SOU 2004:93 Lönegarantiförsäkring en partsfråga. Sammanfattning. Näringsdepartementet Enheten för arbetsrätt och arbetsmiljö STOCKHOLM

Transkript

1 Näringsdepartementet Enheten för arbetsrätt och arbetsmiljö STOCKHOLM SOU 2004:93 Lönegarantiförsäkring en partsfråga Sammanfattning Stiftelsen Ackordscentralen avstyrker utredningens förslag. I likhet med promemorian från samma enhet vid Näringsdepartementet, Ds 2004:47 Lönegaranti vid gränsöverskridande situationer, saknar förslaget praktisk förankring. Dessutom har konkursförvaltarens nyckelroll vid lönegarantihanteringen, enligt Ackordscentralens uppfattning, på ett olyckligt sätt förbisetts. Arbetstagarnas situation vid arbetsgivarens konkurs riskerar att försämras avsevärt med de föreslagna ändringarna, framförallt när det gäller snabbhet vid utbetalning men även när det gäller rättssäkerhet. Tvärtemot utredningens intentioner menar Ackordscentralen att det föreslagna systemet skulle medföra minskad effektivitet i lönegarantihanteringen, i vart fall utifrån de anställdas perspektiv. Ackordscentralen utesluter inte heller att förslaget totalt sett skulle innebära högre kostnader. Ackordscentralen kommer att lämna synpunkter på de delar av förslaget där Ackordscentralen menar sig besitta viss sakkunskap, nämligen praktisk lönegarantihantering.

2 2 (9) Allmänt Möjligheten till lönegarantiersättning vid arbetsgivarens konkurs är en betydelsefull social lagstiftning. Lönegarantihanteringen är därför en viktig och stundtals omfattande uppgift för konkursförvaltaren och dennes organisation. För att kunna fatta snabba och korrekta lönegarantibeslut krävs förutom god kännedom om den speciella arbetsrätten i obeståndssituationer också praktisk kunskap om löneberäkning samt goda kontakter med fackliga organisationer och förmåga till smidigt samarbete med olika företags löneadministratörer. I de flesta fungerande företag finns en löneadministration med stor kunskap och kompetens. Nyckeln till snabb och korrekt lönegarantihantering ligger ofta i konkursförvaltarens samarbete med dessa personer. Idag är ett öppet och flexibelt samarbete med den utbetalande myndigheten, länsstyrelsen, också av vikt för att systemet skall fungera väl. Det bör inledningsvis framhållas att ett bevakningsförfarande aldrig bör inledas innan all känd lönegarantiutbetalning har skett. Förfarandet med lönegarantibeslut under pågående bevakningsförfarande är så omständigt att det inte bör användas. Inte sällan inträffar konkurser strax före en löneutbetalningsdag. Det är Ackordscentralens policy att så långt möjligt tillse att de anställda inte drabbas onödigtvis i sådana situationer, ibland genom att tillse att löner på lämpligt sätt förskotteras de anställda. Som praktiskt exempel kan nämnas en koncern med åtta bolag i resebyråbranschen som försattes i konkurs kring jul Genom snabb och smidig hantering och direktkontakt med koncernens löneadministration kunde flera anställda få sin innestående lön redan dagen efter konkursutbrottet den 22 december, medan resterande fick sin lön förskotterad första vardagen på det nya året. Hade löner inte förskotterats hade de anställda fått vänta till mitten av januari innan decemberlönen betalats ut.

3 3 (9) De flesta löntagare är helt beroende av att lönen kommer en gång i månaden och stora problem kan uppstå om löneutbetalningen försenas. Med nuvarande regler kan de anställda tillförsäkras löneutbetalningar utan nämnvärda förseningar via lönegarantisystemet. Ackordscentralen befarar att dessa snabba och för arbetstagarna betydelsefulla åtgärder kommer att omöjliggöras om lönegarantibesluten läggs hos en försäkringsgivare. Utredningen förefaller utgå från den felaktiga förutsättningen att lönegarantibeslut fattas vid ett enda tillfälle under konkursen. Tvärtom fattas regelmässigt flera beslut avseende varje arbetstagare. Ofta är den första utbetalningen av innestående lön brådskande, som ovan beskrivits. Beslut härom fattas ibland innan uppsägning av personalen skett. Underlag till utbetalningen en vanlig lönespecifikation kan ofta relativt lätt tas fram av konkursbolagets löneadministration. Sedan uppsägningar skett fattas beslut om utbetalning av uppsägningslöner och semesterersättning på denna. Ofta kan i samband härmed också fattas beslut om utbetalning av innestående semesterersättningar och övriga förekommande ersättningar, t ex provisioner. Härefter kan det krävas ytterligare beslut på grund av avtalsenliga löneökningar, kompensationer som behöver beräknas på särskilt sätt, korrigeringar o dyl, samt inte minst avräkningsbeslut. Vid avräkningar, som kan pågå i vart fall ett halvår efter konkursutbrottet, har konkursförvaltaren ofta kunskap om huruvida anställda fått eller erbjudits nya anställningar, varit sjuka eller tagit semester. Läggs besluten hos annan utan direktkontakt med konkursgäldenären, de anställda och ev förvärvare av verksamheten riskerar sådan kunskap att gå förlorad. Det är inte Ackordscentralens uppfattning att det befintliga systemet är ineffektivt. Det kan visserligen skilja sig något över landet hur väl systemet fungerar, beroende på vilken utbetalande myndighet som är aktuell. Har Ackordscentralen någon synpunkt på förändringar av systemet skulle det vara att antalet inblandade parter minskade inte ökade. Om konkursförval-

4 4 (9) taren kunde rekvirera medel för utbetalning av lönegarantiersättningar och själv sköta överföringarna skulle systemet kunna effektiviseras. Lönegaranti en partsfråga? Ackordscentralen ifrågasätter om lönegarantin är lämplig att se som en fråga mellan arbetsmarknadens parter. Lönegarantiersättning lämnas till alla arbetstagare hos arbetsgivare som försätts i konkurs, oavsett om arbetstagaren eller arbetsgivaren är organiserad eller ej. Parterna råder inte på något sätt över villkoren för försäkringens utbetalning det gör EU och den svenska lagstiftande församlingen. En privat lönegarantiförsäkringslösning skulle kunna fungera, menar utredningen, endast om regelverket kring lönegarantin, dvs stora delar av den svenska insolvensrätten och arbetsrätten, under lång tid skulle vara oförändrad. Detta är en förutsättning som förefaller såväl omöjlig som direkt olämplig att utgå ifrån. Utredningens utgångspunkter Bland utredningen utgångspunkter står allmänt att arbetstagarnas trygghet vid konkurs skall inte försämras. Ackordscentralen förutsätter naturligtvis att storleken av arbetstagarnas ekonomiska ersättningar inte förändras. Ackordscentralen menar dock att det finns andra aspekter på arbetstagarnas trygghet än lönegarantiutbetalningarnas belopp. Hit hör t ex snabbhet i systemet samt närhet till beslutsfattare och överklagandeinstans. Ackordscentralen kan inte se att utredningen tagit tillräcklig hänsyn härtill. När det gäller den långsiktiga ekonomiska hållbarheten ifrågasätter Ackordscentralen om arbetstagarnas intressen i tillräcklig omfattning tas tillvara vid den privata försäkringsgivarens eventuella konkurs. Frågan har, såvitt Ackordscentralen kan finna, inte behandlats av utredningen.

5 5 (9) Val av förebild för ett nytt system Såsom Ackordscentralen uppfattat saken har utredningen hittat förebilder för det nya systemet främst i miljöskadeförsäkringen samt i det danska lönegarantisystemet. Några synpunkter kan lämnas med anledning av dessa val. Miljöskadeförsäkringen var när den infördes en ny lagstiftning som inte funnits tidigare. Lönegarantilagen har funnits under lång tid och bl a har en rikhaltig rättspraxis utvecklats. Dessutom finns hos alla konkursförvaltarbyråer i landet en gedigen kunskap om detta rättsområde, liksom av den praktiska hanteringen en kunskap som med den föreslagna ordningen skulle behöva byggas upp från grunden på annat håll. Antalet ärenden kan beräknas bli avsevärt många fler när det gäller lönegaranti än vad gäller miljöskador. Själva ersättningen är också av fundamentalt olika karaktär, då ersättningen enligt lönegarantilagen bestäms av enskildas anställningsavtal, kollektivavtal, diverse lagstiftning på arbetsmarknadens område samt konkurs- och förmånsrättslagstiftningen. Ytterst är Sverige bundet av EUs regelverk. Härtill kommer för varje enskild arbetstagare en mängd omständigheter som sparad semester, förskottssemester, innestående tidbanker, övertidsersättning, provisioner, utlägg i tjänsten, reseräkningar, avdragna men ej inbetalade fackavgifter etc. När det gäller det danska systemet ifrågasätter Ackordscentralen för det första om den svenska och danska konkurs- och arbetsrättslagstiftningen är jämförbar. Ackordscentralen kan av den beskrivning som ges också se uppenbara praktiska nackdelar med den danska ordningen. Såvitt framgår är principen att arbetstagaren själv ansöker om lönegaranti till beslutande myndighet, LG. Sett ur en praktikers perspektiv är principen olämplig. Arbetstagarna själva är sällan den bästa källan till information när det gäller t ex innestående löner, sparad semester och genomsnittliga provisioner. Det är istället företagets löneavdelning. Åtskillig tid sparas om kontakterna

6 6 (9) primärt sköts direkt mellan konkursförvaltaren (beslutsfattaren) och löneavdelningen på det berörda företaget. Konkursförvaltaren har också regelmässigt kontakt med berörda fackförbund och får på så sätt information som kan vara av betydelse för det specifika företaget. Facket är däremot inte den bästa källan vad gäller de enskilda arbetstagarnas löneanspråk. Efter att ha tagit del av den danska Anmeldelseblanket til LG, som varje dansk arbetstagare med eventuell assistans av facket förutsätts fylla i för att få lönegarantiersättning, har Ackordscentralen svårt att inte ifrågasätta påståendet att det danska systemet skulle fungera effektivt. Enligt vad Ackordscentralen kunnat finna av uppgifter från danska fackföreningar är också handläggningstiden för dansk lönegarantiutbetalning 4 8 veckor. Med hänsyn till det viktiga sociala skyddsbehov som lönegarantin fyller samt den snabba och smidiga handläggning som kan uppnås med nuvarande svenska system är det danska systemet inte någon bra förebild. Beslutanderätten avseende lönegarantiersättning Enligt förslaget skall beslutanderätten övergå från konkursförvaltaren till den private försäkringsgivaren. Förvaltaren skall dock fortfarande undersöka vilka fordringar som kan göras gällande, specificera dessa med angivande av art och period, ange om och i så fall varför vissa fordringar inte kan anses klara, sammanställa dessa uppgifter och översända sammanställningen till den private försäkringsgivaren. Denne förutsätts härefter fatta beslut. Ackordscentralen menar att den föreslagna ordningen har betydande nackdelar. Systemet kan antas bli totalt sett dyrare än det nuvarande, eftersom förvaltarens utredning avseende lönefordringarna inte i nämnvärd mån kommer att minska. Samtidigt måste beslutande organ rimligen lägga resurser på granskning av underlagen om inte beslutanderätten i sig skall bli innehållslös. Ett betydande dubbelarbete kommer alltså att bli följden. Att konkursförvaltaren, som utredningen konstaterar, ersätts med tillämpning av 14 kap 2 konkurslagen utgör inte ett skäl att acceptera det omständiga förfarandet. Vidare

7 7 (9) befarar Ackordscentralen att möjligheten till snabbhet och smidighet vid lönegarantihanteringen går förlorad om beslutanderätten läggs på en central instans långt från det konkursdrabbade företaget och dess anställda. En stor del av de uppgifter som konkursförvaltaren utför visavi de anställda uppsägningar, informations- och förhandlingsskyldighet beträffande formerna för avvecklingsarbetet m m berörs inte av förslaget, men påverkar direkt eller indirekt lönegarantiutbetalningarna. Vidare har konkursförvaltaren i uppgift att upprätta konkursbouppteckningen och kommer med den föreslagna ordningen att behöva få uppgifter om prioriterade och oprioriterade lönefordringar från den private försäkringsgivaren. Även i dessa avseenden innebär den föreslagna ordningen ett betydande mer- och dubbelarbete främst vad avser informationsutbyte. Högre totala kostnader och mer tidsödande handläggning kan därför befaras. Ett principiellt skäl mot att lägga beslutanderätten avseende lönegarantin hos en privat försäkringsgivare är att försäkringsgivaren, till skillnad mot flertalet andra försäkringsersättningar, inte råder över villkoren för försäkringens utbetalning. Som tidigare understrukits är detta en lagstiftningsfråga. Överprövning av beslut Utredningen föreslår att alla avslagsbeslut och även principiella bifallsbeslut skall underställas en lönegarantinämnd för utlåtande. Lönegarantinämnden föreslås också allmänt svara för tolkning och tillämpning av lagen om lönegarantiförsäkring samt lönegarantilagen. Lönegarantinämnden skall enligt förslaget tillsättas av den private försäkringsgivaren. Vidare föreslås att tvister mellan försäkringsgivaren och arbetstagare avgörs av skiljenämnd. Ackordscentralen känner inte till om det idag är så att lönegarantibeslut inte hanteras enhetligt. Ackordscentralen har därför svårt att bedöma om det finns behov av en ny instans som skulle svara för en rättvis och likformig

8 8 (9) tillämpning. Att tillämpningen av lönegarantibestämmelserna idag faktiskt inte skulle vara rättvis och likformig förefaller osannolikt. När det gäller tvistelösning i skiljenämnd finns enligt Ackordscentralens mening några icke oväsentliga nackdelar. För den anställde sker en markant försämring eftersom prövning sker på försäkringsgivarens ort, vilket geografiskt kan vara långt från den anställde. Detta är praktiskt för försäkringsgivaren, normalt den starkare parten, men opraktiskt och dyrt för den anställde. Överprövningen kommer att ske i en instans, vilket kan synas praktiskt och enhetligt, men det kan ifrågasättas om inte rättssäkerheten försämras. Offentlighet är ett annat problem hur skall förvaltarna få nödvändig kunskap om besluten? Det är ju förvaltarna som skall göra den första bedömningen av huruvida lönekrav skall ersättas eller inte. Det enda rimliga är att alla avgöranden genast blir offentliga, vilket inte blir fallet om avgörandet sker i skiljenämnd. Om det vid införandet av en regel genast krävs generella undantag från den valda lösningens normala principer tyder det enligt Ackordscentralens mening på att regeln i sig är mindre lämplig. Vidare ifrågasätter Ackordscentralen om inte den myndighetsutövning som fattande av lönegarantibeslut innebär förutsätter offentlighet. Den föreslagna ordningen med önskemål om att arbetsmarknadens parter träffar kollektivavtal innehållande skiljeklausul, som enligt lag skall omfatta även icke kollektivavtalsbundna parter, är enligt Ackordscentralens mening också mindre lämplig. Det mönster från förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. som anges för den föreslagna lösningen kan Ackordscentralen inte förstå. Den angivna paragrafen binder endast arbetsgivaren, inte arbetstagaren, att tillämpa ett avtal som arbetsgivaren är part i, på samtliga anställda. Tillsammans med övriga nackdelar med skiljeförfarandet väger dessa klart tyngre än de eventuella fördelar som kan finnas.

9 9 (9) Bevakning i konkurs Utredningen har såvitt Ackordscentralen kunnat finna inte föreslagit några förändringar avseende bevakning av lönefordringar. Ackordscentralen förutsätter därför att bevakningsförfarande under pågående lönegarantiutbetalningsperiod absolut skall undvikas även fortsättningsvis. Konkursförvaltaren måste därför, om hanteringen ligger hos en privat försäkringsgivare, kontrollera med denna när lönegarantiperioden avslutas innan han eller hon begär att bevakningsförfarande skall inledas. Om beslutanderätten avseende lönegaranti läggs hos en privat försäkringsgivare är det lämpligt att denne också bevakar samtliga fordringar i detta avseende Stiftelsen Ackordscentralen Per-Ivan Lundberg Peter Björnram