AMM Rapport 2010 Arbets och miljömedicin Lund När det förebyggande arbetsmiljöarbetet och tillsynen fallerar en fallstudie från återvinning av kvicksilver från lysrör Kristina Jakobsson Jörn Nielsen Håkan Tinnerberg
Extended abstract presenterat vid forskarnätverket Forum för arbetslivsforskning (FALF)s konferens Arbetsliv i förändring, Malmö, 19-21 maj, 2010 När det förebyggande arbetsmiljöarbetet och tillsynen fallerar en fallstudie från återvinning av kvicksilver från lysrör Återvinningsbranschen är snabbt expanderande, och alltmer tekniskt avancerade metoder för återvinning och recirkulation utvecklas. En annan sida av den ökande återvinningen är att avfall exporteras för behandling till länder, där arbetskostnaden är obetydlig och miljöprövning obefintlig. Men oavsett var och hur återvinning och recirkulation äger rum kommer det alltid att finnas moment med manuell materialhantering, som kan innebära risker för människa och miljö. En sådan situation uppmärksammades i samband med återvinning av lysrör, där glaset kan användas till nya produkter, medan det kvicksilverinnehållande lyspulvret måste tas om hand för att förhindra spridning till miljön. I denna rapport redogörs för hur sådan återvinning hanterades vid två olika företag, hur myndigheter med tillsynsansvar agerade, och hur anställda exponerades för kvicksilver i sin arbetsmiljö. Kvicksilver som risk för människa och miljö Kvicksilver är en välkänd toxisk metall. Kvicksilver i oorganisk form tas lätt upp i kroppen genom inandning, men även i viss mån genom hud och mag-tarmkanal. Hos vuxna är njurarna det känsligaste organet, och de tidigaste tecknen på lätt njurpåverkan är läckage av proteiner ut i urinen. Vid högre exponeringsnivåer påverkas nervsystemet, med oro, ängslan och darrighet i händerna. Oorganiskt kvicksilver försvinner snabbt ur kroppen när exponeringen upphör, och de skadliga effekterna går tillbaka. Vid mycket kraftig och långvarig exponering kan dock effekterna bli bestående. När oorganiskt kvicksilver kommer ut i den yttre miljön sker en mikrobiell omvandling till organiskt kvicksilver, främst metylkvicksilver, som sedan anrikas i näringskedjan. Kvicksilver som miljöhot uppmärksammades redan på 1960-talet, och i Sverige förbjöds tidigt kvicksilverbetning av utsäde. Metylkvicksilver når människan via födan, främst fisk. På grund av dess toxiska effekter, särskilt på det växande fostrets nervsystem, har vi sedan länge haft rekommendationer för gravida om restriktiv konsumtion av insjöfisk och stora rovfiskar 1. För att minska riskerna för miljö och människor förbjöds en mängd kvicksilverinnehållande varor i början av 1990-talet, och från 1 juni 2009 har ett generellt förbud mot kvicksilver trätt i kraft. Förbudet gäller dock inte produkter som omfattas av harmoniserad EG-lagstiftning. Inom EU antogs 2005 en kvicksilverstrategi för att minska exponeringen för kvicksilver. Avfallshantering utgör en del av strategin. Även på global nivå är kvicksilverproblematiken uppmärksammad, och förhandlingar om en kvicksilverkonvention startar i år 2. 1 http://www.slv.se/sv/grupp1/risker-med-mat/metaller/kvicksilver/ 2 http://www.sweden.gov.se/sb/d/12266/a/134166
Myndighetsansvar Kvicksilverinnehållande lampor och lysrör är undantagna från RoHs-direktivet 2002/95/EG, som förbjuder användningen av kvicksilver i elektriska och elektroniska produkter, men det finns gränsvärden för hur mycket kvicksilver som får ingå i produkterna. Detta direktiv ingår i Kemikalieinspektionens ansvarsområde. Kemikalieinspektionen är därför den myndighet som har utformat råd om långt gående försiktighetsåtgärder till konsumenter om hur man ska förfara om lysrör eller lågenergilampor går sönder inomhus 3. EuP-direktivet 2005/32/EG ställer krav på ekodesign för energianvändande produkter, och ligger inom Energimyndighetens ansvarsområde. Genom direktivet har ett förbud mot glödlampor röstats igenom, för att minska energiförbrukningen. Även om teknikutvecklingen är snabb är det huvudsakliga alternativet till glödlampor ännu så länge lågenergilampor, som innehåller kvicksilver, och därför kommer kraftigt ökande mängder av sådana lampor att hamna på avfallsanläggningar. Kvicksilver finns också i platt tv-skärmar och vissa andra elekrtonikprodukter. Energimyndigheten har dock inte ansvar för avfalls- och återvinningsfrågan, utan den ligger inom Naturvårdsverkets ansvarsområde. Det finns krav på förhandsprövning när företag startar verksamhet som kan innebära miljöfarlig verksamhet vad gäller yttre miljö. Vanligtvis sker tillståndsprövning på kommunal nivå, men när det gäller hantering av vissa särskilda miljörisker skall prövningen ske hos länsstyrelsen, enligt bestämmelser i Miljöbalken. All avfallshantering och återvinning är under någon fas i hanteringscykeln även en arbetsmiljöfråga, vilket innebär att Arbetsmiljöverket också har ett myndighetsansvar. För kvicksilverexponering i arbetsmiljö finns inga särskilda regler, och inget krav på förhandsprövning innan verksamhet startas. Det finns ett hygieniskt gränsvärde för kvicksilver i luft, som reglerar den högsta tillåtna halten motsvarande exponering under en 8- timmars arbetsdag 4. Till skillnad från situationen vid blyexponering, där det sedan många år finns biologiska gränsvärden som används för exponeringsövervakning, finns det inte några biologiska gränsvärde i Sverige för kvicksilver. Sådana biologiska gränsvärden har dock tagits fram, och används på andra håll i världen 5. Det finns inte heller specifika krav på medicinsk kontroll av anställda som exponeras för kvicksilver, till skillnad för t ex bly och kadmium. Däremot skulle den allmänt hållna föreskriften om medicinsk kontroll kunna tillämpas 6. Två företag två historier El-Kretsen i Sverige är ett icke vinstdrivande servicebolag som ägs av 20 branschföreningar. Syftet med verksamheten är att uppfylla producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter och batterier. El-Kretsen ansvarar för återvinningen av uttjänta lyskällor, som samlas i speciella containers på landets återvinningscentraler. Själva hanteringen läggs ut på entreprenad. Här redovisas erfarenheter från de två senaste entreprenörerna, som kontrakterats av El-Kretsen för denna hantering. 3 http://www.kemi.se/templates/page.aspx?id=5266 4 http://www.av.se/dokument/afs/afs2005_17.pdf 5 http://www.osha.gov/sltc/healthguidelines/mercuryvapor/recognition.html 6 AFS 2005:6. 3 När en riskbedömning enligt Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, visar att det är motiverat att genomföra medicinska kontroller av arbetstagarna skall sådana kontroller erbjudas dem av arbetsgivaren.
Kronologisk redovisning av de myndighetskontakter som företagen haft, baserad på de offentliga handlingar som myndigheterna vid förfrågan har lämnat ut. Företag 1. April 2005: Det nystartade företaget anmäler miljöfarlig verksamhet till Miljönämnden, avseende manuell sortering och bortforsling av elektroniskt avfall, elektronik och lyskilder. Det uppges att inga kemikalier ska hanteras, och att verksamheten ej ska orsaka utsläpp till luft och vatten. Företaget får tillstånd för verksamheten utan att det uppmärksammas att stora mängder lysrör skall hanteras. Inte heller när miljönämnden några månader senare får kopia av Naturvårdsverkets transporttillstånd av 2000 ton lyskilder med Hg uppmärksammas denna potentiella miljöproblematik. Mars 2006: Miljöförvaltningen inspekterar, och uppmärksammar krossade lysrör, men får besked att kvicksilvret är bundet och ej avgår till luft, och man nöjer sig med detta. Juni 2006: Arbetsmiljöverket inspekterar, och påtalar brist på arbetsmiljöpolicy, avsaknad av systematiskt arbetsmiljöarbete, avsaknad av skriftlig riskbedömning, avsaknad av instruktioner till personal om personlig skyddsutrustning och instruktioner för arbetsmoment som innebär risker samt avsaknad av skyddsombud. Krav på mätning av kvicksilverhalt i luft ställs, med rapportering inom tre månader. Inrapportering skedde dock ej. Februari 2007: Arbetsmiljöverket har begärt mätrapport, som visar halter som överskrider gällande gränsvärden vid enstaka punktmätningar. Februari 2007: Miljöförvaltningen inspekterar. Föreläggande lämnas om analys av kvicksilver i dagvattenbrunn, och rapportering av resultat från luftprovtagning avseende kvicksilver. Mars 2007. Arbetsmiljöverket inspekterar. Krav ställdes på utvidgade luftmätningar och medicinsk kontroll med biologisk exponeringsövervakning via företagshälsovård. Krav på skriftliga instruktioner för hanteringen av lysrör ställdes också. Februari 2008. Miljöförvaltningen inspekterar, och finner allvarliga brister på arbetsplatsen. Sortering av lysrör i sorteringsmaskin förbjuds, och krav ställs på åtgärder för att förhindra spridning av kvicksilverhaltigt damm i och utanför lokalen, via ventilation och transportfordon för att uppfylla miljöbalkens krav på bästa möjliga teknik. April 2008. Arbetsmiljöverket inspekterar. Föreläggande lämnas om omklädningsrum och duschrum för kvinnliga arbetstagare, vilket hela tiden har saknats. Juni 2008. Miljöförvaltningen inspekterar. Man finner fortfarande bristande hantering av kross och spill. November 2008: Miljöförvaltningen inspekterar inför nedläggning av lysrörssortering, och påpekar behov av sanering av området. Det nämns särskilt att städpersonal måste vara informerad om riskhantering. December 2008: Hantering av lysrör avslutas helt, men andra delar av verksamheten fortsätter. Sanering av området sker. Företag 2 Oktober 2008: Företag 2, som under lång tid sysslat med återvinning av kvicksilverhaltigt amalgam från tandvården ansöker om utökad verksamhet för att ta hand om hela landets uttjänta lyskällor som innehåller kvicksilver, sammanlagt 2600 ton årligen. Flera år tidigare har ett miljötillstånd för mottagning och mellanlagring av amalgamavfall skrivits om till att gälla kvicksilveravfall. Länsstyrelsen bedömer därför att den utökade verksamheten ryms inom tidigare givet tillstånd för hanterad mängd kvicksilver (kg). I beslutet finns inget ställningstagande till att den nya verksamheten innebär transport och hantering av helt annan typ och volym av gods än tidigare. December 2008: Miljöinspektör som hanterat företag 1 kontaktar länsstyrelsen där företag 2 finns, och informerar om problematiken vid företag 1.
December 2008: Arbetsmiljöinspektionen där företag 1 fanns meddelar inspektionen där företag 2 finns om problematiken vid företag 1. Mars 2009: Företag 2 informerar Länsstyrelsen om driftsstörningar, för höga kvicksilverhalter i luft och de omfattande åtgärder som vidtagits sedan lysrörshanteringen startat vid årsskiftet. Mars 2009: Arbetsmiljöverket inspekterar vid två tillfällen, och påtalar fortsatta problem. Krav ställs på förbättringar avseende maskiner, arbetssätt, ergonomiska förhållanden och instruktioner. April 2009: Tillsynsbesök av Länsstyrelsen, som finner att verksamheten bedrivs tillfredsställande ur miljösynpunkt. 2009-2010: Företaget frångår tidigare teknik för omhändertagande av lysrör, och utvecklar en helt ny metod. Summarisk redovisning av vad som framkom vid kontakter mellan Arbets- och miljömedicin, företagshälsovård och de två företagen. Företag 1 Detta var ett dotterföretag till ett utländskt företag, och den svenska företagsledningen fanns på annan ort. Vid företaget skedde endast omlastning och sortering av lysrör, medan själva återvinningen skedde utomlands. Personalstyrkan bestod av ett litet antal fast anställda medarbetare, och utnyttjade tillfälligt anställd personal i stor utsträckning. Huvuddelen av personalen var lågutbildad. Tydlig information om risker med kvicksilver gavs inte förrän våren 2007, då kontakt med Arbets- och miljömedicinsk klinik och företagshälsovård i samverkan hade etablerats. Luftmätningar visade halter av kvicksilver som kraftigt överskred gällande gränsvärde. Även i intilläggande personalrum var halterna höga. Vid biologisk exponeringsövervakning påvisades kraftigt förhöjda halter av kvicksilver i blod och urin hos ett flertal anställda. Halva den fast anställda arbetsstyrkan hade så höga halter att de behövde avstängdes från arbetet under flera veckors tid innan halterna normaliserades. Några anställda hade också en övergående njurpåverkan. En anställd med känd allvarlig njursjukdom rekommenderades att byta arbete helt. Städrutiner förbättrades, och vissa åtgärder vidtogs vid en sorteringsmaskin som orsakade mycket glaskross. De anställdas blod- och urinhalter kontrollerades fortsättningsvis regelbundet via företagshälsovården. Det visade sig vara nödvändigt att de anställda konsekvent bar skyddskläder och andningsskydd (halvmask eller friskluftsmask) under hela arbetsdagen för att säkerställa att blod- och urinhalter av kvicksilver inte skulle överskrida rekommenderade biologiska gränsvärden. Företag 2 Vid detta företag skedde såväl sortering som återvinning av kvicksilver. På företaget, som sedan länge arbetat med amalgamåtervinning, fanns etablerade rutiner för kontroll av exponeringsnivåer. Då den nya verksamheten startade uppmärksammades tidigt driftsproblem med förhöjda halter av kvicksilver i luft. Biologisk provtagning skedde efter några månaders drift. Några personer hade då förhöjda halter, och avstängdes tillfälligt. Under det första årets fortsatta drift har sedan exponeringssituationen stabiliserats, med godtagbara halter vid biologisk exponeringskontroll. Vad fungerade, och vad fungerade inte? Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön, och har skyldighet att införa och genomföra ett systematiskt förebyggande och uppföljande arbetsmiljöarbete. Det innebär att undersöka risker i verksamheten, vidta alla förebyggande åtgärder som behövs, och se till att
arbetstagare får upplysning om risker och har nödvändig utbildning och vet vad de har att iaktta för att undgå risker i arbetet. Detta gäller även inhyrd arbetskraft. På de två företag vi beskrivit fanns stora skillnader i företagsledningens agerande och medvetande om hur god arbetsmiljö kan åstadkommas. Men man ser också tydligt att de system som fanns för arbetsmiljö och miljö-tillsyn inte var tillräckliga för att ge de anställda en godtagbar arbetsmiljö utan hälsorisker. Det första fallet gäller ett företag där mycket gjordes på felaktigt sätt. Men inte heller myndigheternas agerande blev rätt. Oklara uppgifter från företaget förenat med okunnighet på miljöförvaltningen ledde till att man under nästan två års tid felaktigt antog att det inte fanns någon risk för yttre miljöpåverkan av kvicksilver. På den riskfyllda arbetsplatsen där allt systematiskt arbetsmiljöarbete saknades, där stora delar av arbetsstyrkan bestod av tillfälligt anställda utan utbildning, där det saknades en facklig motpart och där det inte fanns företagshälsovård skedde ingen aktiv uppföljning av arbetsmiljöverkets ställda krav. Inte heller när det stod klart att exponeringen för kvicksilver var helt oacceptabel ställdes konkreta krav på åtgärder i produktionen. Man följde i stället den handlingslinje som betonar egenkontroll och systematiskt arbetsmiljöarbete. Det ligger en viss ironi i att förbudet mot fortsatt användning av en sorteringsmaskin, som orsakade mycket glaskross och därmed förhöjda kvicksilvernivåer i arbetslokalen, ställdes av miljöförvaltningen för att förhindra spridning till yttre miljö, inte av arbetsmiljöverket för att skydda arbetstagarnas hälsa. Hur avvägningen mellan en kontrollerande och en informerande arbetsmiljötillsyn ska göras är en svår balansgång. Kärnan i den kontrollerande rollen är att arbetsmiljöverkets tillsyn ska avse att kontrollera efterlevnaden av arbetsmiljölag och föreskrifter, och att använda de tvångsmedel och sanktioner i arbetsmiljölagen som behövs för att bristerna ska rättas till. En informerande tillsyn fyller en viktig funktion för att främja det systematiska arbetsmiljöarbetet. En ökad förekomst av variabla anställningsförhållanden, inhyrd arbetskraft och svaga fackliga organisationer kan leda till att anställdas roll såsom aktiva och kunniga medaktörer i arbetsmiljöarbetet försvagas. Detta såg vi tydligt på företag 1. När kunskapen och riskmedvetandet hos både arbetsgivare och arbetstagare är dålig, och när de anställda såsom grupp är svaga saknas sannolikt förutsättningarna för att en icke kontrollerande tillsyn utan tydliga krav och uppföljning skall vara effektiv När det gäller företag 2 kan man reflektera över El-Kretsens roll vid byte av entreprenör. Hur mycket bör en sådan organisation skaffa sig upplysningar om, och hur mycket bör man upplysa presumtiva nya entreprenörer om? I detta fallet lämnades ingen information om de problem som hade uppstått på företag 1 vidare till företag 2, som stod oförberedda när den befintliga tekniken fallerade, och även här exponerades anställda för alltför höga kvicksilvernivåer. Det hade inte behövt hända. Arbets- och miljömedicin involverades såsom expertresurs och stöd, i första hand till den företagshälsovårdscentral (FHV) som företag 1 anslöt sig till när krav ställdes på exponeringsövervakning, men i viss mån också som expertresurs åt Arbetsmiljöverket. Vi analyserade biologiska prover, besökte företaget tillsammans med den tekniska och medicinska FHV, och informerade anställda enskilt och i grupp. Det var mycket tydligt att den biologisk exponeringsövervakningen, där den enskilde fick besked om hur de egna kvicksilvervärdena förändrades, var ett mycket starkt incitament till arbetsmiljöförbättningar. Pedagogiken vid biologisk exponeringsövervakning med validerade markörer, där man klart kan ge besked om hur exponeringsnivå förhåller sig till risknivå, blir mycket enklare än vid mätning av lufthalter. Detta är särskilt värdefullt när det krävs att den enskilde är
noggrann med städning, egen hygien, skyddsutrustning och arbetssätt och då kan få direkt feed-back på sina egna åtgärder. Återvinning av uttjänta lyskällor i Sverige och utomlands Återvinning med sortering av insamlade lysrör och fortsatt omhändertagande med en konventionell teknik som är spridd på många håll i världen fungerade inte på ett för personalen tillfredsställande sätt i Sverige. Det återstår att se om den nyutvecklade teknik kommer att fungera bättre. Men om den konventionella tekniken inte fungerar här hur ser det då ut på andra håll i Europa, nu när volymerna av kvicksilverinnehållande lyskällor ökar? De svenska erfarenheterna av arbetsmiljöproblem vid återvinning av lysrör har under 2009 förmedlats vidare av Arbetsmiljöverket till systerorganisationer inom EU. Arbetsmiljöverket har också kommenterat detta i sitt remissvar angåendeförändring i RoHs-direktivet
Återvinningsbranschen är snabbt expanderande, och alltmer tekniskt avancerade metoder för återvinning och recirkulation utvecklas. En annan sida av den ökande återvinningen är att avfall exporteras för behandling till länder, där arbetskostnaden är obetydlig och miljöprövning obefintlig. Men oavsett var och hur återvinning och recirkulation äger rum kommer det alltid att finnas moment med manuell materialhantering, som kan innebära risker för människa och miljö En sådan situation uppmärksammades i samband med återvinning av lysrör, där glaset kan användas till nya produkter, medan det kvicksilverinnehållande lyspulvret måste tas om hand för att förhindra spridning till miljön.i denna rapport redogörs för hur sådan återvinning hanterades vid två olika företag, hur myndigheter med tillsynsansvar agerade, och hur anställda exponerades för kvicksilver i sin arbetsmiljö. Extended abstract presenterat vid forskarnätverket Forum för arbetslivsforskning (FALF)s konferens Arbetsliv i förändring, Malmö, 19-21 maj, 2010 Arbets och miljömedicin 221 85 LUND Tel 046 17 31 85 Fax 046 17 31 80 E post amm@med.lu.se Internet: www.ammlund.se