RAPPORT 2000:9 Konsumentprodukter funktions- och säkerhetsstandardisering samt laboratorieprovning Utredning av Björn Folcker
FÖRORD Denna utredning har jag gjort på uppdrag av Konsumentverket. Utredningen har baserats på min mångåriga - närmare 40 år - erfarenhet av standardiseringsarbete inom elsäkerhetsområdet, såväl nationellt som internationellt. Under åren 1957-1985 var jag anställd hos Svenska Elektriska Materialkontrollanstalten AB (SEMKO), de senaste ca 10 åren som vice verkställande direktör. Därefter, till mitten av 1995, fortsatte jag min verksamhet inom Svenska Elektriska Kommissionen (SEK), ävenledes som vice verkställande direktör. Under hela min yrkesverksamma tid på elsäkerhetsområdet har huvuddelen av mitt arbete legat på elsäkerhets- och certifieringsfrågor, i mycket stor utsträckning på det internationella planet inom i första hand IEC* och CENELEC* Jag har i detta sammanhang varit ordförande i IEC i Advisory Committee on Safety (ACOS) och IEC:s organ för certifiering av bl a konsumentprodukter med avseende på elsäkerhet (IECEE). I dessa egenskaper har jag under en följd av år representerat IEC inom ISO*:s konsumentpolicykommitté, COPOLCO*. Jag har även varit ordförande i fyra IEC-kommittéer som behandlar säkerhet för konsumentprodukter, nämligen vissa stickproppar och uttag, lamphållare, radio- och TV-apparater samt skyddstransformatorer. Därutöver har jag representerat Sverige (SEK) i ett stort antal andra kommittéer, företrädesvis inom IEC och CENELEC, som arbetar med säkerhet för konsumentprodukter. Stockholm i december 1999 Björn Folcker Civilingenjör *Beträffande betydelsen, se utredningen
INNEHÅLL Allmän överblick över existerande standardiseringsorgan Internationellt samarbete Europeiskt samarbete Nordiskt samarbete Nationell verksamhet Konsumentinflytande inom standardiseringsverksamheten Främjande av svenska insatser i standardiseringsarbete över gränserna
Allmän överblick över existerande standardiseringsorgan Internationellt samarbete ISO, International Organization for Standardization, organ för allmän standardisering COPOLCO, (ISO) Consumer Policy Committee IEC, International Electrotechnical Commission, organ för standardisering på elområdet ISO och IEC har sina generalsekretariat i Genève. Inom COPOLCO, som huvudsakligast har policyskapande uppgifter på konsumentområdet, har Nils Ringstedt, (f d ställföreträdande generaldirektör i Konsumentverket, KOV) ordförandeskapet. Detta betyder att svenska insatser, utöver Nils Ringstedts egna, har uppskattats i internationella konsumentkretsar, vilket måste följas upp med möjligheter för KOV att engagera sig aktivt i verksamheten även i framtiden. Inom IEC utarbetas säkerhets- och funktionsstandarder för bl a elektriska hushållsapparater, såsom tvätt- och diskmaskiner, dammsugare, strykjärn, spisar, kylskåp, frysar, ljusarmatur, radio- och TV-apparater samt hemdatorer. IEC samarbetar med COPOLCO för att bättre kunna tillvarata konsumentaspekter i det internationella standardiseringsarbetet. KOV har aktivt medverkat i detta arbete sedan slutet av 60-talet och har med gott resultat lyckats hävda svenska konsumentkrav på god säkerhet och övrig funktion. Europeiskt samarbete CEN, European Committee for Standardization CENELEC, European Committee for Electrotechnical Standardization CEN och CENELEC, vilka är de europeiska motsvarigheterna till ISO och IEC, har sina generalsekretariat i Bryssel. En av huvuduppgifterna är att överföra resultaten av internationellt standardiseringsarbete till europeisk standard, European Norm (EN). Man har vidare till uppgift att utarbeta europeisk standard på områden där internationell motsvarighet saknas och där behov föreligger. CEN och CENELEC har även samarbete med EU-kommissionen och EFTA. Inom EU har införts en metod där man i s k direktiv ställer grundläggande krav, t ex för säkerhet och funktion, på olika produkter. Kraven i dessa direktiv anses uppfyllda om produkten är utförd enligt gällande EN (New Approach). Direktiven överförs till nationella föreskrifter, vilka hänvisar till provningsstandarder som utarbetas inom CEN och CENELEC. I detta 7
sammanhang är KOV:s medverkan av stor betydelse. En följd av tillämpningen av New Approach är att behovet av standarder ökar. Ett typiskt exempel är säkerhetsstandarder för leksaker, där laboratoriet på KOV har spelat en ledande roll i arbetet med framtagandet av sådana standarder. En från miljö- och allmän konsumentsynpunkt mycket viktig aspekt är behovet av energideklarationer för elektriska hushållsapparater. Här har EU- (EG-) kommissionen utfärdat direktiv om märkning och standardiserad konsumentinformation som anger hushållsapparaters förbrukning av energi och andra resurser (92/75/EEG, m fl). Det bör noteras att denna märkning är obligatorisk för vissa energikrävande hushållsapparater, inledningsvis för diskmaskiner, tvättmaskiner, torktumlare, kylskåp och frysar, se Konsumentverkets författningssamling, KOVFS. ANEC, European Association for the Coordination of Consumer Representation in Standardization. ANEC, som ävenledes har sitt sekretariat förlagt till Bryssel, bildades 1995 som en följd av en överenskommelse mellan EU-kommissionen och EFTA, i första hand mellan deras rådgivande konsumentkommittéer. Arbetet inom ANEC bedrivs i ett antal arbetsgrupper - förutom i en koordinationsgrupp, tidigare under svenskt ordförandeskap - och berör exempelvis barnsäkerhet, hushållsapparater, miljö och trafiksäkerhet. Vidare ägnas arbete i en separat grupp åt äldres och handikappades speciella problem. KOV medverkar i ett flertal av dessa grupper. Avsikten med verksamheten inom ANEC är att man skall få fram underlag för konsumentinflytande i såväl internationellt som nationellt standardiseringsarbete. Detta inflytande utövas genom att ANEC-representanter aktivt medverkar i olika kommittéer som observatörer och förmedlare av konsumentsynpunkter. Medverkan i ANEC är således mycket betydelsefull ur konsumenternas perspektiv och KOV måste ges möjlighet att även fortsättningsvis kunna agera inom ANEC på ett kraftfullt sätt. 8
Nordiskt samarbete Nordisk motsvarighet till ANEC Inom Nordiska Ämbetsmannakommittén för Konsumentfrågor, NEK, finns en styrgrupp för (konsument)produkter, under vilken sorterar en samrådsgrupp för standardiseringsfrågor. Inom denna grupp, där representanter för KOV ingår, diskuteras möjligheter till gemensamt nordiskt ställningstagande rörande standardiseringsarbetet för konsumentprodukter, att framföras inom ANEC. Nordtest Nordtest tillskapades 1973 av Nordiska Ministerrådet och utarbetar i nordiskt samarbete diverse provningsmetoder. Nationell verksamhet SIS, Standardiseringen i Sverige SEK, Svenska Elektriska Kommissionen SIS och SEK är nationalkommittéer för ISO och CEN respektive IEC och CENELEC. Aktuellt kommittéarbete administreras av SIS och SEK. KOV, Konsumentverket KOV utgör nationellt organ för tillgodoseende av svenska konsumenters intressen från bl a ekonomisk, miljömässig, funktionsmässig och säkerhetsmässig synpunkt. KOV medverkar i SIS Konsumentråd och innehar genom en av sina representanter ordförandeskapet. 9
Konsumentinflytande inom standardiseringsverksamheten Standardiseringsverksamheten bedrivs på fyra olika nivåer: Internationellt (ISO, IEC) Europeiskt (CEN, CENELEC) Nordiskt (Nordtest, begränsad omfattning) Nationellt (SIS, SEK) Standardiseringsarbetet görs i tekniska kommittéer på dessa olika nivåer. Det är av betydelse att konsumenternas intressen kan framföras på samtliga nivåer. På det nationella planet sker arbetet i allsidigt sammansatta tekniska kommittéer (och i vissa fall i arbetsgrupper), med deltagande av olika intressenter, såsom tillverkare, myndigheter, fackföreningar och konsumenter. Huvudprincipen är att alla intressenter medverkar på lika villkor, varefter deras synpunkter sammanvägs till ett förslag eller ställningstagande att föras fram av nationella delegationer i det internationella eller regionala forum där aktuellt standardiseringsarbete bedrivs. Även om talesmannen för de svenska synpunkterna är någon annan än en konsumentrepresentant, är det av stor betydelse att det i den svenska delegationen ingår någon som företräder konsumentintressena. Erfarenheten av standardiseringsarbete på internationellt eller regionalt plan visar att det under diskussionernas gång kan vara nödvändigt med samråd mellan de ingående experterna. På så sätt kan ett nyanserat ställningstagande göras mot bakgrund av synpunkter framförda av andra delegationer. Eftersom det inte finns några "standardiserade" konsumenter - bortsett från att samtliga deltagare i standardiseringsarbetet självfallet själva är konsumenter - måste konsumentinflytandet kanaliseras genom "professionella" konsumenter, i Sverige sker detta nästan uteslutande genom KOV, eftersom det är svårt för personer utan närmare bakgrundskunskaper i standardiseringsteknik att göra sig gällande i tekniska kommittésammanhang. Det är då viktigt att de som företräder konsumentintressen har den kompetens och de resurser som fordras för att på ett övertygande sätt kunna medverka i standardiseringsarbetet. Standardiseringsprocessen kräver också uthållighet. Av stor betydelse för att KOV:s representanter skall kunna hålla sig à jour med konsumenternas erfarenheter och synpunkter, är att kontakter vidmakthålls med konsumentproblemen på marknaden. I Sverige sker detta främst i myndighetens kontakt med de kommunala konsumentvägledarna. Erfarenheter från elsäkerhetsområdet har visat att det är synnerligen värdefullt att få en återkoppling från praktiken, som ett underlag för svenska insatser i aktuellt 10
standardiseringsarbete. Förutsättningen för denna kontaktverksamhet måste finnas och helst fördjupas ytterligare. Denna återkoppling kan t ex användas som underlag för utarbetande av nya provningsmetoder eller för revision av existerande provningsmetoder. Väl underbyggd kunskap från laboratorieverksamheten är ett måste när det gäller att i kommittéarbetet kunna argumentera för eller emot frågor som är under diskussion. För att den kompetens som KOV besitter på laboratorieområdet skall kunna bibehållas och vidareutvecklas måste arbetet med utveckling och granskning av provnings- och redovisningsmetoder vidmakthållas och helst utökas. När en konsument skall göra en investering i t ex en ny tvätt- eller diskmaskin, måste man ha möjlighet att kunna jämföra produkter från olika tillverkare på ett entydigt sätt. Således måste aktuella egenskaper som tvätt- eller diskförmåga och energiförbrukning redovisas så, att man kan dra konkreta slutsatser beträffande olika produkters egenskaper. Därför måste provnings- och redovisningsmetoder finnas fastlagda i standarder och sedan användas av tillverkarna vid produktutveckling, tillverkning och marknadsföring på ett seriöst sätt. Metodutvecklingsarbetet är nödvändigt för att tillföra underlag för framtagandet av dessa standarder, men det är tidskrävande och ställer höga krav på såväl konsumentpolitisk som teknisk kompetens samt relevant utrustning inom laboratorierna. Att, som ett alternativ till provning på KOV:s egna laboratorier, upphandla provningar från utomstående laboratorier med industriell anknytning är inte realistiskt, eftersom de inte har den koppling till konsumentvärlden som erfordras. Det är inte heller ett ekonomiskt rimligt alternativ i arbetet med att utveckla modifierade eller nya provningsmetoder där relevanta bruksegenskaper beaktas. Av stor betydelse när det gäller kompetensutveckling är samarbetet med laboratorier i andra länder. För närvarande samarbetar KOV med laboratorier i Norden, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Detta samarbete borde kunna utvidgas, t ex genom ICRT, International Consumer Research and Testing, en sammanslutning av konsumentorganisationer i främst Europa, med mål att stärka konsumenternas intressen genom samverkan på provningsområdet. KOV är medlem av ICRT och bör enligt min uppfattning beredas möjlighet till fortsatt medverkan, framför allt av följande skäl: 11
Erfarenheter från elsäkerhetsområdet visar att principen om ömsesidigt godtagande av provningsresultat är en värdefull komponent när det gäller att snabbt och kostnadseffektivt få tillgång till sådana resultat. För att man vid ett visst laboratorium skall kunna bedöma resultaten av provning hos ett annat laboratorium, fordras det att ett förtroendefullt samarbete berörda parter emellan kan etableras och vidmakthållas. Detta förutsätter att ekonomiska möjligheter finns för ett ömsesidigt utbyte av personal och erfarenheter mellan laboratorierna. Ovannämnda ICRT synes vara ett lämpligt forum för organiserande av denna verksamhet. 12
Främjande av svenska insatser i standardiseringsarbete över gränserna Med tanke på den globalisering som äger rum i dagens samhälle, med åtföljande utbyte av varor och tjänster över gränserna, är det av stor vikt att KOV har möjlighet att fortsätta att medverka, dels i den policyskapande verksamheten inom ISO/COPOLCO och ANEC, dels i den tekniska verksamheten inom ISO, IEC, CEN och CENELEC, för att även framledes kunna framföra och försvara svenska konsumentintressen. Det bör noteras att det i tidigare statliga utredningar, framför allt i den s k Åslingska utredningen, Betänkande av utredningen om statens insatser för standardiseringens utveckling - SUSI, SOU 1989:45, framhållits betydelsen av statligt stöd för konsumentmedverkan i standardiseringsverksamheten. Detta bör ses som ett ytterligare argument för att KOV skall ha de ekonomiska och tekniska resurser som fordras för att kunna tillförsäkra en kontinuitet i arbetet på att hävda svenska konsumentintressen i den internationella standardiseringsverksamheten. 13