ABCD Olofströms kommun Granskning av bygglovshanteringen KPMG AB 2013-06-11 Antal sidor: 15
ABCD Olofströms kommun Granskning av bygglovshanteringen 2013-06-11 Innehåll 1. Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Syfte 1 1.3 Revisionskriterier 1 1.4 Ansvarig nämnd 2 1.5 Metod 2 2. Plan- och bygglagen samt byggnadsnämndens reglemente 2 3. Iakttagelser 3 3.1 Organisation och styrning 3 3.1.1 Plan- och byggavdelningen 4 3.1.2 Mål och uppföljning 5 3.1.3 Delegationsordning 6 3.2 Plan- och byggavdelningens riktlinjer 6 3.3 Stickprov av bygglovsärenden 6 4. Sammanfattande bedömning 8 5. Rekommendationer 9 Bilaga 1- Processkarta 10 Bilaga 2 - Stickprov 11
1. Inledning 1.1 Bakgrund Vi har av Olofströms kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunens bygglovshantering. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013. För att öka kommunens invånareantal krävs en smidig och effektiv hantering vad gäller byggnation och processen för bygglov. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsbedömning identifierat bygglovsprocessen som en viktig funktion för kommunens utveckling. Den 2 maj år 2011 trädde en ny plan och bygglag i kraft, vilken ska vara enklare och effektivare för medborgaren. Kommunen har exempelvis fått en lagstadgad skyldighet att lämna beslut i bygglovsärenden inom 10 veckor. Om ytterligare utredning behövs finns det möjlighet att förlänga handläggningstiden med ytterligare 10 veckor, sökanden ska då underrättas om denna förlängning samt dess orsak. 1.2 Syfte Granskningen syftar till att granska nämndens styrning, uppföljning och kontroll av bygglovshanteringen. I granskningen besvaras frågor om; Vilken styrning som skett från nämnden avseende bygglovshanteringen genom exempelvis styrdokument, Vilken uppföljning som skett av nämnden gällande bygglovshanteringen, Interna riktlinjer avseende bygglovshanteringen, Huruvida PBL efterlevs vad gäller mottagningsbevis, handläggningstid och besked om förlängning. 1.3 Revisionskriterier Vi har utgått från: Plan och bygglag (2010:900) Interna regelverk och policys 1
1.4 Ansvarig nämnd Granskningen avser byggnadsnämnden. 1.5 Metod Granskningen har skett genom dokumentstudier av relevanta dokument samt intervjuer med byggnadschef, två bygglovshandläggare, assistent inom avdelningen samt ordförande för byggnadsnämnden. Kontakter har även tagits med kommunchef. Ett stickprov har genomförts avseende huruvida bygglovshanteringen följer PBL i form av mottagningsbevis, handläggningstid samt besked om förlängning. Rapporten har saklighetsgranskats av samhällsbyggnadschef. Granskningen har genomförts av Lina Olsson, revisor, med Lars Jönsson som kvalitetssäkrare. 2. Plan- och bygglagen samt byggnadsnämndens reglemente Den 2 maj år 2011 trädde en ny plan och bygglag i kraft. Enligt 9 kap. 27 PBL, ska byggnadsnämnden handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked inom tio veckor från det att den fullständiga ansökan kommit in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas en gång med högst tio veckor utöver de ursprungliga tio veckorna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen gått ut. Bestämmelser om att ett mottagningsbevis skickas ut till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis finns i 8 lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. Kommunerna ges även ett tydligare ansvar för att motverka de kvalitetsproblem i byggandet som finns idag. Man har försökt förenkla och förtydliga bestämmelserna och göra lagen mer överskådlig. Det innebär bl.a. att innehållet i lagen omdisponerats och att lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk återförts till PBL samtidigt som vissa bestämmelser i lagen flyttats till förordningsnivå. Ett nytt arbetsmoment för kommunerna är att under byggtiden kontrollera att de handlingar och villkor som upprättats följs. Kommunerna ska även säkerställa att tillgänglighetsaspekterna beaktas i ett tidigt skede, liksom stärka sin kontroll över att de tekniska egenskapskraven följs. Detta för att motverka fukt- och mögelproblem och förebygga felaktigt konstruerade byggnader. Vad gäller tillgänglighet ska byggnadens och tomtens tillgänglighet prövas redan i bygglovet. Detta innebär att sökanden i ett tidigt skede får besked om huruvida byggnaden följer de tillgänglighetskrav som finns vid funktionsnedsättning. Den nya lagstiftningen ställer även krav på hur kommunen ska delge och kungöra bygglovsbeslut, vilket införs för att besluten ska vinna laga kraft och öka tryggheten för sökanden. Med den nya lagstiftningen har även ett nytt sanktionssystem införts med fastställda belopp för hela Sverige avseende olika överträdelser av PBL. Sanktionsavgiften går oavkortad till kommunen. 2
Byggnadsnämndens reglemente Enligt reglemente för byggnadsnämnden, kompletterat av fullmäktige 2010-06-07, anges att nämnden ska fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet. Nämnden anges svara för att; - informera om rättigheter och skyldigheter enligt PBL. - verka för att en god byggnadskultur, en god stads- och landskapsmiljö samt en god trafikmiljö skapas och upprätthålls. Vidare anges att nämnden ska; - uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planärende, byggande, trafik och fastighetsbildning, - uppmärksamt följa och tillämpa intentionerna i ändrade lagar och föreskrifter samt anpassa verksamheten därefter, - övervaka efterlevnaden av lagen och med stöd av lagen meddela föreskrifter och beslut, - Tillvarata de möjligheter lagen ger att förenkla och underlätta för enskilda och bör därvid verka för att lagens föreskrifter och begränsning av lovplikten tillämpas, - Nämnden får uppdra åt utskott, ledamot eller anställd att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock ej ärenden av principiell karaktär. I nämndens styrfunktion ingår att; - Ansvara för utarbetande av erforderliga planer och övriga styrdokument, - Fördela resurser inom de ramar som kommunfullmäktige fastställt, - Utvärdera verksamheten. Nämnden ska till kommunfullmäktige rapportera hur verksamheten utvecklas. 3. Iakttagelser 3.1 Organisation och styrning I kommunens årsredovisning för år 2012 anges i samhällsbyggnadsförvaltningens verksamhetsberättelse att förvaltningen är inriktad mot att lämna service åt kommunens 3
innevånare och kommunala förvaltningar. Verksamheten omfattar bland annat gator, parker, skog, fastigheter med vaktmästeri och lokalvård, fysisk och teknisk planering. Vidare anges att en stor del av verksamhetens fysiska och tekniska planering är myndighetsutövning enligt PBL, beslut om bygglov samt planläggning av detalj- och översiktsplaner. Denna verksamhet anges lyda under byggnadsnämnden. Modell 1: Organisation Byggnadsnämnden ansvarar, enligt reglemente, för att fullgöra kommunens uppgifter inom planoch byggväsendet. Kommunstyrelsen ansvarar för bl.a. den översiktliga planeringen av användningen av mark och vatten, mark och bostadspolitiken, att tillse att en tillfredställande markberedskap upprätthålls samt att bostadsförsörjningen och samhällsbyggnaden främjas. Kommunstyrelsen har av fullmäktige givits rätt att besluta i vissa ärenden inom plan- och byggområdet såsom områdesbestämmelser samt detaljplaner. I kontakter med såväl byggnadsnämnd som kommunchef har det uppgivits att ansvarsområden samt fördelning är tydlig. Byggnadsnämnden beslutar i de ärenden inom plan- och byggområdet som rör myndighetsutövning, medan kommunstyrelsen ansvarar för planområdet (genom utformade samt beslut avseende översikts- och detaljplaner). 3.1.1 Plan- och byggavdelningen Inom kommunen är det plan- och byggavdelningen som arbetar med bygglov. Avdelningen är en del av samhällsbyggnadsförvaltningen som verkar under kommunstyrelsen och byggnadsnämnden. Inom avdelningen arbetar 4 helårstjänster med bygglov samt detalj- och översiktsplaner. Tjänsterna är uppdelade mellan en byggnadschef, två bygglovshandläggare och en administrativ assistent. I delegationsordningen har delegering skett till två kategorier; byggnadsinspektör (byggnadschef) och planarkitekt (bygglovshandläggare). Avdelningen har veckovisa möten, där en ärendelista gås igenom för att säkerställa att bygglovsärendens handläggningstid inte överstiger 10 veckor. Inkomna ärenden fördelas till handläggare samma dag som de inkommer. 4
Tabell 1: Antal ärenden, bygglov och förhandsbesked, år 2010-2013 2010 2011 2012 2013 1 Bygglov 122 147 128 46 Förhandsbesked 4 3 0 1 Totalt 126 150 128 47 Tabell 2: Överklaganden till Länsstyrelsen 2010 2011 2012 Länsstyrelsen avslår 2 0 8 2 Länsstyrelsen avvisar 3 0 15 0 Länsstyrelsen upphäver BN:s beslut 0 0 1 (strandskyddsdispens) Överklaganden som togs tillbaka/återkallats 0 1 1 Totalt 0 24 3 (+1 strandskyddsdispens) 3.1.2 Mål och uppföljning I kommunens årsredovisning för år 2012 anges i samhällsbyggnadsförvaltningens verksamhetsberättelse att arbete med verksamhetsmål pågår. För år 2012 finns mål om bygglovshanteringen. Det rör medborgarfokus och att kommunen ska ha en hög service avseende handläggningstider för bygglov och anmälningsärenden. Detta mål anges ha uppnåtts. I verksamhetsberättelsen för år 2011 specificeras också mål om handläggningstiden för bygglov och anmälningsärenden. Handläggningstiden av bygglov/anmälan ska vara fortsatt låg trots att nya PBL trätt i kraft, vilket anges ha uppfyllts. Ovan angivna mål har dock inte beslutats eller utvärderats av byggnadsnämnden, utan av kommunstyrelsen. Samhällsbyggnadsförvaltningen har en budget för sin totala verksamhet, som råder under såväl kommunstyrelsen som byggnadsnämnden. Vi har inte kunnat ta del av mål för bygglovshanteringen som beslutats av byggnadsnämnden eller att nämnden följt upp och utvärderat verksamheten. Vi har inte heller kunnat ta del av riktlinjer eller policies avseende 1 Avser antal inkomna ärenden till 2013-05-13. 2 Länsstyrelsen beslutar i enlighet med byggnadsnämndens beslut. 3 Länsstyrelsen beslutar att det inte finns någon överklaganderätt. 5
verksamhetens kvalitet, som nämnden beslutat om. Nämnden har dock, enligt protokoll från sammanträden, informerats om överklagande bygglovsärenden. Intern kontroll har skett av kommunstyrelsen, inte av byggnadsnämnden. För år 2010 bestod kontrollerna exempelvis av handläggningstider rörande bygglov och bygganmälan. Kommunstyrelsen har inte beslutat om den interna kontrollplanen för år 2010, men dess resultat har återrapporterats till kommunstyrelsen 2011-05-17 (utan större avvikelser). Vad gäller kontrollerna av bygganmälan och bygglov har vi tagit del av dokument som redogör för hur kontrollerna genomförts, men inte deras resultat. Kommunstyrelsen har även, 2011-05-17, beslutat att kontroller av bygglovshantering och bygganmälan ska ske under år 2011. Vi kan dock inte finna att resultatet av dessa kontroller återrapporterats till kommunstyrelsen. I kommunstyrelsens protokoll, från 2013-03-05, anges att det inte finns någon politiskt antagen kontrollplan år 2012 för samhällsbyggnadsförvaltningen, men att förvaltningen har genomfört kontroller under året. Vi har tagit del av dokumentation avseende en intern kontroll som samhällsbyggnadsförvaltningen genomfört avseende handläggningstid av bygglovsärenden, utan avvikelser. 3.1.3 Delegationsordning Byggnadsnämnden har beslutat om tillägg till delegationsordningen för samhällsbyggnadsförvaltningen 2011-04-13. Rätt att fatta beslut i bygglovsärenden har delegerats till såväl byggnadsinspektör som planarkitekt. Det har under granskningen uppgivits att avdelningen upplever delegationsordningen som tydlig. På begäran av tjänstemän, fattar nämnden dessutom beslut. Det kan röra större ärenden eller ärenden av principiell betydelse. Det har under granskningen uppgivits att nämnden är ett bra stöd liksom att presidiet är väl tillgängligt för diskussion vid komplicerade ärenden. 3.2 Plan- och byggavdelningens riktlinjer Plan- och byggavdelningen har upprättat en intern checklista för bygglovsgranskning som ifylls i samband med handläggning. En gemensam processkarta för lovärenden och byggprocess har även upprättats, se denna i bilaga 1. Riktlinjer tolkning av PBL har även upprättats för att underlätta en likvärdig handläggning. I handläggningen används även mallar från verksamhetssystemet Byggreda. 3.3 Stickprov av bygglovsärenden Vi har sett närmare på tio bygglovsärenden i maj respektive november, december år 2012 och januari år 2013. Följande har granskats; 1. Har mottagningsbevis skickats till sökanden (dvs. som anger att ansökan är komplett) 2. Handläggningstid (sker handläggning inom 10 veckor) 6
3. I de fall handläggning överstigit 10 veckor, har sökanden underrättats om att tidsfristen förlängts samt anledning till detta? Totalt har 20 ärenden granskats ur två skilda tidsperioder (maj respektive oktober, november år 2012 samt januari år 2013). I två av 20 ärenden hade ett mottagningsbevis skickats. I flera av dessa ärenden hade beslut dock fattats nära det datum som ärendet inkom. I vissa ärenden hade dock flera veckor förflutit sedan ansökan inkom och beslut fattats alternativt att komplettering begärts och inkommit utan att mottagningsbevis skickats. Samtliga granskade ärenden har handlagts inom 10 veckor. Därav har det inte funnits anledning att skicka besked till sökanden om förlängning av handläggningstiden. Vi har i samband med genomfört stickprov noterat ärenden där yttrande begärts, utan att en sändlista bilagerats om till vilka begäran om yttrande skickats. Det har gällt exempelvis yttrande från grannar. För en detaljerad redogörelse för respektive ärende se bilaga 2. 7
4. Sammanfattande bedömning Bedriver nämnden en tillräcklig styrning, uppföljning och kontroll av bygglovshanteringen? Vi anser inte att byggnadsnämnden följer upp och utvärderar verksamheten, i enlighet med det av fullmäktige beslutade reglementet. Vi anser inte att nämnden bedriver en tillräcklig styrning, uppföljning och kontroll av bygglovshanteringen. De mål som upprättats inom byggnadsnämndens område har beslutats av kommunstyrelsen. Detsamma gäller uppföljning och kontroll av verksamheten, vilka också har skett av kommunstyrelsen alternativt samhällsbyggnadsförvaltningen. De kontroller som har skett, liksom det stickprov som vi genomfört i denna granskning, visar dock inte på brister i bygglovshanteringen. - Vilken styrning har skett från nämnden avseende bygglovshanteringen, genom exempelvis styrdokument Vi har inte funnit att nämnden beslutat om vägledande styrdokument för verksamheten. De mål som anges avseende bygglovshanteringen har beslutats av kommunstyrelsen. Vi anser detta vara en brist. Byggnadsnämnden bör snarast besluta om mål för verksamheten liksom hur uppföljning och kontroll ska ske. - Vilken uppföljning har skett av nämnden gällande bygglovshanteringen Vi har inte funnit att byggnadsnämnden följt upp och utvärderat verksamheten, i enlighet med det av fullmäktige beslutade reglementet. Kommunstyrelsen har beslutat om vissa interna kontroller inom samhällsbyggnadsförvaltningen och återrapportering av dessa kontroller har skett i varierande utsträckning. Samhällsbyggnadsförvaltningen har även genomfört egna kontroller, utan att dessa beslutats eller rapporterats till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. För plan- och byggavdelningen har kontrollerna bestått av handläggningstider av bygglov samt bygganmälan. Det har inte rapporterats några avvikelser. Byggnadsnämnden har dock inte beslutat om några kontroller eller uppföljningar gällande bygglovshanteringen. Nämnden har dessutom inte angivit några mål eller riktlinjer för verksamheten. - Interna riktlinjer avseende bygglovshanteringen Vi anser det positivt att riktlinjer utformats för att underlätta en likvärdig handläggning (genom riktlinjerna avseende tolkning av nya PBL). En checklista har även upprättats avseende olika delar i PBL, vilken ska ifyllas i samband med handläggning. En processkarta har även utformats som redogör för som såväl bygglovsprocess som byggprocess. 8
- Huruvida PBL efterlevs vad gäller mottagningsbevis, handläggningstid och besked om förlängning. Totalt har 20 ärenden granskats ur två skilda tidsperioder (maj respektive oktober, november år 2012 samt januari år 2013). Samtliga 20 ärenden har handlagts inom 10 veckors handläggningstid i enlighet med lagstiftning. I två av 20 ärenden hade ett mottagningsbevis skickats. I flera av dessa ärenden hade beslut dock fattats nära det datum som ärendet inkom. I vissa ärenden hade dock flera veckor förflutit sedan ansökan inkom och beslut fattats alternativt att komplettering begärts och inkommit utan att mottagningsbevis skickats. Vi anser det vara viktigt att ett mottagningsbevis skickas till sökanden när ansökan bedöms vara komplett. 5. Rekommendationer Vi rekommenderar att byggnadsnämnden; - Beslutar om tydliga mål för bygglovshanteringen som är möjliga att följa upp och kontrollera, - Beslutar om riktlinjer rörande verksamhetens kvalitet, - Bedriver ett aktivt arbete gällande kontroll av verksamheten, - Att riktlinjer införlivas avseende mottagningsbevis. KPMG, dag som ovan Lina Olsson Revisor 9
Bilaga 1- Processkarta 10
Bilaga 2 - Stickprov Vi har sett närmare på tio bygglovsärenden i maj respektive november och december år 2012 och januari år 2013. Följande har granskats; 1. Har mottagningsbevis skickats till sökanden (dvs. som anger att ansökan är komplett) 2. Handläggningstid (sker handläggning inom 10 veckor) 3. I de fall handläggning överstigit 10 veckor, har sökanden underrättats om att tidsfristen förlängts samt anledning till detta? Maj 2012 Ärende Ankomstdag 1 2 3 Jämshög 3:20 nybyggnad av friggebod 2012-05-03 Ja, 2012-05-08. Komplett ering inkomme n 2012-05-07. Ja, beslut fattades 2012-05-30. - Holje 166:1 nybyggnad av friggebod 2012-05-09 Nej 2012-05-11 underrättas sökanden om att bygglov inte krävs för redovisad åtgärd. - Holje 2:490 inglasning av altan 2012-05-11 Nej Ja, 2012-05-16 - Vilshult 1:116 om- och tillbyggnad av enbostadshus 2012-05-14 Nej. Komplett ering av handlinga r inkom 2012-05- 23. Ja, beslut fattades 2012-06-27. - Holje 160:27- Ansökan om marklov för uppförande av stödmur samt trappa 2012-05-14 Nej Ja, 2012-05-15. - Boa 4:28 Bygglovsansökan 2012-05-14 Ja, 2012- Ja, 2012-05-30. - 11
för nybyggnad av garage 05-15. Holje 2:265 tillbyggnad av enbostadshus med inglasad altan Pieboda 1:100 inglasning av befintlig altan Holje 161:159 tillbyggnad av enbostadshus med inbyggd altan Holje 5:223 nybyggnad av garage 2012-05-15 Nej Ja, 2012-05-16. - 2012-05-15 Nej Ja, 2012-05-16. - 2012-05-16 Nej Ja, 2012-06-27. - 2012-05-18 Nej Ja, 2012-06-27. - November, december 2012 och januari 2013 Ärende Ankomstdag 1 2 3 Norra Rödhult 1:74 nybyggnad av gäststuga 2012-11-02 - Anges ej vara bygglovspliktigt. - Holje 22:1 tillbyggnad av enbostadshus Holje 116:85 tillbyggnad av industribyggnad 2012-11-06 Nej. Kompletterin g begärd 2012-11-06. 2012-11-27 Nej. Kompletterin g begärd 2012-11-29. Ja, 2012-12-12. - Ja, 2013-01-10. - Mörbohult 1:53 tillbyggnad av bostadshus Slagesnäs 1:58 2012-12-03 Nej Ja, 2012-12-07. - 2012-12-12 Nej Ja, 2012-12-18. - 12
tillbyggnad Holje 5:102 tillbyggnad av garage/förråd Holje 1:65 omoch tillbyggnad av garage till carport Holje 2:19 omoch tillbyggnaf av matbutik Holje 116:2 bygglovsansökan för nybyggnad av garagebyggnad Tuleboda 2:1 bygglovsansökan för nybyggnad av barnvagnsförråd 2012-12-20 Nej Ja, 2012-01-09. - 2012-01-09 Nej Ja, 2012-02-13. - 2013-01-25 - - 4-2012-12-10 Nej Ja, 2013-01-16. - 2012-12-19 Nej Ja, 2013-01-14. - 4 Ett föreläggande om komplettering har skickats 2013-01-30. Bygglovet strider mot gällande detaljplan och arbete pågår med ny detaljplan på området. Plan- och byggavdelningen har vid en första granskning av de handlingar som inkommit konstaterat att det saknas underlag för fortsatt granskning. Sökande förläggs därför inkomma med följande kompletteringar senast 2013-05-01 9 kap. 22 PBL. Ny detaljplan beslutad 2013-04-12. Begäran om yttrande skett 2013-04-30. 13