många fall vara betydande belopp som konkursförvaltarna får ligga ute med av egna medel, särskilt i tider med många konkurser. Den föreslagna ändringen är därför enligt Ackordscentralen synnerligen motiverad. Några särskilda kontrollsvårigheter är inte förenat med förslaget Konkursförvaltarnas brottsutredningar Ackordscentralen delar i stort sett utredningens uppfattning att de reformförslag som läggs fram bör skapa förutsättningar för att konkursförvaltarna skall kunna göra behövliga utredningar om ekonomisk brottslighet i konkurser. För att brottsutredningar skall ha hög kvalité krävs dock att konkursförvaltarna tillförsäkras ersättning för nedlagt arbete, vilket innebär att konkurstaxan i många fall kommer att överskridas. Det är en angelägen uppgift för Konkursrådet att utfärda närmare rekommendationer för när och hur utredningarna skall genomföras. Önskemål från polis och åklagare om hur utredningar skall göras överensstämmer idag inte alltid med var TSM anser omfattas av för-

14 14 (15) valtarens uppdrag. Det är också viktigt att samarbetet med polis och åklagare vidareutvecklas och återkoppling sker till förvaltarna i större utsträckning än idag. 9. Förkortning av tiden för förvaring av bokföringsmaterial Ackordscentralen tillstyrker den föreslagna förkortningen av tiden för förvaring av bokföringsmaterial. Enligt Ackordscentralens uppfattning bör tiden för förvaring av bokföringsmaterial kunna förkortas ytterligare eftersom det är ytterst ovanligt att någon önskar granska bokföringsmaterialet mer än 1 2 år från konkursutbrottet. Förvaringstiden kan därför minskas med i vart fall ytterligare ett år utan att det uppstår några rättsförluster för intressenterna i konkursen. 10. Reformens ikraftträdande Många av reformförslagen är angelägna. Det gäller särskilt inriktningen på den framtida konkurstillsynen, tillsynsorganets organisatoriska tillhörighet, utseendet av konkursförvaltare och flera av de mera praktiska förslagen, såsom t. ex. möjligheten för konkursförvaltaren att så snart arvodesframställan ingetts till rätten lyfta den del av arvodet som motsvarar den mervärdesskatt som beräknas på yrkade arvodet. Även om flera av reformförslagen kräver, såsom utredningen påpekat inte obetydliga förberedelser det gäller framförallt inrättandet av Konkurstillsynsmyndigheten - är det angeläget att reformförslagen träder ikraft så snart som möjligt.

15 15 (15) Ackordscentralen är dock synnerligen tveksam till att reformförslagen kan träda ikraft redan vid årskiftet 2001/2002. Mer realistiskt är årskiftet 2002/2003. Göteborg Stiftelsen Ackordscentralen Per-Ivan Lundberg Peter Björnram u:\wordwin\remiss.doc