Revisionsrapport* Uppföljning av tidigare granskning avseende uppföljningsansvar för ungdomar 16-20 år Täby kommun Oktober 2007 Charlotte Gränefjord *connectedthinking
Innehållsförteckning Sammanfattning och samlad bedömning 1 1 Bakgrund och uppdrag 3 1.1 Metod 4 2 Kommunalt uppföljningsansvar 4 2.1 Skollagen 4 3 Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden 4 3.1 Styrning 4 3.2 Uppföljning 5 3.2.1 Bedömning 6 3.3 Informationsinsamling 6 3.4 Uppsökande verksamhet 8 3.5 Uppföljning under terminen 9 3.6 Förvaltningens arbete generellt 9
Sammanfattning och samlad bedömning De förtroendevalda revisorerna i Täby kommun gav under hösten 2006 Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska kommunens arbete inom ramen för uppföljningsansvaret. Med utgångspunkt i tidigare gransknings konstateranden och bedömningar har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers nu fått i uppdrag att göra en uppföljande granskning. Syftet med denna uppföljning är att ge svar på vilka åtgärder som har vidtagits sedan hösten 2006. Vid tidigare granskning gjorde vi bedömningen att arbetet, med uppföljning av ungdomar upp till 20 år som inte studerar, fungerade tillfredsställande inom kommunen. Vi ansåg dock att nämnden borde ta ett större ansvar för arbetet med det kommunala uppföljningsansvaret, dels till följd av förtydligandet i skollagen och dels till följd av det ökade antalet gymnasieelever inom kommunen. Vi bedömde även att nämndens roll i det kommunala uppföljningsansvaret borde förtydligas och stärkas i syfte att säkra nämndens interna kontroll över att förvaltningen har information om varje ungdoms sysselsättning. Efter genomförd uppföljande granskning anser vi att nämnden både har tagit ett större ansvar för frågan och att arbetet med det kommunala uppföljningsansvaret har förtydligats på ett positivt sätt. Erforderliga åtgärder har vidtagits vad det gäller våra tidigare bedömningar kring nämndens bristande styrning, uppföljning och samordning av det kommunala uppföljningsansvaret. De åtgärder vi åsyftar är främst handlingsplanen samt löpande uppföljningsrapporter. Vi anser dock att den statistik som redovisas i uppföljningsrapporten borde kunna tydliggöras och även kompletteras med statistikuppgifter för tidigare år. Att se trender över år är viktig information till nämnden för sin styrning av verksamheten. Vid förra granskningen ansåg vi att nämnden borde ha formulerat ett formellt beslut avseende det uppdrag som hade getts till nämndens utredare. Vid denna uppföljning kan vi konstatera att nämnden nu har tagit formellt beslut att genom delegation utse nämndens utredare att vara uppföljningsansvarig tjänsteman. Uppdragets specificeras i handlingsprogrammet. Under den period som tjänstemannen har haft uppdraget anser vi att ett tillfredsställande arbete har bedrivits och systematisering av kommungemensamma rutiner har genomförts på ett positivt sätt. Vid tidigare granskning konstaterades att det beträffande de kommunala gymnasieskolorna utanför Täby kommun inte fanns samma frekvens i faktureringsrutinerna, vilket innebar att det kunde gå flera månader utan att Täby kommun har vetskap om att en ungdom har gjort avbrott i sina gymnasiestudier. Vidare hade de kommunala gymnasieskolorna 1
inga fastställda rutiner för informering till hemkommun om en elev gör studieuppehåll eller avbrott under en termin. Vid denna uppföljande granskning kan konstateras att frekvensen i faktureringsrutinerna är den samma. Nämnden har dock skickat brev till respektive gymnasieskola som har elever folkbokförda i Täby, med information om hur uppgifter om elever från Täby som avbryter sina studier ska hanteras. (Brevet återges i bilaga A). Enligt uppföljningsansvarig har kommunen även märkt skillnader från andra kommuner hur dessa uppgifter hanteras. Information om avbrott i studierna kommer i anslutning till avbrottet. Troligen har vetskapen om skyldigheter inom det kommunala uppföljningsansvaret stärkts på flera håll. Vid tidpunkt för tidigare granskningen pågick inom Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden ett arbete med framtagandet av internkontrollplaner. Som ett led i detta arbete rekommenderade vi nämnden att i internkontrollplanen inkludera kontrollmoment och kontrollansvar även för det kommunala uppföljningsansvaret. Nämnden har 2006-11-29, 79, antagit en intern kontrollplan, några kontrollmoment avseende uppföljningsansvaret ingår dock ej. 2
1 Bakgrund och uppdrag 2005-07-01 förtydligades kommunens uppföljningsansvar för unga upp till 20 år som inte går eller har fullföljt gymnasieutbildning. Detta är en del av det kommunala ansvaret som innebär att kommunerna har skyldighet att ansvara för att ungdomar mellan 16 till 20 år erbjuds sysselsättning. De förtroendevalda revisorerna i Täby kommun gav under hösten 2006 Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska kommunens arbete inom ramen för uppföljningsansvaret. Vid tidigare genomförd granskning gjordes bl a följande bedömningar: Utifrån genomförd granskning gör vi bedömningen att arbetet, med uppföljning av ungdomar upp till 20 år som inte studerar, fungerar tillfredsställande inom kommunen. Vi anser dock att Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden inte har tagit ett tillräckligt ansvar för styrning av det kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar. Rutiner för uppföljning av ungdomar som inte går i gymnasieskolan har funnits en längre tid, det saknas emellertid dokumenterade gemensamma rutiner och riktlinjer för ansvarsfördelning och arbetssätt avseende uppsökande verksamhet. Vi ser positivt på det uppdrag som Gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens tjänsteman har fått. Att upprätta ett dokumenterat handlingsprogram med rutiner och ansvarsfördelning för samtliga berörda parter anser vi vara nödvändigt för att säkerställa att inga ungdomar faller mellan stolarna och att kommunen därmed kan säkerställa att samtliga ungdomar mellan 16-20 år erbjuds lämplig sysselsättning. Vi anser det dock vara en brist att nämnden inte har formulerat ett formellt beslut avseende det uppdrag som ska genomföras. För närvarande pågår inom Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden ett arbete med framtagandet av internkontrollplaner. Som ett led i detta arbete anser vi att nämnden i internkontrollplanen bör inkludera kontrollmoment och kontrollansvar även för det kommunala uppföljningsansvaret. Med utgångspunkt i tidigare gransknings konstateranden och bedömningar har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Täby kommun att göra en uppföljande granskning. Syftet med denna uppföljning är att ge svar på vilka åtgärder som har vidtagits sedan hösten 2006. 3
1.1 Metod Granskningen har genomförts via dokumentstudier kompletterat med intervjuer av verksamhetsansvariga centralt och lokalt inom kommunen. Intervjuer har gjorts med ansvarig på bildningsenheten inom planeringsavdelningen, kommunledningskontoret. Vidare har intervju gjorts med programansvarig samt studie- och yrkesvägledare på det individuella programmet, Åva gymnasium. Rapporten har faktagranskats av berörda tjänstemän. 2 Kommunalt uppföljningsansvar I juli 2005 trädde en ny bestämmelse i skollagen i kraft som innebär att kommunernas uppföljningsansvar för ungdomar förtydligades. 2.1 Skollagen I skollagen 1 kap 18 anges följande; En hemkommun skall löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunens som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt 20 år är sysselsatta, i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder Kommunens skyldighet enligt första stycket omfattar inte de ungdomar som genomför eller har fullföljt utbildning på nationella eller specialutformade program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kommunen skall kunna genomföra sin skyldighet enligt första stycket. 3 Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden 3.1 Styrning Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden (GVN) ansvarar för gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning, svenska för invandrare, gymnasiesärskola och vuxenutbildning för utvecklingsstörda. Verksamheten styrs av skollagen, förordningar, läroplanen och de kommunala styrdokumenten skolplan och verksamhetsplan. I verksamhetsplan 2007-2009 finns för nämndens verksamhet följande uppdrag formulerat, 4
Det kommunala uppföljningsansvaret innebär att kommunerna är skyldiga att löpande hålla sig informerade om ungdomar som avslutat grundskolan inte fullföljt gymnasieutbildningen inte studerar i gymnasieskolan Uppföljningsansvaret innebär en skyldighet att erbjuda dem som inte studerar eller arbetar lämpliga individuella åtgärder. Det ska finnas handlingsplaner för att följa upp eleverna och att återkommande erbjuda dem som inte går i gymnasieskolans utbildning och stödjande insatser. Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden får i uppdrag att lämna en lägesrapport beträffande uppföljningsansvaret för Täbyungdomarna under 2007 och om behov finns föreslå eller vidta åtgärder. På nämndens sammanträde 2007-02-08, 7, antog nämnden Handlingsplan för uppföljning av ungdomar mellan 16-20 år som är folkbokförda i Täby kommun. I handlingsplanen ingår information om nämndens ansvarsfördelning för uppföljningsansvaret, rutiner för hur uppföljningen ska ske, vilken utvärdering och redovisning som ska göras samt vad som ska ingå i utvärderingsrapport till nämnden. Från och med maj 2006 har Gymnasie- och vuxenutbildningsnämndens tjänsteman 1 i uppdrag att upprätta en struktur innehållande dokumenterade riktlinjer och rutiner för hantering och ansvarsfördelning av det kommunala uppföljningsansvaret. Uppdraget var vid tidigare granskning inte dokumenterat i termer av något tjänsteutlåtande eller nämndsbeslut. Uppdraget har givits från verksamhetschefen men är samtidigt sanktionerat av nämnden. Vid ovan nämnda sammanträde, 2007-02-08, 7, beslutade nämnden att delegera till nämndens utredare att vara uppföljningsansvarig tjänsteman. Tjänstemannens uppdrag har inte förändrats sedan det först uttrycktes i maj 2006. 3.2 Uppföljning Nämndens utredare är utsedd att vara uppföljningsansvarig tjänsteman. Enligt handlingsplanen ska tjänstemannen tillsammans med ansvarig rektor för individuella programmet utvärdera och analysera uppföljningsarbetet. Utvärderingsrapport ska årligen lämnas till nämnden, rapporten upprättas i maj/juni efter avslutat läsår. På nämndens sammanträde 2007-06-13, 8, antog nämnden utvärderingsrapport för läsår 06/07. I rapporten redovisas vilket arbete som har genomförts under året, dels för att generera listor över ungdomar som ska kontaktas, dels det uppsökande arbetet och åtgärder för 1 Tjänsteman med 30 % av sin tjänst under gymnasiechefen. 5
att hitta en lämplig sysselsättning till respektive individ. I rapporten redovisas även statistik över elevantal på det individuella programmet, där uppföljningselever ingår. Vidare redovisas anledningar till studieuppehåll, studieavbrott och kommunens utvecklingsbehov inom arbetet med uppföljning av ungdomar. 3.2.1 Bedömning Vi bedömer att nämnden har vidtagit erforderliga åtgärder vad det gäller våra tidigare bedömningar kring nämndens bristande styrning, uppföljning och samordning av det kommunala uppföljningsansvaret. Handlingsplanen är tydlig och innehåller fullödig information om de arbetsmoment som ingår i uppföljningsansvaret. I handlingsplanen regleras även vilka ansvarsområden som åligger ansvarig tjänsteman respektive individuella programmet på Åva gymnasium. Den utvärderingsrapport som föredrogs Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden i juni anser vi ge en bra bild av det arbete som bedrivs samt bakomliggande orsaker till att ungdomar inte följer ett gymnasieprogram eller har annan sysselsättning. Vi anser dock att den statistik som redovisas borde kunna tydliggöras och även kompletteras med statistikuppgifter för tidigare år. Att se trender över år är viktig information till nämnden för sin styrning av verksamheten. Vi anser det även vara positivt att nämnden nu har tagit formellt beslut att genom delegation utse nämndens utredare att vara uppföljningsansvarig tjänsteman. Uppdraget har redan från början främst varit att systematisera det arbete som idag bedrivs i termer av kommungemensamma rutiner. Vi anser att under den period som tjänstemannen har haft uppdraget har ett tillfredsställande arbete bedrivits och systematisering av kommungemensamma rutiner har utvecklats på ett positivt sätt. 3.3 Informationsinsamling De rutiner som fanns för informationsinsamling hos nämndens uppföljningsansvarig samt individuella programmet ansåg vi vid tidigare granskning vara tillfredsställande. Efter avstämning med berörda tjänstemän har konstaterats att samma rutiner tillämpas. Rutinerna har dock blivit mer strukturerade och systematiska, mycket tack vara det handlingsprogram som nämnden har fastställt. I den uppföljningsrapport som föredrogs nämnden 2007-06-13 anges att samarbetet med Socialförvaltningen behöver förbättras då allt fler elever har sociala problem. Ett samarbete i projektform kring elever där både Socialförvaltningen och det individuella programmet ingår är ett av förslagen till förbättringar. I flera fall har tidigare samarbete försvårats till följd av sekretessproblematik förvaltningarna emellan. Enligt uppgift från programansvarig för individuella programmet har frågan diskuterats på nämndens sammanträde, 6
dock ej som enskilt ärende. Frågan är inte utredd men den uppföljningsansvarige tjänstemannen har tagit kontakt med Socialnämnden i syfte att etablera en kontakt för att utveckla samarbetet. Den huvudsakliga informationsinsamlingen sker likt tidigare från intagningskansliet inför varje nytt läsår. Kansliet sköter ansökningar till gymnasieskolan för samtliga folkbokförda i NOS 2 -kommunerna Danderyd, Täby, Vallentuna, Vaxholm och Österåker. Intagningskansliet sammanställer total intagningsstatistik samt statistik avseende de elever som inte är behöriga till gymnasieskolan. Denna statistik föredras för Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden. Den ansvarige uppföljningstjänstemannen föredrar ca fyra gånger per år elevstatistik, antigen som prognoser för kommande intagning eller som fastställd elevstatistik. Det är nämnden som fattar formellt beslut om intagna elever. Intagningskansliet sammanställer förteckning över de elever som inte är behöriga till nationellt program och översänder denna till individuella programmet på Åva gymnasium. Den 1 oktober 2007 startar verksamheten för ett gemensamt intagningskansli för gymnasieskolorna i 24 kommuner i Stockholms län. Kommunförbundet i Stockholms län (KSL) är huvudman för kansliet. Bakgrunden är att 29 % av eleverna i Stockholms län söker gymnasieutbildning utanför den egna kommunen men inom länet. Såväl kommunala som fristående skolor ingår i sökbilden. Behovet av samordning anges därför vara stort. Överblick av gymnasieutbudet och informationen om vad som gäller gymnasievalet och intagningen blir tydlig och enhetlig för eleven. Enligt nämndens uppföljningsansvarig innebär införandet av det nya gemensamma intagningskansliet att kommunens arbete inom uppföljningsansvaret blir än viktigare. Det tidigare intagningskansliet för NOS-kommunerna kunde bistå med individuell matchning av elever som är behöriga men inte har så bra betyg att de kommer in på sina val. Intagningskansliet hade lokal kännedom om vilka skolor som kunde erbjuda plats. Kommunen kommer inte längre ha samma lokala förankring och närhet till det länsgemensamma intagningskansliet, vilket innebär att rutiner för informationsöverföring måste tas fram och vara säkra. Individuella programmet på Åva gymnasium kommer likt tidigare få en förteckning över de elever som inte är behöriga till nationellt program från det gemensamma intagningskansliet. 2 NOS, nordostsektor 7
Liksom vid tidigare granskning görs samkörningar mellan kommunens elevregister, Extens IST och Agura 3, och folkbokföringsregister från Skatteverket. Vidare informationsinsamlingskanal är underlag till fakturor som genereras utifrån interkommunala ersättningar. Nämndens uppföljningsansvarig gör avstämningar mot inkomna fakturor och elevlistor för att säkerställa att eleverna fortfarande går kvar på de gymnasieskolor de är inskrivna på. Den samlade informationen om elever som inte återfinns inom det frivilliga skolväsendet överlämnas månatligen till Individuella programmet (IV) som tar över och genomför det uppsökande arbetet. IV går sedan igenom listan och uppdaterar med information enligt deras vetskap på individnivå. Uppföljningsansvarig ska enligt handlingsplanen se till att kommunens förteckning över ungdomar mellan 16-20 år kontinuerligt uppdateras och omfattar alla ungdomar i de aktuella åldrarna som är folkbokförda i kommunen. Vid tidigare granskning konstaterades att de kommunala gymnasieskolorna utanför Täby kommun inte fanns samma frekvens i faktureringsrutinerna, vilket innebar att det kunde gå flera månader utan att Täby kommun har vetskap om att en ungdom har gjort avbrott i sina gymnasiestudier. Vidare hade de kommunala gymnasieskolorna inga fastställda rutiner för informering till hemkommun om en elev gör studieuppehåll eller avbrott under en termin. Vid denna uppföljande granskning kan konstateras att frekvensen i faktureringsrutinerna är den samma. Nämnden har dock skickat brev till respektive gymnasieskola som har elever folkbokförda i Täby, med information om hur uppgifter om elever från Täby som avbryter sina studier ska hanteras. (Brevet återges i bilaga A). Enligt uppföljningsansvarig har kommunen även märkt skillnader från andra kommuner hur dessa uppgifter hanteras. Information om avbrott i studierna kommer i anslutning till avbrottet. Troligen har vetskapen om skyldigheter inom det kommunala uppföljningsansvaret stärkts på flera håll. 3.4 Uppsökande verksamhet Den samlade informationen om elever som inte återfinns inom det frivilliga skolväsendet, som har sammanställts av uppföljningsansvarig, överlämnas månatligen till Individuella programmet (IV) som tar över och genomför den uppsökande verksamheten. Det uppsökande arbetet bedrivs på samma sätt som vid tidigare granskning. Handläggningsrutinerna finns nu dokumenterade i handlingsplanen. I tabellen nedan redovisas utvecklingen av antalet elever som inte studerar, dessa är kategoriserade i kolumnen IV uppföljning. Likt vid tidigare granskning registreras varje elev som är inskrivna på det individuella programmet på ett sk elevkort. På elevkorten noteras vilken kontakt handläggarna har haft med den enskilde samt vad som har kommit överens om. Ungdomarna kontaktas en gång per termin om något annat ej har överenskommits. 3 Används av grundskolorna sedan våren 2006 8
Totalt antal gymnasieelever IV uppföljning 4 Ht 04 2340 41 Ht 05 2351 28 Ht 06 2325 35 Vt 07 2264 49 Figur 1: Elevantal, Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport 3.5 Uppföljning under terminen Vid förra granskningen konstaterades att informationsöverföring mellan kommunerna, vid studieavbrott under terminens gång, fungerade väl mellan Åva, Tibbel samt NOSkommunerna. För elever som går på gymnasium i annan kommun och gör studieuppehåll eller avbrott under terminen fanns dock inte samma inarbetade rutiner för informationsöverföring till elevens hemkommun. Externa kommuner informerade inte alltid studieoch yrkesvägledaren på individuella programmet. Som även anges ovan upplever Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden att det har skett en positiv utveckling inom detta område. Studie- och yrkesvägledaren får i de flesta fall nu Information om avbrott i studierna i direkt anslutning till avbrottet. Tjänstemännens intryck är att medvetenheten om det förstärkta uppföljningsansvaret kontinuerligt ökar och information om elevförändringar inkommer i allt högre utsträckning utan anmodan från hemkommunen. Troligen har vetskapen om det ansvar som åligger kommunerna inom ramen för det kommunala uppföljningsansvaret stärkts på flera håll. 3.6 Förvaltningens arbete generellt Inom Kommunledningskontoret finns kommunens arbetsmarknadsenhet. Arbetsmarknadsenhetens huvudmål är att skapa de bästa förutsättningarna för kommunens försörjningsstödsberättigade arbetssökande att av egen kraft komma ut på arbetsmarknaden till ett varaktigt arbete. Den målgrupp som är aktuell inom arbetsmarknadsenhetens verksamhet är 25 år och äldre. Inom enheten finns dock ett fåtal, i dagsläget två, ungdomar som är mellan 16-20 år. Vid tidigare granskning bedrevs inget samarbete mellan arbetsmarknadsenheten och individuella programmet gällande ungdomars sysselsättning. Vid denna uppföljning anges att individuella programmet samarbetar med arbetsmarknadsenheten i sk programråd. Under programrådet samlas varje termin representanter från nämnden, näringslivet, programan- 4 Elver folkbokförda i Täby kommun 9
svarig, arbetsmarknadsenheten och elever. Syftet med programrådet är att alla parter är med och utvecklar det individuella programmen. 10