Kunder med betalningssvårigheter

Transkript

1 Kunder med betalningssvårigheter Delrapport om det första kravet från Kronofogden CSN utvärderings- och statistikenheten, december 2007 Dnr:

2 Sammanfattning Studien Första kronofogdekravet som genomfördes 2004 visade att de som fick sitt första krav från Kronofogden var unga personer med högst gymnasial utbildning avbrutna studier låga inkomster låga debiterade belopp. Studien omfattade dem av CSN:s kunder som blev återbetalningsskyldiga 2003 och 2004 och som vid första debiteringstillfället respektive år fick sitt första krav från Kronofogden. Syftet med 2004 års studie var att beskriva studielåntagare som inte betalar i tid och av den anledningen förs över till Kronofogden. Det var då ett fåtal personer som blivit återbetalningsskyldiga för annuitetslånet (lån tagna efter den 30 juni 2001). Det innebar att de flesta som ingick i studien hade studielån (lån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001). Syftet med denna studie, Kunder med betalningssvårigheter, är dels att följa upp 2004 års studie, dels att få en djupare kunskap om denna kundgrupp. Studien är dessutom ett led i strävan mot målen i CSN:s strategiska plan för 2007 vad gäller effektivare återbetalningsverksamhet. De källdata som tagits fram har bearbetats statistiskt och redovisas i text, tabeller och diagram. Några av avsnitten i rapporten redogör för vad som avses med betalningssvårigheter CSN:s hantering av kundgruppen omvärlden andra myndigheters hantering av personer med betalningssvårigheter. I planeringen för denna studie ingick även ett samarbete med Kronofogden. Syftet var att komplettera CSN:s uppgifter med Kronofogdens uppgifter om eventuella ytterligare fordringsägare för kundgruppen. Detta har inte kunnat genomföras eftersom Kronofogden inte har kvar det dataprogram som möjliggjorde samkörning av dataregistren vid 2004 års studie. Därför får 2007 års studie ses som en delrapport som beskriver CSN:s kunder med betalningssvårigheter. Där det är möjligt görs dock jämförelser med 2004 års studie. För åren 2005 och 2006 har kundgruppen studerats i förhållande till lånetyperna studielån och annuitetslån. Dessutom har telefonintervjuer genomförts för att ge mer uttömmande information om hur situationen för kundgruppen ser ut. Resultatet i 2007 års studie visar att de som har annuitetslån och får sitt första krav från Kronofogden är unga personer med högst gymnasial utbildning en inkomst på upp till kronor en skuld på upp till kronor ett årsbelopp mellan och kronor. 2

3 De med annuitetslån är dessutom fler än de med studielån. De som har studielån och som fått sitt första krav från Kronofogden har högst gymnasial utbildning är år har en inkomst på upp till kronor har en studieskuld på upp till kronor har ett årsbelopp på upp till kronor. Av telefonintervjuerna har det framkommit att en övervägande del av kunderna även har andra skulder hos Kronofogden. Det är flera som har gymnasial utbildning och som uppger att de har eller har haft återkrav på grund av att de avbrutit studierna. De slutsatser som kan dras från resultatet är att kundgruppen har ungefär samma sammansättning av personer som i 2004 års studie, men att de som har studielån är något äldre och har högre inkomster än de som har annuitetslån. Det har skett en minskning av antalet personer som fått sitt först krav från Kronofogden, vilket kan betyda att betalningsförmågan och viljan har ökat. Resultatet visar dock inte på att inkomsterna har ökat. En förklaring till de låga skulderna kan vara att kundgruppen har studerat endast en kort period eller har valt att låna lägre belopp för sina studier. Kundgruppen är å ena sidan passiv; kunderna betalar inte trots att de får påminnelser och krav. Av intervjuerna framgår det att de som under lång tid haft betalningsproblem blir passiviserade. Kundgruppen kan å andra sidan anses vara aktiv eftersom en stor del av kunderna har ansökt om nedsatt årsbelopp någon gång. Det framgår också att många av dem har betalat till CSN under samma år som de fick sitt första krav från Kronofogden. 3

4 SAMMANFATTNING DET FÖRSTA KRAVET FRÅN KRONOFOGDEN Bakgrund Syfte Hypoteser Rapportens disposition Undersökningsmetod Studiens kvantitativa inriktning Studiens kvalitativa inriktning DEFINITION AV BEGREPP Betalningssvårigheter Överskuldsättning Skuldfälla Betalningsförmåga Betalningsvilja Skuldsaneringslag CSN:S KUNDER Uteblivna betalningar Kunder med flera lån CSN:s ringförsök Trygghetsregler Särskilda överenskommelser om betalning Skuldsanering OMVÄRLDSORIENTERING Forskning om överskuldsättning Överskuldsättning inom EU Regeringsuppdrag Hushållens benägenhet att skuldsätta sig Andra myndigheter och skuldsättning

5 5. FÖRÄNDRINGAR Antal lån och återbetalare Förändringar återbetalningsskyldiga låntagare UPPFÖLJNING AV 2004 ÅRS STUDIE Undersökta variabler Kön och ålder Utbildningsnivå Inkomst Årsbeloppsintervall Skuldintervall Avbrott STUDIELÅN OCH ANNUITETSLÅN Undersökta variabler Kön och ålder Utbildningsnivå Inkomst Årsbeloppsintervall...28 Skuldintervall Nedsättning Lånetyp, skuldintervall och utbildningsnivå Ålder och inkomstfördelning Årsbelopp och skuldintervall Resultat från intervjuer I VILKEN UTSTRÄCKNING STÄMMER HYPOTESERNA? Slutsatser DISKUSSION KÄLLFÖRTECKNING Pressmeddelanden

6 1. Det första kravet från Kronofogden De senaste åren har den mediala bevakningen som rör återbetalning av skulder till staten intensifierats. För CSN:s del har den mediala fokuseringen riktats mot personer med obetalda studiemedelsavgifter som har lett till krav från Kronofogden. Detta har resulterat i att CSN har behov av ökad kunskap om kundgruppen som inte betalar. År 2004 gjordes den första studien av nya återbetalningsskyldiga låntagare som fått sitt första krav från Kronofogden. Gruppen som undersöktes var låntagare som hade studielån (lån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001) och annuitetslån (lån tagna efter den 30 juni 2001). Studien visade att låntagarna till stor del var unga med högst gymnasial utbildning, att de hade avbrutit studierna samt att de hade låga inkomster och låga debiterade belopp. I regeringens regleringsbrev för 2006 och 2007 är ett av målen att verksamheten ska bidra till att lån återbetalas och att återkrav betalas. CSN ska redovisa antal låntagare med krav från Kronofogden och storleken på denna fordran. Under 2007 genomför CSN en undersökning av de låntagare där betalningssvårigheterna har lett till det första kravet från Kronofogden. Undersökningen omfattar alla som var återbetalningsskyldiga för studielån eller annuitetslån under 2005 eller För att få en fördjupad bild av kundgruppen har ett antal telefonintervjuer genomförts. Studien är ett led i strävan mot målen i CSN:s strategiska plan för 2007 vad gäller effektivare återbetalningsverksamhet. För att kartlägga kundgruppens totala skuldsituation var avsikten att även denna studie, i likhet med den som genomfördes 2004, skulle göras i samarbete med Kronofogden. Samarbetet skulle innebära en samkörning mellan CSN:s och Kronofogdens register beträffande tidigare skulder hos Kronofogden antal skulder i A- och E-mål 1 total skuld i A- och E-mål inbetalningar av A- och E-mål Kronofogdens åtgärder för låntagarna. Samarbetet kunde dessvärre inte genomföras på grund av att Kronofogden inte hade kvar det dataprogram som skapades vid den förra undersökningen, och som krävs för att dataregistren ska kunna samköras. Beskedet kom sent och konsekvensen är att 2007 års studie baseras på uppgifter som är hämtade från CSN:s källsystem. Resultatet redovisas till viss del tillsammans med uppgifterna från 2003 och Studien har genomförts av utvärderings- och statistikenheten. Arbetsgruppen har bestått av Anita Wiklander (ansvarig), Margareta Karlsson, Elisabet Januzaj Ögren, Erik Thunell, Lars Hillerström och Anna Eklund. 1 Allmänna mål (A-mål) gäller statliga krav såsom studiemedel, skatter etc. Enskilda mål (E-mål) gäller enskilda långivares krav men även återkrav av studiemedel. 6

7 Deltagare i referensgruppen har varit Marie-Louise Wilhelmsson från studiestödsavdelningen, Helena Fällman från rättsenheten, Magnus Forss, tidigare GDstaben, men numera chef för utvärderings- och statistikenheten. 1.1 Bakgrund CSN:s återbetalningsverksamhet administrerar återbetalning av tre olika lånetyper: studiemedel (lån tagna före 1989), studielån (lån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001) och annuitetslån (lån tagna efter den 30 juni 2001). Dessutom hanterar CSN återbetalning av återkrav och äldre studielån. Den 31 december 2006 var det totala antalet återbetalningsskyldiga låntagare personer, varav lite drygt hade krav från Kronofogden. Av dessa var det personer som fick sitt första krav från Kronofogden under året, vilket är en minskning med drygt personer jämfört med Minskningen har varit konstant sedan Eftersom det har funnits olika typer av lån under de senaste decennierna, är många personer återbetalningsskyldiga för flera lån samtidigt. Den 31 december 2006 var det drygt personer som hade fler än en lånetyp. Återbetalningsreglerna för de olika lånetyperna skiljer sig åt. För att underlätta återbetalningen för en låntagare (ett inbetalningskort i stället för flera) är det möjligt att flytta över ett äldre lån till en nyare lånetyp och att lägga samman flera lån till ett enda lån. Benämningen överföring används när lånetypen studiemedel flyttas och betalas enligt studielånets regler. Ändrade lånevillkor innebär att lånet flyttas och betalas helt enligt reglerna för annuitetslånet. Sammanläggning betyder att betalningen i huvudsak sker enligt reglerna för annuitetslånet. Återbetalningsskyldigheten inträder tidigast sex månader efter det att en låntagare slutat studera med studiestöd. I januari varje år skickar CSN årsbesked som innehåller skuldbesked, uppgift om aktuellt årsbelopp, betalningsplan och inbetalningskort. Årsbeloppet fördelas normalt på fyra betalningstillfällen. Efter överenskommelse mellan CSN och låntagaren kan årsbeloppet fördelas på ett till tolv betalningstillfällen. De allra flesta följer ordinarie betalningsplan, men det finns de som inte betalar. CSN skickar då påminnelser om betalning. För låntagaren innebär detta att det för varje påminnelse läggs på en avgift, vilket medför att det obetalda beloppet ökar. Om ärendet överlämnas till Kronofogden för indrivning, tillkommer ytterligare en avgift. 1.2 Syfte Syftet med studien är att - på en övergripande nivå få kunskap om dem som under 2005 och 2006 fick sitt första krav från Kronofogden - få kunskap om huruvida lånetyp och återbetalningsregler har betydelse för det första kravet från Kronofogden - CSN ska få mer kunskap för att angripa problematiken med kundgruppen som får sitt första krav från Kronofogden - följa upp studien från 2004 på en övergripande nivå Hypoteser Resultaten i 2004 års studie visade att det främst var unga personer som fick sitt första krav från Kronofogden samt att de hade låg inkomst, låg utbildning, låg studieskuld och 7

8 låga årsbelopp. Det visade sig också att de som fått krav från Kronofogden oftare avbröt sina studier än de i referensgrupperna. Inom CSN finns en uppfattning om att personer som får krav från Kronofogden inte känner till att de kan vara berättigade till nedsättning och därför inte ansöker om det. Utifrån ovanstående resultat och uppfattningar ska följande hypoteser testas i denna studie: 1. De som får sitt första krav från Kronofogden känner inte till trygghetsreglerna, exempelvis nedsättning av årsbelopp. 2. De som fått sitt första krav från Kronofogden är passiva när det gäller att ta kontakt med CSN. 3. Det är de yngsta låntagarna som får sitt första krav från Kronofogden. 4. Höga studieskulder och höga årsbelopp ökar risken för att få det första kravet från Kronofogden. 5. Risken för att få det första kravet från Kronofogden minskar i takt med stigande ålder och inkomst. 6. Det är personer med högst gymnasial utbildning som i högre grad får det första kravet från Kronofogden. 1.3 Rapportens disposition Inledning, syfte och metod är innehållet för kapitel 1, med en beskrivning av hur studien är genomförd och hur resultatet presenteras. I kapitel 2 redogörs för begreppet betalningssvårigheter och kapitel 3 redogör för CSN:s insatser vad gäller kunder med betalningssvårigheter. I kapitel 4 finns en beskrivning av andra myndigheters insatser och aktuell forskning. Innehållet i kapitel 5 är en redogörelse för förändringar av antalet studielån de senaste åren. Resultatredovisningen från CSN:s datalager och uppföljning av den tidigare studien finns i kapitel 6. Rapportens 7:e kapitel innehåller jämförelser mellan studielån och annuitetslån åren 2005 och I kapitel 8 testas studiens hypoteser och där redovisas även slutsatserna. Kapitel 9 innehåller en avslutande diskussion. 1.4 Undersökningsmetod I denna del redogörs för tillvägagångssättet för utredningen Studiens kvantitativa inriktning Studien har som ambition att beskriva samtliga personer som är skyldiga att betala tillbaka studielån och annuitetslån, och som fått obetalda årsbelopp överförda till Kronofogden för första gången åren 2005 eller Personerna ska även ha varit bosatta i Sverige vid ingången av respektive år. Utredningen fokuserar på variablerna - kön - ålder - studieskuld - inkomst - årsbelopp - utbildningsnivå (den högsta nivå som personerna har haft studiestöd för) - ansökan om nedsättning - avbrott under studietiden. 8

9 Det ursprungliga leveransdatumet för studien var den 30 juni 2007, men på grund av omprioriteringar på It-enheten senarelades datumet till den 30 september. I början av maj 2007 beställdes en utsökning ur källsystemet med begärt leveransdatum den 20 juni. Första veckan i juli levererades resultatet av utsökningen i två separata filer. Uppgifterna preparerades för bearbetning i statistikprogrammet SPSS, varvid ett antal felaktigheter upptäcktes. Bland annat ingick personer som var bosatta utomlands och som tidigare fått krav från Kronofogden samt uppgifter som var relaterade till andra år än de beställda. Andra veckan i augusti påbörjades felsökningen och felen var inte åtgärdade förrän i slutet av september. Nytt leveransdatum blev den 15 oktober Tiden som återstod för att analysera materialet och skriva rapporten blev drygt två veckor. Ett av syftena med denna studie är att följa upp resultaten i den studie som gjordes Urvalsmetoderna är dock inte identiska och vissa data som gäller 2003 och 2004 har inte varit möjliga att återskapa. Urvalet i den tidigare studien var inriktat på det första debiteringstillfället, 28 februari, respektive år. Ur den mängden skapades två grupper. Den ena gruppen bestod av de som inte betalade och därför fick sitt första krav från Kronofogden. Den andra gruppen bestod av ett slumpmässigt urval av dem som betalade vid första debiteringstillfället. Nedanstående tabell visar gruppernas storlek. Tabell 1.1 Personer som ingick i 2004 års studie, antal Urval Referensgrupp års studie är inriktad på de som någon gång under 2005 eller 2006 fått sitt första krav från Kronofogden. Referensgrupperna omfattar personer som har betalat enligt ordinarie regler, som inte ansökt om nedsättning, inte har återkrav och som är bosatta i Sverige vid ingången av de aktuella åren. I tabellen nedan visas gruppernas storlek. Tabell 1.2 Personer som ingår i 2007 års studie, antal Totalt antal återbetalningsskyldiga Personer som fått sitt första krav från Kronofogden Referensgrupp De skillnader i urvalsmetod och urvalens storlek som beskrivs ovan kan ha viss betydelse för jämförelse av resultaten för tidsperioden Generellt gäller att uppgifter som är hämtade från 2004 års studie inte har granskats på nytt i samband med 2007 års studie. 9

10 Tabell 1.3 Fördelning lånetyp kunder som fått sitt första krav från Kronofogden, antal Studielån Annuitetslån Antal personer som har båda lånen Tabell 1.3 visar antal lån per lånetyp för personer som fått sitt första krav från Kronofogden respektive år Studiens kvalitativa inriktning För att få en djupare kunskap om vilka faktorer som gör att en låntagare inte betalar enligt betalningsplanen innehåller studien en kvalitativ del. Intervjuer har genomförts per telefon med ett urval av dem som har krav från Kronofogden. Urvalet gjordes från CSN:s källsystem där personer söktes ut. Efter att felaktigheter med utsökta personer rättats var det personer som under vecka 28 fick ett brev. Där framgick syftet med studien och att CSN:s utvärderings- och statistikenhet önskade få kontakt med dem. Brevet innehöll även ett svarsbrev och ett svarskuvert så att de som ville delta i studien kunde uppge telefonnummer och den tid som de önskade bli kontaktade. Kuverten skickades utan avsändare. CSN befarar nämligen att denna grupp låntagare avstår från att öppna brev där CSN står som avsändare. Svarsfrekvensen blev 9,6 procent. Intervjuerna skedde under sommaren Under arbetets gång visade det sig att det även i detta urval ingick personer som fått krav från CSN genom Kronofogden andra år än 2005 och Resultatet av intervjuerna kan därför antas ge en annan bild av de skuldsattas situation än om intervjuerna endast omfattat personer som fått sitt första krav. Resultatet från intervjustudien redovisas i bilaga 2 och kommenteras till viss del i rapporten. 10

11 2. Definition av begrepp Kapitlet ger en beskrivning av problematiken med betalningssvårigheter och överskuldsättning. 2.1 Betalningssvårigheter Den vedertagna definitionen av betalningssvårigheter är när en låntagare trots påminnelser och krav inte betalar enligt uppgjord betalningsplan. Olika undersökningar har visat att orsakerna till betalningssvårigheterna är individuella, men man kan skönja ett mönster. Ett exempel kan vara att personen har drivit företag med dålig lönsamhet, vilket resulterat i konkurs. I en studie som Kronofogden i Göteborg gjort framkommer att orsakerna också kan vara förändringar på grund av sjukdom, skilsmässa eller arbetsförhållanden, och att dessa har varit så dramatiska att det har varit svårt att ställa om ekonomin i samma takt som den har försämrats 3. Den enskildes skuldbörda belastar även de resurser som i övrigt finns i samhället. Flera verksamheter hanterar den problematik som uppstår när personer inte betalar sina skulder; som exempel kan nämnas Kronofogden, Försäkringskassan, socialtjänsten, kommunal budget- och skuldrådgivning samt domstolar. Därutöver tillkommer de åtgärder som långivare och inkassoföretag vidtar när en skuld inte betalas i tid. Betalningssvårigheter som inte är tillfälliga kan delas in i två delar: överskuldsättning och skuldfälla. 2.2 Överskuldsättning Överskuldsättning är att en låntagare har en hög skuldbörda som blivit så omfattande att låntagaren inte kan betala sina skulder i tid och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Skuldsättningen kan för den enskilde innebära att den personliga ekonomiska situationen inte förbättras trots att denne arbetar mer eller byter anställning för att höja lönen. För den som har löneutmätning innebär exempelvis ökad inkomst eller lägre bostadskostnad att Kronofogden kan höja utmätningsbeloppet på låntagarens inkomst. För många hårt överskuldsatta innebär detta att de inte är motiverade att ta ett bättre betalt arbete eller att gå en utbildning som kan leda till ökade inkomster. 2.3 Skuldfälla En skuldfälla är en dyr kredit som ett hushåll tar för att försöka betala kostnader för tidigare tagna lån. Konsumentverket har dock i sin utredning Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder valt ett bredare angreppssätt. Skuldfällan kan även vara händelser utanför hushållets kontroll som påverkar ekonomin negativt och orsakar överskuldsättning. En skuldfälla kan beskrivas som en företeelse som i något avseende leder in låntagaren i en så allvarlig skuldsättning att den undergräver den egna ekonomin. 2.4 Betalningsförmåga Betalningsförmågan kan relateras till storleken på inkomsten. Det kan dock vara så att en person som har en låg inkomst kan ha en större förmåga att betala sina räkningar varje månad än en person som har en högre inkomst. Att så är fallet har många gånger att göra 3 Ingår som bilaga i Konsumentverkets rapport Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder, PM 2003:04. Hämtad från

12 med hur den totala skuldsituationen ser ut. I de fall personerna har skulder hos Kronofogden görs en ekonomisk utredning om betalningsförmågan. Där tas aktuell inkomst, andra ekonomiska tillgångar, bostadssituation och familjesituation med i beräkningen för att fastställa ett så kallat förbehållsbelopp som personerna får behålla. Om det därutöver finns belopp att utmäta från inkomster, fast egendom eller kapitalvaror fastställs det i ett utmätningsbeslut. 2.5 Betalningsvilja Personer med en hög skuldbörda kan trots allt ha viljan att komma tillrätta med sin skuldsituation. De tar därför kontakt med långivarna för att göra upp om en betalningsplan. Dock finns även motsatsen, det vill säga att det inte finns någon vilja att komma tillrätta med skuldsituationen. 2.6 Skuldsaneringslag Sverige har sedan den 1 juli 1994 en skuldsaneringslag som innebär att de som har en överskuldsättning och uppfyller det så kallade insolvenskriteriet, det vill säga att de inte kan återbetala sina skulder inom överskådlig tid, kan beviljas skuldsanering av Kronofogden. Dessutom ska det finnas ett behov av ekonomisk rehabilitering, det så kallade skälighetsrekvisitet. Orsaken till skulderna utreds och de som har skulder som uppkommit på grund av spekulation, lyxkonsumtion eller brottslighet bedöms striktare än de som har skulder från exempelvis en förlust efter en såld fastighet, vilket är en förmildrande omständighet. Merparten av skulderna ska ha uppkommit för minst tre till fyra år sedan. Dessutom ska låntagaren ha haft problem med att betala sina skulder under minst ett par års tid. Låntagaren ska visa en uppriktig vilja att komma tillrätta med sina ekonomiska svårigheter och ska även kunna visa att denne tidigare har gjort sitt yttersta för att betala skulderna. Skuldsanering kan endast beviljas en gång och har en tidsbegränsning om 60 månader. Enligt en rapport från budget- och skuldrådgivningen vid Konsument Sundsvall varierar orsakerna till överskuldsättning 4. I rapporten redovisas att av de personer som uppsökt kommunens budget- och skuldrådgivning, är det 25 procent som har skulder efter försäljning av bostad. En lika stor grupp har överskuldsättning på grund av att de har haft näringsverksamhet. För båda dessa grupper finns ofta borgensåtaganden som komplicerar skuldsituationen. 4 Boström Mats och Broqvist Hans, 10 år med skuldsaneringslagen i Sundsvalls kommun. 12

13 3. CSN:s kunder Nedan följer en genomgång av hur CSN hanterar kunder med betalningssvårigheter. 3.1 Uteblivna betalningar Ett antal av CSN:s låntagare har betalningssvårigheter av antingen tillfällig eller mer varaktig karaktär. Den som inte betalar avgifterna i tid får en påminnelse månaden efter. Om inte heller den betalas skickar CSN ytterligare en påminnelse månaden därpå. Betalar inte kunden kravet skickas det till Kronofogden månaden därefter. Varje påminnelse genererar extra kostnader för låntagaren. Att få en skuld överförd till Kronofogden innebär att kunden får en betalningsanmärkning, vilket kan leda till svårigheter att få nya krediter, telefonabonnemang och hyreskontrakt. Nya studiemedel kan inte heller beviljas om låntagaren från tidigare år har krav från Kronofogden för en skuld till CSN, eller har fler än ett obetalt återkrav. Återbetalningsreglerna varierar beroende på den lånetyp låntagaren har. Den som har lån tagna mellan 1989 och den 30 juni 2001 ska betala fyra procent av den sammanlagda inkomsten enligt den senaste taxeringen 5. Den som har lån tagna efter den 30 juni 2001 ska betala tillbaka enligt en modifierad annuitetslåneprincip där skuldstorlek, ålder och återbetalningstid påverkar storleken på det årsbelopp som ska betalas. 3.2 Kunder med flera lån I CSN: s utredning Låntagare med flera lån har rättsenheten tittat på möjligheterna att låntagare med flera lån får ett inbetalningskort och inte flera. Varje lånetyp har idag ett eget post- och bankgiro som styr var inbetalda belopp bokförs. Om en låntagare betalar till fel gironummer och avräkningen på skulderna blir felaktig, kan det i förlängningen leda till att CSN:s krav hamnar hos Kronofogden. Utredningen kom fram till att ett inbetalningskort i stället för flera inte är någon lösning på problemet, då det egentligen handlar om att låntagaren lider brist på pengar. Som förbättringsförslag föreslår utredningen att CSN i högre utsträckning än tidigare ska arbeta med att upplysa om möjligheten för kunderna att betala via autogiro. Om fler betalar via autogiro innebär det färre felaktiga inbetalningar, vilket kan minska risken för att kunder med flera lån hamnar hos Kronofogden. 3.3 CSN:s ringförsök CSN-kontoren i Linköping, Kiruna och Göteborg hade under 2006 ett samarbetsprojekt med Kronofogden i Östergötlands och Jönköpings län. CSN-kontoren ringde under maj månad upp låntagare som inte hade betalat trots två påminnelser och krav från CSN. De låg därmed i riskzonen för att ärendet skulle överlämnas till Kronofogden. Samtliga var förstagångsbetalare och de hade inte andra krav hos Kronofogden. Handläggarna fick kontakt med 111 låntagare. Vid uppföljning i februari 2007 hade - 51 låntagare betalat årsbeloppet - 16 personer fått årsbeloppet nedsatt till 0 kronor - 19 personer fått krav från Kronofogden - 13 låntagare haft ärenden hos Kronofogden men betalat eller därefter ansökt om nedsättning. 5 Med sammanlagd inkomst menas summan av överskottet från inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. 13

14 Resterande 21 personer har mer eller mindre fungerande betalningsplaner. Ett nytt ringförsök kommer att ske i november Då ska urvalet omfatta personer som har fått kravbrev från CSN och vars krav kommer att lämnas till Kronofogden om de inte betalar i december. För att kunna mäta resultatet av detta ringförsök kommer övriga som får CSN-krav vid samma tillfälle, cirka personer, att utgöra en kontrollgrupp. 3.4 Trygghetsregler Enligt ordinarie återbetalningsregler finns möjlighet till nedsättning av årsbelopp för de olika lånetyperna. En anledning till nedsättning kan vara inkomstminskning eller synnerliga skäl, vilket bland annat kan vara sämre ekonomi eller sjukdom. För kunder med annuitetslån innebär trygghetsregeln att årsbeloppet kan sättas ned till fem procent av inkomsten. Från 50 års ålder kan årsbeloppet sättas ned till sju procent av inkomsten och då tas även eventuell förmögenhet med i beräkningen. CSN:s debiteringssystem utgår från att låntagaren ska betala fyra gånger per år: februari, maj, augusti och november. Det finns också möjlighet att betala varje månad eller via autogiro, men det kräver att låntagaren tar kontakt med CSN för att förändra betalningsvillkoren. 3.5 Särskilda överenskommelser om betalning Personer med betalningssvårigheter kan komma överens om så kallad frivillig skuldsanering med sina lånegivare. Antingen kan personerna ta kontakt med kommunernas budget- och skuldrådgivning, eller så kan de sköta det på egen hand. En sådan överenskommelse innebär inte att CSN:s krav avskrivs, men att en särskild betalningsplan kan upprättas under en begränsad tid. 3.6 Skuldsanering En stor del av de låntagare som Kronofogden har beviljat skuldsanering har också skulder till CSN. För CSN:s räkning gäller att den del av studieskulden som inte förfallit vid början av skuldsaneringen, inte omfattas av saneringen. Det beloppet skrivs alltså inte av. Om det vid inledningen av skuldsaneringen finns belopp förfallna till betalning, omfattas de av skuldsaneringen och blir de inte betalda under skuldsaneringsperioden, skrivs de av. När skulsaneringen upphör återgår låntagaren till återbetalning enligt ordinarie regler. Både skuldsaneringsärenden och överenskommelser om särskilda betalningsplaner handläggs av CSN:s kravenhet. 14

15 4. Omvärldsorientering Detta avsnitt innehåller en översikt av aktuell forskning om överskuldsättning och hur problematiken med betalningssvårigheter hanteras i omvärlden. 4.1 Forskning om överskuldsättning Inom området privatpersoners överskuldsättning finns en del forskningsresultat. Docent Richard Ahlström vid Mittuniversitetet har studerat hur personernas sociala situation och hälsa har påverkats av överskuldsättning 6. Studien genomfördes i Sverige under 1998 och resultatet visar ett starkt samband mellan ohälsa, självmordsbenägenhet och överskuldsättning. I en studie om överskuldsattas situation i Finland 7 visade det sig att hälften av de personer som var med i undersökningen hade slutat arbeta. De ansåg att de inte längre fann någon motivation till att arbeta och förtjäna sitt uppehälle eftersom det inte på något sätt förändrade deras livssituation. All deras inkomst utöver förbehållsbeloppet gick till långivarna. Detta resulterade i att skulderna inte blev betalda och att de inte heller skulle bli det inom en överskådlig tid. I Vantaa kommun i Finland har de överskuldsatta erbjudits fri tillgång till hälso- och sjukvård för att förebygga att de drabbas av kroniska sjukdomar. Det framgår av studien att man på detta sätt har gjort en besparing på 20 miljoner finska mark för sjukvårdskostnader och ekonomiskt bistånd Överskuldsättning inom EU I Intrum Justitias tidning Fair pay 2:2005 finns en notis om den europeiska skuldsättningen: Den ökande skuldsättningen i Europa är ett växande problem. Den skapar oro bland finansiella myndigheter, konsumenter och företag [ ] Den höga skuldsättningen är resultatet av en kraftig ökning av bostadslån som sammanfaller med de stigande huspriserna. Det här gör att hushållen blir mer sårbara för stigande räntor, inkomstbortfall eller en prisnedgång på bostadsmarknaden, skriver ECB. Centralbanken säger också att konkurrensen mellan bankerna har gjort att de har lättat på kreditkraven för bostadslån. Problemet med att människor har en hög skuldsättning och även problem med att betala sina skulder finns i alla länder. Detta har föranlett att Europeiska rådet har utfärdat ett önskemål om att alla gemenskapens länder ska rapportera statistik över hur skuldbördan ser ut för medborgarna. Det har även gjorts en kartläggning av hur problemet hanteras i de olika länderna. Somliga har ett fungerande skuldsaneringssystem medan andra har en motsvarighet till Kronofogden som driver in skulderna. Det finns även etablerade inkassoföretag som driver in skulder för sina kunders räkning eller som har köpt upp skulder hos företag. 6 Money Matters 3/98. 7 Ahlström refererar till Hintikka et al. in Overindebtedness and the Costs to Society, Conference report; Money Advice & Budgeting service. 15

16 4.1.3 Regeringsuppdrag För närvarande pågår en statlig utredning, direktiv 2007:29 8, där uppdraget är att 1. utreda hur företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarande 2. lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder 3. utreda varför överskuldsatta privatpersoner, som inom en överskådlig tid inte kan betala sina skulder, inte ansöker om eller beviljas skuldsanering. Utredningen ska lämna förslag senast den 15 september Hushållens benägenhet att skuldsätta sig I en C-uppsats från Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet tar författaren Linda Karlsson upp frågan om i hur stor grad de svenska hushållen skuldsätter sig för konsumtion eller för att skaffa sig förmögenhet. Karlsson använder sig av den så kallade livscykelhypotesen. Den utgår från att individer utjämnar sin konsumtion under livscykeln, det vill säga att lån och sparande sker under olika perioder. Disponibel inkomst i förhållande till skuldsättning var 2005 på lika hög nivå som 1989, och under denna period var antalet skulder per hushåll som högst Gruppen som dominerar skuldsättningsbenägenheten är år. Det beror dels på att gruppen utgör en stor andel av befolkningen, dels på att människor under sin livscykel under denna period lånar till bostad, studier och kapitalvaror. Lånebenägenheten sjunker sedan med stigande ålder medan sparandet ökar. Skuldsättning kan betraktas som ett negativt sparande, och det finns olika skäl både till att spara och att ta lån. Ett exempel är fastighetspriser, vilket är den faktor som i stor utsträckning påverkar skuldsättning. Om fastighetspriserna stiger, ökar även skuldsättningen. Ökade fastighetsvärden innebär dock i förlängningen att hushållens förmögenhet ökar. Karlsson har en teori om att skuldsättning med studielån kan förväntas generera högre värden även om det inte är mätbart i reella tillgångar; många som utbildar sig försörjer sig med studielån. Ett skäl till detta kan vara att den som studerar förväntar sig en högre inkomst efter avslutad utbildning än vad som skulle ha varit fallet utan utbildning. I Intrum Justitias tidning Fair pay 2:2005 uppges att de svenska hushållen ökade sin skuldsättning under 2004 så att lånen vid årsskiftet uppgick till miljarder kronor. Det var första gången som hushållen hade större skuldbörda än företagen. Riksbanken skriver i sin inflationsrapport 2005:3 att hushållen använder en relativt låg andel av inkomsterna för konsumtion och att det därmed innebär att privatsparandet är högt. Det framgår även att hushållen 2004 hade en pessimistisk syn på arbetsmarknadsläget, vilket kan vara en orsak till den låga konsumtionskvoten. Trots detta fortsätter hushållen att ta nya lån i snabb takt, vilket innebär att hushållens skuldmängd har vuxit i högre takt än inkomsterna. Belåningen har i stor utsträckning skett med säkerhet i bostäder. Eftersom bostadsbyggandet har varit lågt kan inte nyinvesteringar 8 Hämtad från 16

17 förklara skuldökningen och detta innebär att på en övergripande nivå har hushållen belånat det gamla bostadsbeståndet. Av diagram 4.1 nedan framgår i vilken grad hushållen under tidsperioden har ökat sin belåning vad gäller banklån, bostäder och studier Skuldutveckling tidsperioden Hushållens skulder till bostadsinstitut, banker och CSN Total skuld (mdr) Bostadsinstitut Banker Studielån 1996k1 1997k1 1998k1 1999k1 2000k1 2001k1 2002k1 2003k1 2004k1 2005k1 2006k1 År/kvartal Källa: Uppgifterna är hämtade och sammanställda från SCB:s finansiella räkenskaper. Riksbanken skriver i sin penningpolitiska rapport 2007:1 att både företagen och hushållen under de senaste åren kraftigt har ökat sin upplåning. Hushållen har använt upplåningen till att köpa bostäder, vilket har bidragit till att bostadspriserna har ökat snabbt. Under det andra halvåret 2006 dämpades utlåningen och även huspriserna, men Riksbanken anser ändå att takten var hög sett i ett historiskt perspektiv Andra myndigheter och skuldsättning Flera olika myndigheter hanterar de problem som uppstår när människor hamnar i ekonomiska svårigheter. Nedan följer en översikt över hur olika myndigheter som har kontakt med skuldsatta ser på situationen. De tre myndigheterna Konsumentverket, Kronofogden och Tingsrätten samlades i Karlstad den april 2007 för att diskutera det ökande antalet människor som hamnar i ekonomisk kris. Karin Hällesten, Konsumentverket, säger i pressmeddelandet den 19 april att Det är aldrig för tidigt att vända sig till en budget- eller skuldrådgivare. Märker du att du inte längre reder ut din ekonomi, sök hjälp! Hennes erfarenhet är att många blundar för problemen alldeles för länge. Nu arrangeras en kraftsamling mot skuldfällan när budgetoch skuldrådgivare från hela landet samlas för en två dagar lång konferens. I pressmeddelanden och rapporter uppger Konsumentverket att konsumentvägledarna har fått en högre arbetsbelastning men att yrkeskåren gjort en kraftinsats med det förebyggande arbetet under det senaste året. Det framkommer att av de Uppgifterna hämtade från SCB. 17

18 konsumentvägledarnas totala arbetstid utgör arbetet med budget- och skuldrådgivning 25 procent. Det förebyggande arbetet är synnerligen viktigt. Genom att informera näringsidkare, ungdomar och andra grupper kan vägledarna förhindra att konsumenttvister uppstår och se till att missförstånd undanröjs, säger tf generaldirektör Håkan Sandesjö 10. I ett pressmeddelande den 19 april 2007 uppger Kronofogden att de tillsammans med Radiotjänst i Kiruna har inlett ett samarbete i syfte att förebygga nya skulder och betalningsanmärkningar. Försöket omfattar låntagare som tidigare inte finns registrerade hos Kronofogden. Dessa kunder kommer att få ett tredje påminnelsebrev med uppmaning att kontakta Radiotjänst för att diskutera hur skulden kan betalas. På detta sätt kan de undvika betalningsanmärkning och Kronofogdens avgift. Genom att undvika en liten skuld tidigt kan vi förebygga större problem senare i livet. Vi har tidigare med framgång gjort liknande aktiviteter med CSN, menar Kronofogden i Umeå. Kronofogden uppger den 26 mars 2007 i ett pressmeddelande att antalet personer som hamnade hos dem under 2006 minskade med personer. Det motsvarar en minskning på 2,2 procent jämfört med Den 31 december 2006 fanns det personer som var registrerade hos Kronofogden, och under det året drev Kronofogden in drygt 8,5 miljarder kronor 11. Rikskronofogde Eva Liedström Adler säger med anledning av detta att Vi har satt ett högt mål att antalet gäldenärer ska halveras fram till år Förra årets resultat visar att det går åt rätt håll. Ungdomsstyrelsens webbplats visar en uppgift om att närmare personer i åldern år har en skuld hos Kronofogden till ett sammanlagt värde om drygt 650 miljoner kronor 12. Samma grupp hade mer än skulder registrerade för indrivning. Det är drygt 4 procent av alla ungdomar i åldern år som har en skuld registrerad hos Kronofogden. Med anledning av det säger Kronofogden följande i ett pressmeddelande den 22 mars 2007: Det är oroväckande att så många har skulder innan de ens har hunnit flytta hemifrån eller skaffa familj. Skulderna kan även ställa till stora problem senare i livet. [ ] Dyra mobilabonnemang och sms-lån är andra skuldfällor som vi varnar ungdomar för. [ ] för att förhindra att ungdomar hamnar i skuldfällor satsar vi mycket på förebyggande information och därför är kunskap om varför ungdomar hamnar i våra register viktig för oss, säger Thomas Pålsson. I Konsumentverkets PM 2003:04 Överskuldsättning omfattning, orsaker och förslag till åtgärder finns en delrapport från Kronofogden i Göteborg. De har i utredningen fått synpunkter från de överskuldsatta som upplever att transfereringssystemet genom olika myndigheter innehåller svårförstådda regler som utgör en stor del av skuldfällan. En del av de skuldsatta löser sina betalningssvårigheter genom att arbeta svart. De undviker på så sätt att den ökade inkomsten blir föremål för indrivning av Kronofogden. 10 Pressmeddelande Konsumentvägledningar allt mer belastade. Hämtad från Pressmeddelande Allt färre hamnar hos Kronofogden. Hämtad från Artikel Unga skyldiga 650 miljoner. Hämtad från

19 Den nya lagen om skuldsanering som trädde i kraft den 1 januari 2007 har inneburit att personer har ansökt om skuldsanering till och med den 30 juni. Kronofogden anser att det totala antalet troligen kommer att uppgå till ansökningar under Rikskronofogde Eva Liedström Adler och chefen för skuldsanering, Ann-Carin G Åström, skriver i en debattartikel i Svenska Dagbladet den 9 juli 2007 bland annat att Den nya lagen har gett positiva effekter i vissa avseenden. Den totala handläggningstiden har förkortats och förfarandet har koncentrerats till en myndighet. [ ] Det finns anledning att fundera över regelverket inom skuldsaneringsområdet, exempelvis kravet på att skulden måste vara flera år gammal och tiden att kunna och vilja göra rätt för sig redan släckts. [ ] Ska lagen nå sitt syfte, att flera ska bli varaktigt skuldfria, behöver många kommuner också ge skuldrådgivningen ett ökat fokus och satsa ytterligare resurser på området. 19

20 5. Förändringar Kapitlet ger en överblick över de förändringar som har skett med antalet låntagare, antalet återbetalningsskyldiga och andelen personer med krav från Kronofogden. 5.1 Antal lån och återbetalare I nedanstående tabell redovisas det faktiska antalet låntagare under tidsperioden. I tabellen framgår för hur många personer CSN har överlämnat krav till Kronofogden respektive år. Tabell 5.1 Samtliga låntagare med studiemedel, studielån och annuitetslån tidsperioden , antal Totalt antal låntagare 31 dec varav återbetalningsskyldiga 1 januari Antal personer med krav från Kronofogden 31 december - andel av alla återbetalningsskyldiga Antal nya personer som fick krav från Kronofogden någon gång under året - andel av alla återbetalningsskyldiga - ackumulerad fordran hos Kronofogden (mnkr) 31 december ,0 % 6,9 % 6,8 % 6,8 % 6,7 % ,8 % 1,6 % 1,4 % 1,2 % 1,1 % Under åren ökade det totala antalet låntagare, men trenden har svängt och visar ett minskat antal låntagare med personer. En förklaring kan vara att färre studerande tar lån för sina studier 13. En annan förklaring kan vara att fler låntagare har slutbetalat sina skulder. Antalet återbetalningsskyldiga har ökat under hela perioden frånsett 2005 då antalet sjönk med drygt Antalet personer som haft krav från Kronofogden någon gång under perioden ligger på en relativt jämn nivå. Antalet nya personer som för första gången har fått ett krav från CSN överlämnat till Kronofogden har under tidsperioden minskat med 33 procent. I slutet av 2006 hade drygt personer en skuld till CSN som var överlämnad till Kronofogden, vilket var 17 procent av det totala antalet personer i Kronofogdens register. Som tidigare nämnts redovisade Kronofogden den 31 december 2006 att personer fanns i deras register. Den sammantagna skulden hos Kronofogden ökade från 480 miljoner kronor 2002 till 884 miljoner kronor 2005 för att sedan minska med 149 miljoner kronor åren Att beloppen ökade kraftigt kan ha sin förklaring i att CSN:s återbetalningsverksamhet successivt har effektiviserats, bland annat genom en mera strikt hantering av betalningsplaner. Skulden minskar för studiemedel och studielån, men ökar 13 Se rapporten Minskad benägenhet till skuldsättning för studier, Rapport 1. 20

21 för annuitetslån vilket hänger ihop med att antalet återbetalningsskyldiga med den lånetypen har mer än fördubblats sedan Se tabell 10 i bilaga Förändringar återbetalningsskyldiga låntagare Under perioden har antalet låntagare och återbetalningsskyldiga förändrats för de respektive lånetyper som studien omfattar. Tabell 5.2 Förändring antal låntagare och återbetalningsskyldiga, studielån 14 Studielån Totalt antal låntagare Antal återbetalningsskyldiga Antalet låntagare med studielån minskar över tidsperioden. Detta kan förklaras med att låneformen upphörde den 30 juni 2001 och att allt fler låntagare har slutbetalat sin studieskuld. Det är låntagare som ännu inte har blivit återbetalningsskyldiga för studielånet. Tabell 5.3 Förändring antal låntagare och återbetalningsskyldiga, annuitetslån Annuitetslån Totalt antal låntagare Antal återbetalningsskyldiga Antalet återbetalningsskyldiga för annuitetslånet har mer än fördubblats under tidsperioden, medan det totala antalet låntagare för annuitetslånet ökat i en lägre takt. 14 Uppgifterna är hämtade från Återbetalning av studiemedel för 2005 och

22 6. Uppföljning av 2004 års studie I detta kapitel beskrivs på en övergripande nivå utvecklingen under perioden för båda undersökningsgrupperna. 6.1 Undersökta variabler De variabler som ingår i uppföljningen av 2004 års studie är kön, ålder, inkomst, studieskuld, årsbelopp, högsta utbildningsnivå och förekomst av studieavbrott Kön och ålder Av alla med studieskuld är 58 procent män och 42 procent kvinnor för 2005 och Vid den förra undersökningen var det fler män än kvinnor som fick som fått sitt första krav från Kronofogden. I 2007 års studie är könsfördelningen jämn för dem som fått sitt första krav från Kronofogden. En förändring är dock att andelen kvinnor ökar i både referensgrupperna och Kronofogdegrupperna. I Kronofogdegrupperna är ökningen drygt 6 procent. Ökningen är nästan dubbelt så stor som för referensgrupperna, som ökade med knappt 4 procent. Se tabellerna 1 och 2 i bilaga 1. Båda studierna visar samma resultat när det gäller ålder; det var de yngsta, år, i gruppen kunder som fått sitt första från Kronofogden som utgjorde den största andelen, även om det har skett en minskning med 7 procent. I åldersintervallet år har andelen ökat med 7 procent. I referensgrupperna befinner sig de flesta i åldersintervallet år. Andelen som är år ökar mest. Se tabellerna 3 och 4 i bilaga Utbildningsnivå I gruppen som fått sitt första krav från Kronofogden har andelen med gymnasieutbildning som högsta utbildning minskat under tidsperioden, medan andelen med eftergymnasiala studier har ökat. Detta visas i tabell 6.1. Tabell 6.1 Utbildningsnivå kunder som fått sitt första krav från Kronofogden, antal och procent Grund- och gymnasieutbildning - antal - procent Eftergymnasial utbildning - antal - procent

23 Tabell 6.2 nedan visar att för referensgruppen har andelen med högst gymnasial utbildning ökat under tidsperioden, medan andelen med eftergymnasial utbildning har minskat. Tabell 6.2 Utbildningsnivå för referensgrupperna 15, antal och procent Grund- och gymnasieutbildning - antal - procent Eftergymnasial utbildning - antal - procent Vid jämförelse mellan tabellerna 6.1 och 6.2 är gymnasial utbildning den högsta nivån för dem som fått krav från Kronofogden, oavsett år. För referensgruppen framgår att de flesta har en eftergymnasial utbildning Inkomst Diagram 6.1 och 6.2, som visas nedan, beskriver inkomstförändringar under tidsperioden. Inkomstintervallet upp till kronor innefattar även dels de som har 0 kronor i inkomst, dels de personer som CSN saknar inkomstuppgifter för. Diagram 6.1 Inkomstfördelning för kunder som fått sitt första krav från Kronofogden, procent Andel (procent) Den förändring som har skett för kunder som fått sitt första krav från Kronofogden är att det är fler som ligger i det lägsta inkomstintervallet under åren 2005 och 2006 än det är I inkomstintervallet upp till kronor är det färre personer under åren 2005 och 2006 än 2003, medan det inte är någon nämnvärd skillnad i inkomstintervallen över kronor. 15 Uppgifter för 2003 och 2004 kan inte jämföras med 2007 års uppgifter på grund av skillnader i urvalsförfarandet. 16 Inkomsterna som redovisas för 2003 avser 2001 års inkomst, 2005 avser 2003 års inkomst och inkomstuppgifterna för 2006 avser 2004 års inkomst. Vid tidpunkten för förra studien hade CSN inte tillgång till inkomstuppgifter för Med sammanlagd inkomst menas summan av överskottet från tjänst, näringsverksamhet och kapital. 23

24 Diagram 6.2 Inkomstfördelning för referensgrupperna, procent Andel (procent) En förändring som har skett för referensgrupperna är att andelen som ligger i det lägsta inkomstintervallet har ökat markant mellan 2003 och I det andra inkomstintervallet, upp till kronor, är det i stort sett oförändrade förhållanden medan det har skett en minskning av andelen som ligger i inkomstintervallet över kronor. Diagram 6.3 Inkomster 2006, kunder som fått sitt första krav från Kronofogden och referensgrupperna Andel (procent) Kronofogdekrav 2006 Referensgrupp Vid en jämförelse mellan grupperna syns tydliga skillnader, vilket kan ses i diagram 6.3. Bland kunder som fått sitt första krav från Kronofogden är det drygt hälften som har inkomster upp till kronor samtliga år, medan inkomsterna för referensgrupperna ligger över kronor samtliga år. I bilaga 1 finns diagram för åren 2003 och Årsbeloppsintervall Årsbelopp för studielån baseras på den sammanlagda inkomsten vid den senaste taxeringen. Årsbeloppet är 4 procent av sammanlagd inkomst. För annuitetslånet beräknas beloppet på skuldstorlek, räntan för året, antal år för återbetalning och en uppräkning med 2 procent per år. Det lägsta belopp (minimibelopp) 24