Mikael Karlsson Avdelningen för Miljö- och energisystem, Karlstads universitet. E-post: Mikael.Karlsson@kau.se. FÖRSIKTIGHETSPRINCIPEN RETORISKT SLAGORD ELLER VÄRDEFULL MILJÖPOLITISK PRINCIP? Att bättre tänka efter före. Så lyder ofta receptet på framgång i miljöarbetet. I de fall som miljöstörningar introduceras utan tillräcklig eftertanke blir nämligen problemen ofta allvarliga. Förbränning av fossila bränslen som påverkar klimatet, användning av freoner som bryter ned ozonskiktet, samt spridning av miljögifter såsom DDT och PCB exemplifierar detta. Tidsintervallet från störningarnas introduktion, till dess effekter och problem uppstod, upptäcktes, och småningom började åtgärdas var mycket lång i samtliga dessa fall 1. Ibland kan grundläggande kunskapsbrister förklara tidsspannet mellan introduktion och åtgärder, men ofta har tidiga varningar ignorerats vilket medfört onödiga skador och omställningsproblem 2. Det finns skäl att fråga sig dels varför varningar inte bättre hörsammas, dels hur vi på ett systematiskt sätt bättre kan tänka efter före, trots bristfälliga kunskaper. I denna korta 3 artikel diskuteras försiktighetsprincipen och dess betydelse. Syftet är att belysa hur ett tänkande för ökad försiktighet kan utvecklas i de fall vi saknar full kunskap om effekter av olika verksamheter. Artikeln diskuterar på vilka grunder och hur långt det är rimligt att tillämpa dels förebyggande försiktighetsmått, dels utfasning av verksamheter som kan skada miljö och hälsa. Resonemangen exemplifieras med två störningar som valts bort i det ekologiska lantbruket kemikalier och genmodifierade organismer (GMO). Försiktighetsprincipen och sunt förnuft Den miljöpolitiska princip som vi kallar försiktighetsprincipen är egentligen en spegling i samhället av vad många skulle kalla sunt förnuft. Tänk dig en riktigt djup ravin som korsas av en halvtrasig hängbro. Skulle du chansa och försöka gå över bron om du var osäker på hållfastheten? Knappast. Få människor skulle agera som om hängbron vore säker. Få skulle gå över, såvida det inte var absolut nödvändigt, eller såvida nyttan av en övergång inte var stor. De flesta skulle söka alternativa sätt eller åtminstone känna sig för, steg för steg, innan de rusade ut på bron. Få hade utan någon form av bevis lyssnat på den som hävdat att en övergång var säker. De flesta skulle, på dessa sätt, agera mycket försiktigt. Försiktighetsprincipen är ett slags politisk kodifiering i samhället av ett sådant försiktigt beteende. På så vis är principen av gammalt datum, även om den som explicit begrepp växte sig stark först under nittiotalet. I svensk miljölagstiftning har försiktighetsresonemang tillämpats sedan sextiotalet. Exempelvis var miljöskyddslagens förebyggande regler för t.ex. industrianläggningar tillämpliga så snart utsläpp 231
skedde, oavsett om miljöskada uppstod eller ej, och helt oberoende av kunskapsläget om miljöeffekter 4. Varför då dagens debatt om försiktighetsprincipen? En anledning är att flera regelverk i samhället utgår från ett motsatt förhållningssätt. EU:s regler för existerande kemiska ämnen är det kanske tydligaste exemplet 5. En grundregel i dessa regler är att inte bara farlighet, utan även exponering för ett farligt ämne måste påvisas innan kemikalien i fråga kan regleras. Det leder oss in på begreppet risk och den för miljö och hälsa ofta skadliga riskfundamentalismen. Risk ett koncept med begränsningar Med risk avses ofta produkten av farlighet och vanlighet, exempelvis ett kemiskt ämnes inneboende farliga egenskaper och sannolikheten för att någon exponeras för detta farliga. Standardmodellen för risk ger uttryck för en kassaskåpstanke. Det farliga medför inte någon fara så länge det är inlåst. Carcinogena ämnen får finnas på laboratorier men inte i nappar för småbarn. Om vi för stunden glömmer den förment objektiva grunden i riskkonceptet, så tycks tankegången någorlunda sund skulle vi ha kvantitativ vetenskaplig kunskap om farlighet och exponering så kan risker någorlunda beräknas och i förlängningen möjligen hanteras 6. Ett problem är dock att vi i de flesta fall som rör miljö- och hälsoeffekter saknar till och med grundläggande kunskap. Kunskapsbrist är faktiskt ett normaltillstånd. En anledning till detta är att naturliga system från immunsystem till ekosystem ofta karaktäriseras av hög komplexitet med dynamisk växelverkan och icke-linjära samband. Det gör att inte ens omfattande vetenskapligt baserade kunskaper om exempelvis kemikaliers inneboende egenskaper och aktuella exponeringsförhållanden alltid räcker för att beräkna effekter, särskilt inte när ämnen orsakar synergistiska effekter 7. Inte heller fallstudier av reella effekter på vissa organismer vid specifika tidpunkter räcker särskilt långt vid extrapolering till andra individer, andra arter eller till effekter av långtidsexponering. Därav svårigheten att fastställa halter i miljön, för exempelvis kemiska bekämpningsmedel, vid vilka inga toxiska effekter uppstår på hälsa eller den biologiska mångfalden. Situationer där kunskap finns om en kemikalies eller ett systems kvalitativa egenskaper, men där kvantitativ information om respektive parameters relevans saknas, karaktäriseras av osäkerhet. Ett exempel är när vi känner en kemikalies inneboende egenskaper, men inte rådande exponeringsförhållanden. När vi inte ens känner de inneboende egenskaperna råder okunskap. Sådant var läget gällande freoner före 1974, då de första rapporterna 8 om potentiell inverkan på ozonskiktet kom. Till sist kan även obestämbarhet råda, dvs när effekter inte går att förutse 9. Modifiering av DNA med hjälp av genteknik är exempel på en sådan situation 10. I situationer karaktäriserade av vetenskaplig osäkerhet, okunskap eller obestämbarhet fungerar standardmodellen för riskbedömning och riskhantering dåligt 11. Även om kunskap skulle finnas så er- 232 Ekologiskt lantbruk Konferens Ultuna November 2001
känner standardmodellen varken subjektiva riskuppfattningar som berör människor, eller det faktum att varje expert som utför riskbedömningar bär på värdeladdade uppfattningar. Följden blir att experternas värderingar får större utrymme än allmänhetens. Sammantaget blir en hög tilltro till riskkonceptet problematisk utifrån såväl miljöoch hälsoperspektiv som demokratiska värden. Än värre blir det om risk måste påvisas för att kemikalier eller genmodifierade organismer ska kunna regleras. Försiktighetsprincipen är ofta tänkt att motverka handlingsförlamning i sådana lägen. Försiktighetsprincipen och dess innebörd Idag uttrycks försiktighetsprincipen explicit i folkrättsligt bindande eller politiskt förpliktande internationella överenskommelser, i EU:s fördrag, samt i nationell miljöpolitik och miljölagstiftning 12. Principen har också varit föremål för en omfattande akademisk diskussion 13. Styrkan och tydligheten i förekommande definitioner varierar. I den svenska miljödebatten har hänt att motståndare till ett försiktighetstänkande tillskrivit principen en vulgärt stark innebörd (i syfte att sedan argumentera mot denna) i stil med: Verksamheter skall inte påbörjas såvida de inte kan påvisas vara utan risk för människors hälsa eller miljön. Eftersom jag hittills inte hört andra än kritiker av försiktighetsprincipen framföra en sådan tolkning, och eftersom ofarlighet inte går att bevisa och nollrisksamhällen är en omöjlighet, så lämnar jag denna tolkning. En däremot ofta refererad rimlig formulering av försiktighetsprincipen finns i Riodeklarationens princip nr. 1514 : Om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada uppstår, skall brist på fullständig vetenskaplig säkerhet inte användas som ett skäl för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförsämring. Som framgår underkänner skrivningen avsaknad av vetenskapliga bevis som enda skäl för att skjuta åtgärder på morgondagen. Samtidigt uppmanar principen inte till handling vid allvarliga miljöhot och medger därmed att andra skäl mycket väl kan hindra åtgärder från att vidtas. Många andra tolkningar av försiktighetsprincipens innebörd är starkare än Riodeklarationens och har sammanfattats i formeln 15 : Om det föreligger ett hot, som är osäkert, så måste någon form av åtgärder vidtas. Satsen rymmer fyra dimensioner om hot (något är potentiellt farligt), osäkerhet (vetenskapliga bevis saknas), åtgärder (t.ex. reglering), samt tvång (reglering måste ske). Diskussionen i det följande accepterar tentativt denna uppfordrande tolkning. En första viktig fråga i resonemang om försiktighet är vid vilka hot och för vilken grad av allvarlighet försiktighetsprincipen är relevant. Ett svar lyder att principen bör tillämpas när den potentiella skadan antas 233
dels beröra flera systemnivåer, stor skala, långa tidsintervall samt interagerande samhällssystem och naturliga system, dels vara av irreversibel eller ackumulerande karaktär 16. I de fall hot mot pliktetiskt baserade värden upplevs måste även sådana beaktas. En viktig fråga i sammanhanget är vilken referensram som väljs när ett hot inom exempelvis livsmedelsproduktionen ska karaktäriseras konventionella eller ekologiska odlingssystem? En andra frågeställning rör hantering av osäkerhet och vilken grad av bevisning av hotet som krävs för att åtgärder ska vidtas. Förslagsvis bör tolkningen vara tillåtlig och erkänna kunskap genererad även relativt långt utanför den traditionella (natur)vetenskapens domäner. Tvärvetenskapligt baserad kunskap, erfarenhetsbaserade insikter, lokal och praktisk kännedom, lekmannabedömningar, jämförelser med likartade teknologier, o.s.v. kan vara viktiga. Den subjektiva uppfattningen av risk och osäkerhet gör att berörda människor bör ges god möjlighet att medverka i processen. Det är dock rimligt att den huvudsakliga bevisbördan läggs på den som vill ta i bruk en ny och potentiellt riskfylld teknologi, såsom utsättning av GMO eller användning av nya bekämpningsmedel, sk omvänd bevisbörda. När avgörandet sedan sker om vilka åtgärder som ska vidtas och hur de bör implementeras måste en avvägning ske mellan potentiell skada och potentiell nytta. Ett grundläggande problem är att identifiera nytta och kostnad, inte minst i de fall en uppenbar nytta nära i tiden (kortsiktig vinst), ska vägas mot diffusa kostnader i framtiden eller på annan plats (långsiktig global miljöskada). Normalt är det lättare att motivera restriktioner för ny teknik än att fasa ut gammal. En viktig riktlinje i sammanhanget är dock substitutionsprincipen, enligt vilken dokumenterat farliga kemikalier eller teknologier ska ersättas med mindre farliga alternativ som svarar mot samma bakomliggande syfte. Även här är allmänhetens deltagande viktigt vilka annars ska avgöra nytta och kostnader? Exemplet genmodifierade organismer När det gäller GMO är det svårt att bedöma såväl farlighet som vanlighet, ibland i grunden omöjligt 17. Det beror till viss del på att genmodifiering som sådan är förenad med obestämbarhet, men också på att riskforskningen ännu är allvarligt eftersatt. Det senare medför en, i förhållande till den snabba introduktionen av GMO världen över, omfattande osäkerhet och okunskap. Därtill kommer svårbedömda effekter i socioekonomiska system. Försiktighetsprincipen talar för att riskbedömningar för GMO bör omfatta direkta, indirekta och långsiktiga effekter, samt att eventuell introduktion av GMO bör ske steg för steg i måttlig takt med fortlöpande utvärdering. Substitutionsprincipen ger dock företräde för bättre kända och mindre riskfyllda växtsorter eller andra sätt att uppfylla bakomliggande behov, t.ex. livsmedelssäkerhet. Bevisbördan faller på den som vill introducera en GMO. Riskbedömningarnas inneboende begränsning leder även till 234 Ekologiskt lantbruk Konferens Ultuna November 2001
att vissa särskilt svårbedömda eller farliga GMO bör undvikas. Markörgener med resistens mot antibiotika är ett exempel; GMO med okontrollerad utsöndring av toxiner från växtdelar som rötter och pollen ett annat. Aldrig så goda riskbedömningar ersätter dock inte behovet av väl utvecklade regelverk om försiktighetsmått, märkning och skadeståndsansvar å ena sidan, och allmänhetens medverkan å andra sidan. Då sådana regelverk inte föreligger idag bör GMO inte introduceras ännu. För det ekologiska lantbruket är detta inget problem. Där har försiktighetsprincipen fått en stark tolkning och GMO förbjudits. På kort sikt är det definitivt en klok försiktighetsstrategi för hållbar utveckling. På längre sikt kan det vara en vinnande strategi som dels tillgodoser många konsumenters önskemål om begränsat risktagande, dels erbjuder en alternativ, lågintensiv och hållbar utvecklingsväg för svenskt lantbruk. 1 Se vidare om denna tidsproblematik i exempelvis Lundgren, L. och J. Thelander, Nedräkning pågår. Hur upptäcks miljöproblemen? Vad händer sedan? (Stockholm: Naturvårdsverket, 1989). 2 European Environmental Agency, Late Lessons from Early Warnings: The Precautionary Principle 1896-2000 (Copenhagen: EEA, 2001), sid 183 ff. 3 Någon möjlighet till en full genomgång av diskussionerna om försiktighetsprincipen medges in på detta utrymme. 4 Miljöskyddslagen (1969:387), paragraf 1 i kombination med 4-6, 10 och 18. 5 Se exempelvis Council Regulation (EEC) No 793/93 on the evaluation and control of risks of existing substances. 6 För en översikt av riskbegreppet och dess utveckling, se Eduljee, G. H., Trends in risk assessment and risk management, The Science of the Total Environment 249 (2000), pp. 13-23. 7 Se vidare i Kemikalieutredningen, Varor utan faror, SOU 2000:53 (Stockholm: Miljödepartementet, 2000). 8 Molina, M. och F.S. Rowland, Stratospheric Sink for Chlorofluoromethanes: Chlorine Atom-Catalysed Destruction of Ozone, Nature 28 June, 1974. 9 Detta kan bero på att vi stör de processer vi studerar, eller på att processer i sig är okontrollerbara eller slumpartade. 10 Se vidare om riskkonceptets begränsningar gällande genmodifiering i Karlsson, M., Att skilja agnarna från vetet om hållbar användning av genmodifierade organismer, Sveriges utsädesodlarförenings tidskrift, 2001:1. 11 För ytterligare diskussion om riskbegreppet, se Stirling, A mfl, On Science and Precaution in the Management of Technological Risk, University of Sussex, 1999; eller Chevassus-au-Louis, B., Prevention, precaution, consumer involvement: which model for food safety in the future? OECD Conference on the scientific and health aspects of 235
genetically modified foods, Edinburgh, February 28th-March 1st 2000. 12 Exempel finns i FN:s ramkonvention om klimatförändringar (artikel 3), EG-fördraget (art 174), miljöbalken (1999:808) 2 kap 3. Se översikter i B. A. Weintraub, Science, International Environmental Regulation, and the Precautionary Principle: Setting Standards and Defining Terms, New York University Environmental Law Journal 1, p. 173-224; eller EG-kommissionen, Meddelande från kommissionen om försiktighetsprincipen, KOM (2000) 1. 13 Se exempelvis antologierna redigerade av O Riordan, T. och J. Cameron (eds), Interpreting the precautionary principle (London: Earthscan, 1994); samt Raffensberger, C. och J. Tickner (eds), Protecting Public Health and the Environment: Implementing the Precautionary Principle (Washington DC: Island Press, 1999). 14 UNCED, Report of the Conference of the UN on Environment and Development (New York: UN, 1992). 15 För härledning av satsen [min översättning] och dess innebörd, byggd på förekommande definitioner, se Sandin, P. Dimensions of the Precautionary Principle, Human and Ecological Risk Assessment 5, 5, pp. 889-907 (1999). 16 Barrett, K., Applying the precautionary Approach to Living Modified Organisms, Intergovernmental Committee for the Cartagena Protocol on Biosafety, Montpellier, France, December 11-15, 2000. 17 Se vidare i Karlsson, a.a. 236 Ekologiskt lantbruk Konferens Ultuna November 2001