1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2011-11-18 Ärendenr: NV-10094-11 samt, NV-10205-11 Växjö tingsrätt Mark- och miljödomstolen Box 81 351 03 Växjö Yttrande i mål P 2644-11 samt P 2661-11 angående överklaganden från Saab AB av beslut från Länsstyrelsen i Östergötlands län avseende detaljplaner inom Linköpings kommun Mark- och miljödomstolen har begärt, respektive förelagt om, att Naturvårdsverket ska lämna skriftliga yttranden över vissa av de handlingar som ingivits till domstolen i de rubricerade målen. Sammanfattning Naturvårdsverket avstår från möjligheten att ta ställning till de bedömningar i sak som görs i de överklagade besluten från Länsstyrelsen i Östergötland län, då vi vare sig har talerätt eller någon direkt vägledningsuppgift på området. Med anledning av vad som i övrigt anges i de handlingar som översänts från mark- och miljödomstolen till Naturvårdsverket väljer vi att nedan allmänt redogöra för vår syn på förutsättningarna för tillämpningen av generell vägledning från centrala myndigheter i det enskilda fallet och vad som är vårt vägledningsansvar. Vi lämnar också en bakgrund till de bedömningar av risker för miljö- och hälsopåverkan som görs i vårt allmänna råd (2008:6) om flygplatser. Möjligheten till avvägningar mellan olika omständigheter i ett enskilt fall medges enligt såväl miljöbalken som plan- och bygglagen (PBL). Det ankommer på varje beslutsmyndighet att självständigt göra sådana avvägningar utifrån det beslutsunderlag man bedömer vara relevant i sammanhanget. Naturvårdsverkets ställningstagande Naturvårdsverket konstaterar att föreliggande mål vid mark- och miljödomstolen avser överklaganden av beslut om kommunala detaljplaner som fattats med stöd av PBL. Vi konstaterar vidare att vi i vår roll som central statlig myndighet inom miljöområdet varken givits talerätt vid prövningen av sådana mål vid mark- och miljödomstolen, eller någon direkt vägledningsuppgift för tolkningen av hur PBL bör tillämpas. Dessa uppgifter åligger istället Boverket. Vi respekterar den arbetsfördelning som därigenom gjorts av lagstiftaren mellan våra båda BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA KASERNGATAN 14 POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(5) myndigheter, och avstår därför från att ta ställning till de bedömningar i sak som görs i det överklagade beslutet från Länsstyrelsen i Östergötlands län. I Sverige tillämpas en rättsordning som kännetecknas av principer om maktdelning och decentralisering av beslutsfattande. Utpekade centrala statliga myndigheter lämnar generell vägledning kring hur olika regelverk ska tillämpas och lokala och regionala myndigheter beslutar i det enskilda fallet. Denna ordning medger ett stort mått av flexibilitet och möjligheter till sammanvägningar av olika omständigheter som kan variera från fall till fall, såväl vid reglering av kommunal planering enligt PBL som vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Utveckling av enhetlig rättspraxis säkerställs inom dessa båda lagstiftningsområden genom möjligheterna till överprövning vid mark- och miljödomstol och mark- och miljööverdomstol. Vi konstaterar att det i beslutsfattande utifrån såväl den vägledning vad gäller riktvärden för godtagbara flygbullernivåer som lämnas i Naturvårdsverkets allmänna råd som den som lämnas från Boverket i allmänt råd (2009:1) kan finnas anledning till både mildringar och skärpningar av angivna nivåer i det enskilda fallet. Från Naturvårdsverkets sida bedömer vi att det är av stor vikt att denna möjlighet till flexibilitet i kommunal planering och miljöbalksreglering värnas. Det är därvid varje prövande myndighets ansvar och skyldighet att sörja för att en tillräcklig utredning görs av förutsättningarna i det enskilda fallet, och att bedöma möjligheterna och lämpligheten i att medge avsteg från sådana riktvärden för respektive regelverk. Vi bedömer att det vore olyckligt om nuvarande allmänna vägledning för olika parallella lagstiftningsområden skulle ersättas av bindande generella normer för vad som utgör en acceptabel bullerutbredning från flygplatsverksamhet. Naturvårdsverkets allmänna råd om flygplatser Naturvårdsverket är en statlig förvaltningsmyndighet med särskilt ansvar för central tillsynsvägledning inom miljöområdet. Vårt vägledningsansvar omfattar sådana bedömningar och avvägningar som behöver göras vid tillämpningen av miljöbalken. Vi ansvarar därmed bl.a. för att lämna allmän vägledning om bedömningar av risker för miljö- och hälsopåverkan vid exponering för omgivningsbuller från verksamheten vid och kring flygplatser. Vad gäller risker för påverkan på människors hälsa delas detta ansvar med Socialstyrelsen. Naturvårdsverkets anser att det allmänt sett är viktigt att påpeka att hälsa, enligt Världshälsoorganisationen (WHO), är ett tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte bara frånvaro av sjukdom. Erfarenheten visar vidare att ca en tredjedel av befolkningen är ganska eller mycket känsliga för buller. Även om de nivåer som anges i vårt allmänna råd underskrids innebär inte detta att miljön med automatik kan betraktas som god från miljömedicinsk synpunkt. Vi anser att utgångspunkten vid en bedömning av åtgärdsbehovet och vilka försiktighetsmått som bör vidtas i ett enskilt fall alltid bör vara att åtgärderna ska syfta till att begränsa omgivningsbullret till sådana nivåer så att dessa inte är högre än vad som motsvarar en god miljö. En bullernivå av 55 db (A) inomhus innebär att personer med viss hörselnedsättning kommer att ha stora svårigheter att höra och förstå vad som sägs vid normalt röstläge, och ha stora svårigheter att förstå radio och TV vid en
NATURVÅRDSVERKET 3(5) normal ljudvolym. En ung, normalhörande lyssnare som samtalar på sitt modersmål kan kommunicera vid en bullernivå på 55 db(a). En normalhörande äldre person kan uppfatta tal på sitt modersmål vid en bullernivå på 50 db(a). Om den normalhörande yngre lyssnaren samtalar på ett främmande språk bör bullernivån inte heller överstiga 50 db(a). Som en uppskattning kan man säga att hörselskadade personer och äldre personer med viss hörselnedsättning behöver åtminstone 10 db(a) lägre bullernivå, dvs. 45 db(a) maximalbullernivå, för att klara en viss grad av taluppfattning jämfört med en normalhörande person. Även om hörseln inte har försämrats nämnvärt enligt ett vanligt hörselprov kan t.ex. åldersförändringar i centrala nervsystemet påverka förmågan att uppfatta tal. Inte bara äldre, utan även barn kan ha svårt att uppfatta tal i besvärliga lyssnarsituationer, t.ex. i miljöer med höga bullernivåer inomhus. Förklaringen till detta är sannolikt att språkinlärningen ännu inte är fullbordad och därmed har barnen inte utvecklat sin maximala skicklighet att gissa rätt, eller att fylla i missade luckor med hjälp av den språkförmåga som en vuxen person har utvecklat i sitt modersmål. Detta innebär också att personer med ett annat modersmål kommer att ha stora svårigheter att förstå språket i sådana miljöer, eftersom hjärnan inte har fått möjligheten att träna upp samma skicklighet för att klara en försämrad ljudkvalitet som när det gäller modersmålet. Som jämförelse kan även noteras att vid avslappnad konversation är röstnivån ca 55 db(a) för män och ca 50 db(a) för kvinnor. För att överrösta överflygningar som medför en maximalljudnivå på 50 db(a) inomhus krävs att rösten höjs till minst 60 db(a) och för att överrösta en överflygning som medför 55 db(a) inomhus krävs att rösten höjs till minst 65 db(a), vilket skulle innebära en röstansträngning kombinerad med hög sannolikhet för heshet 1, 2, och på lång sikt hörselnedsättning. Naturvårdsverkets uppfattning är att sådana förhållanden inte är rimliga varken i bostäder, skolor eller vårdinrättningar. I praxis från Miljööverdomstolen i miljöbalksmål har den så kallade infrastrukturpropositionen (prop.1996/97:53) varit starkt styrande vid bedömningen av vad som ska anses utgöra en god miljö. De bullernivåer som anges i propositionen stämmer i stora delar väl överens med WHO:s riktvärden från år 2000. Nämnda proposition avsågs utgöra ett underlag för planering för perioden 1998-2007. I propositionen angavs etappmål och nivåer för när bullerskyddsåtgärder borde vidtas. Propositionen är nu över 10 år gammal och underlagsmaterial i form av rapporter m.m. är ännu äldre. De mål och nivåer som anges i propositionen baserades på den kunskap och det underlag som då fanns tillgängliga. Idag, mer än 10 år senare, är kunskapsläget ett annat. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör denna proposition vara en del av ett beslutsunderlag men inte vara avgörande i de fall där senare års forskning visar att det finns behov av att tillämpa strängare krav än de som anges i propositionen. Vi bedömer att störningsupplevelsen i det enskilda fallet bör vara den bestämmande komponenten för vidtagande av bullerbegränsande åtgärder. 1 Rostolland, D. (1982). Acoustic features of shouted voise. Acustica, 50, 118-125. 2 Rostolland, D. (1985). Intelligibility of shouted voise. Acustica, 57, 103-121.
NATURVÅRDSVERKET 4(5) Buller påverkar människor på olika sätt och har stor betydelse för vår hälsa och för möjligheten till en god livskvalitet. Även oro för att bullret kan vara skadligt har betydelse för störningsupplevelsen. Som framgår ovan bör även observeras att somliga människor är mer känsliga för bullerstörningar än andra. Personer med vissa sjukdomar eller under rehabilitering och personer med hörselskador samt barn och ungdomar hör till gruppen extra känsliga. Även skiftesarbetande hör till gruppen extra känsliga. Buller upplevs subjektivt och det är därför svårt att göra en objektiv bedömning av störningsupplevelsen. Naturvårdsverket grundar sina ställningstaganden i fråga om acceptabla ljudnivåer på de senaste årens forskningsresultat med avseende på hypertoni (kroniskt högt blodtryck) och ökad risk för hjärtinfarkt. Forskningen visar också andra negativa effekter, t.ex. utebliven sömn för skiftarbetande, och försämrade studieresultat för barn vars koncentration bryts när flygplan flyger över deras skolor. Forskningsstudier 3,4,5 visar tydligt hur buller påverkar barns minne och läsförmåga. Även om studierna är få finns det fog för slutsatsen att barns minne, inlärning och läsförmåga försämras av kontinuerlig bullerexponering och särskilt exponering för flygbuller, enligt professor Staffan Hygge 6, Högskolan i Gävle. Allt fler forskningsstudier talar också för att det finns ett samband mellan bullerexponering och ökad risk för att utveckla hypertoni 7, och därmed ökad risk för hjärtinfarkt 8. I en studie 9 kring Arlanda flygplats rapporterades ett samband mellan självrapporterad läkardiagnos för högt blodtryck och exponering för flygbuller. Studien visar att personer som exponeras för FBN 55 db(a) och däröver kan uppskattas ha 60 % högre risk för högt blodtryck jämfört med boende med lägre exponering. För en exponering med maximalljudnivå högre än 72 db(a) uppskattades risken för högt blodtryck vara 80 % högre. Enligt en annan studie 10 från Arlanda flygplats var det 19 % högre risk för högt blodtryck för män som under en tioårsperiod bott i områden med FBN 50 db(a) jämfört med män som utsatts för lägre exponering. För en exponering vid maximalljudnivå 70 db(a) uppskattades risken vara 20 % högre. 3 Hygge, S., Evans, G.W., & bullinger, M. (2002). A prospective study of some effects of aircraft noise on cognitive performance in school children. Psychological Science, 13, 469-474. 4 Hygge, S. (2003). Classroom experiments on the effects of different noise sources and sound levels on long-term recall and recognition in children. Applied cognitive Psychology, 17, 895-914. 5 Hygge, S. (2009). Environmental noise and cognitive imparimwent in children. WHO Guidance for health risk assessment of environmental noise. Arbetsdokument WHO, Bonn.. 6 Hygge, S. (2009). Kunskapsläget om effecter av flygbuller på människor En uppdatering och revidering av en rapport till LFV maj 2007 (Slutversion 2009-06-18, sid. 30). 7 Babisch, 2006; Bluhm, Berglind, Nordling, & Rosenlund, 2007; de Kluizenaar, Gansevoort, Miedemas, & de Long, 2007 8 Babisch,Beule, Schust, Kersten, & Ising, 2005; Selander et al., 2009 9 Rosenlund, Berglind, Pershagen, Järup, & Bluhm, 2001 10 Eriksson et al., 2007
NATURVÅRDSVERKET 5(5) I en japansk studie, en större befolkningsstudie kring en japansk militärbas på ön Okinawa, redovisades också ett samband mellan exponering för flygbuller och högt blodtryck. Enligt denna studie där blodtrycksmätning ingick ökade risken för högt blodtryck med cirka 30% för personer som exponerats för höga bullernivåer 11. Den forskning som redovisas ovan visar således klara samband mellan å ena sidan höga maximalljudnivåer inomhus och å andra sidan störningar och hälsoskador. Enligt Naturvårdsverkets bedömning som baseras på ovannämnda forskningsresultat, kan man på goda grunder dra slutsatsen att det finns risk för att människor kan ta skada redan om maximalbullernivåerna inomhus överstiger 45 db(a). Med utgångspunkt i resultaten från dessa studier bedömer vi att hälsoriskerna blir signifikant högre om exponeringen är 80 db(a) maximalbuller utomhus än om den är 70 db(a). Dessa ljudnivåer utomhus innebär att ljudnivån inomhus blir 55 respektive 45 db(a) med en normal fasaddämpning av 25 db(a). Enligt miljöbalken ska försiktighetsmått vidtas så snart det finns skäl till att anta att en verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma medför alltså skyldighet att vidta försiktighetsmått (prop. 1997/98:45 del 2, s. 19). Bestämmelsen ger uttryck för den internationellt erkända och i EU-rätten tillämpade försiktighetsprincipen. Vid bedömningar av rimligheten i krav om bullerbegränsningar bör därvid även vägas in den stora samhällsnytta vad avser, dels den minskning av bullerstörningar som kan uppnås, dels minskningen av antalet personer som annars kan komma att utsättas för direkta hälsorisker. Denna möjlighet till avvägningar mellan olika omständigheter i det enskilda fallet medges enligt såväl miljöbalken som PBL. Det ankommer på varje beslutsmyndighet att självständigt göra sådana avvägningar utifrån det beslutsunderlag man bedömer vara relevant i sammanhanget. Beslut om detta yttrande har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetscheferna Martin Påhlman och Anders Johnsson, sektionschefen Erika Ekman och Åke Mauritzson, den sistnämnde föredragande. Rikard Janson Kopia till: Boverket Länsstyrelsen i Östergötlands län Åke Mauritzson 11 Matsui et al., 2004