Revisionsrapport Granskning av gymnasieskolornas arbete med elever i behov av särskilt stöd Mjölby kommun Håkan Lindahl December 2011
Innehållsförteckning Sammanfattning och revisionell bedömning 1 1 Bakgrund och uppdrag 2 1.1 Bakgrund 2 1.2 Uppdrag och revisionsfråga 2 1.3 Avgränsning och metod 3 2 Granskningens resultat 3 2.1 Styrdokument och resursfördelning 3 2.2 Organisation av stödet till eleverna 4 2.3 Rutiner för att upptäcka elever med stödbehov 5 2.4 Skolornas arbete med åtgärdsprogram 7 2.5 Uppföljning av stödinsatserna 8
Sammanfattning och revisionell bedömning Den revisionsfråga som ska besvaras i granskningen är Säkerställer utbildningsoch arbetsmarknadsnämnden att gymnasieskolorna har en ändamålsenlig organisation så att elever ges det stöd de behöver för att kunna fullfölja sin gymnasieutbildning? Den samlade bedömningen är att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte i tillräcklig utsträckning säkerställer detta. Det finns inga centralt framtagna anvisningar eller rutiner för hur skolorna ska arbeta med stödet till eleverna eller hur åtgärdsprogrammen ska hanteras. Man uppger att lagstiftningen reglerar detta i tillräcklig omfattning. Granskningen visar att det på båda skolorna finns organisation och rutiner för hur arbetet med elevstödet ska genomföras men att detta skiljer sig åt mellan de båda skolorna. Granskningen visar även att man arbetar målmedvetet med dessa frågor. Båda gymnasieskolorna bedöms ha fungerande rutiner för att identifiera elever i behov av stöd. Resursfördelningssystemet upplevs fungera mindre bra då behoven av stöd har ökat påtagligt under senare år. Brister på resurssidan innebär att elever inte alltid kan ges det stöd som bedöms önskvärt. De båda skolornas hantering av åtgärdsprogram varierar och har ännu inte fullt ut anpassats till den nya skollagen. De viktigaste förbättringsområdena är enligt vår bedömning följande: Nämnden måste försäkra sig om att gymnasieskolorna skapar tydliga rutiner som följer den nya skollagen vad gäller utredning av elevers behov av stöd och beslut om att upprätta åtgärdsprogram. Nämnden bör fortsättningsvis systematiskt följa upp hur respektive skola arbetar med att ge stöd till de elever som riskerar att inte nå målen. Nämnden bör diskutera hur behoven av resurser för stödet till elever ska utformas och dimensioneras i framtiden. En diskussion bör ske mellan de två skolnämnderna om hur formerna för informationsöverföring mellan avlämnande grundskolor och gymnasieskolorna ska kunna förbättras. Det är viktigt att man på gymnasieskolorna utvecklar tydliga rutiner för hur åtgärdsprogrammen ska utformas, dokumenteras och hanteras. 1 av 8
1 Bakgrund och uppdrag 1.1 Bakgrund Fr.o.m. juli 2011 gäller en ny skollag som bl.a. reglerar skolornas ansvar och hantering av elever som kan ha behov av särskilda stödinsatser. I den nya skollagens 3:e kapitel 8 sägs följande om stödinsatser till elever: Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektor ska se till att elevens behov av stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd I lagens 9 sägs följande angående åtgärdsprogram: Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Det är viktigt att syftet med åtgärderna är så konkreta att programmet kan följas upp och utvärderas. Utvärderingen ska visa vad eleven, föräldrarna och skolan tycker har fungerat bra respektive mindre bra, så att stödet hela tiden kan förbättras. 1.2 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Mjölby kommun har PwC Kommunal sektor granskat gymnasieskolornas insatser för elever i behov av särskilt stöd. Ansvarig för granskningen är konsulten Håkan Lindahl. Granskningen ska ge svar på följande revisionsfråga Säkerställer utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden att gymnasieskolorna har en ändamålsenlig organisation så att elever ges det stöd de behöver för att kunna fullfölja sin gymnasieutbildning? För att kunna besvara revisionsfrågan har följande frågeställningar/områden granskats: Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner för att tidigt uppmärksamma, utreda dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som har svårigheter i skolarbetet? Utvärderas arbetet av rektor? Skapar resursfördelningen och organisationen likvärdiga förutsättningar för eleverna? Finns det riktlinjer och former för samverkan mellan skolformer och skolenheter vid övergångar? Kan arbetet per enhet och över tid följas upp på ett tillförlitligt sätt av nämnde? 2 av 8
1.3 Avgränsning och metod Granskningen har avgränsats så att den endast omfattar verksamheten i gymnasieskolorna men ej gymnasiesärskolan. Granskningen har genomförts genom intervjuer med rektorerna vid kommunens två gymnasieskolor, två kuratorer, en skolsköterska, en studie- och yrkesvalslärare, en speciallärare, två specialpedagoger samt en lärare på yrkesprogrammet på Dackeskolan. Dessutom har genomgång och analys gjorts av olika dokument från respektive gymnasieskola som belyser hur arbetet med elever i behov av stöd sker. Information har också inhämtats från nämndens sekreterare angående förekomsten av centrala styrdokument som rör det aktuella området. 2 Granskningens resultat 2.1 Styrdokument och resursfördelning Granskningen visar att man inom utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen centralt inte tagit fram några särskilda rutiner eller andra styrdokument som reglerar hur gymnasieskolorna ska arbeta med stödet åt elever som har behov av detta. Förvaltningen anger dels att styrningen sker på ett mer övergripande plan eftersom skolorna har till uppgift att arbeta utifrån kommunmålen, nämndens verksamhetsplan budgeten samt skolplanen. Beträffande rätten till särskilt stöd och hur skolorna ska arbeta med detta hänvisar man till hur detta är reglerat i den nya skollagen. I kap. 3 anges att ett uppmärksammat behov av stöd ska anmälas till rektor som i sin tur ansvarar för att elevens behov skyndsamt utreds. Lagen anger också att det är rektor ska fatta beslut om åtgärdsprogram eller att åtgärdsprogram inte ska upprättas i det fall utredningen visar att eleven inte behöver särskilt stöd. Gymnasieskolorna får ett samlat anslag från utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Det är sedan upp till skolorna själv att organisera verksamheten utifrån tilldelade resurser och fördela resurserna bl.a. till insatser för att stödja de elever som har behov av detta. Granskningen visar att rektorerna upplever att antalet elever med behov av någon form av stöd ökat stadigt under senare år. Detta ställer ökande krav på olika insatser för att stötta eleverna så att de når godkänt i alla ämnen. Flertalet intervjuade bedömer att resurserna för att kunna ge eleverna ett effektivt stöd numera är alltför begränsade. Detta får till effekt att man inte alltid kan ge det stöd man bedömer att en elev skulle behöva. Det finns t.ex. sällan resurser för att arbeta i mindre grupper, ett behov som ökat på senare år. Man har också mycket sällan resurser för att sätta in assistenter för vissa elever som har behov av detta. 3 av 8
2.2 Organisation av stödet till eleverna Utgångspunkten på båda gymnasieskolorna är att det stöd som en elev kan behöva i första hand ska lösas inom den klass där eleven går. Om detta inte är tillräckligt har skolorna skapat komplement som på olika sätt kan ge eleverna stöd. På Dackeskolan har man organiserat undervisningen så att det varje måndag är lektionsfritt fram till kl.10.00 Där har man lagt in 1,5 timmar till förfogande för extra stöd, s.k. resursläsning, i svenska, engelska och matematik varje skolvecka och övriga kärnämnen var annan vecka. Detta är ett erbjudande till alla elever som önskar det. Under resurstid finns dessutom SV2 lärare. Specialläraren har dessutom s.k. verkstad 20 timmar i veckan i svenska och matematik. Till verkstaden går de elever där skolledningen fattat beslut om detta utifrån en bedömning av elevens behov. Det finns också resurslärare för IMPRO/IMYRK elever i Eng. och Matte tisdagar Dackeskolan saknar specialpedagog vilket ibland leder till problem då skolan upplever att allt fler elever har behov av utredning, tester mm. Kungshögaskolan har på motsvarande sätt avsatt 1 timma en eftermiddag i veckan där de elever som vill kan få stöd i främst matematik, svenska och engelska. Man kan även här fatta beslut vid elevvårdskonferensen att en elev ska delta i denna stödundervisning. Till denna undervisning är två lärare knutna, en för de nationella programmen och en för de elever som läser upp sina grundskolebetyg. Till varje klass har man även skapat resurstid på 1 timma i veckan där en extra lärare deltar i undervisningen. Denna insats planeras i respektive arbetslag. På Kungshögaskolan finns två specialpedagoger. De arbetar oftast som handledare mot programmen/klasserna genom att stötta lärare och enskilda elever bl.a. genom att strukturera arbetet för de elever som har behov av stöd i något ämne. På båda gymnasieskolorna finns en s.k. elevhälsogrupp. I denna ingår normalt rektor, skolsköterska, kurator, SYV, samt speciallärare/specialpedagog, samt på Dackeskolan även en utbildningsledare. På Dackeskolan träffas elevhälsogruppen varannan vecka men en mindre grupp, där utbildningsledaren men inte rektor deltar, träffas varje vecka. På Kungshögaskolan träffas elevhälsogruppen varje vecka. Gruppens främsta uppgift är att diskutera elevens hela studiesituation och alternativa former för stöd till enskilda elever som har någon form av problem. Man får främst information från mentorerna om dessa elever, men även klasslärare eller specilalärare/specialpedagog kan ta upp elevärenden i elevhälsogruppen. De elever som efter tre år inte får slutbetyg informeras om att de har möjlighet att ansöka om förlängd studiegång dvs. utöka studietiden med upp till ett läsår. På Dackeskolan har ett tiotal elever i år valt förlängd studiegång. 4 av 8
På Kungshögaskolan har man arbetat med att försöka ordna praktikplatser för de elever som har stora problem med sin skolgång. Då läser eleven färre ämnen vilka är mer direkt kopplade till det yrkesområde inom vilket man gör sin praktik. 2.3 Rutiner för att upptäcka elever med stödbehov En grundinställning på båda gymnasieskolorna är att arbeta för att tidigt försöka upptäcka elever med stödbehov. En första insats från gymnasieskolorna är att under vårterminen innan eleverna ska börja på gymnasiet träffa representanter för grundskolornas högstadium. Man får där en information om respektive elev vilket utgör viktigt underlag för planeringen av klassammansättning mm i årskurs 1. Vid dessa möten deltar oftast rektor, studieoch yrkesvägledare (SYV) samt speciallärare eller motsvarande. Överlämningen av information mellan grund- och gymnasieskolorna upplevs fungera mycket olika. Vissa grundskolor är mycket bra på att lämna information medan det hos andra fungerar dåligt, vilket skapar problem för gymnasieskolornas planering. Att man använder olika informationssystem /nätportaler inom förskola/grundskola respektive gymnasieskolan upplevs också försvåra informationsöverföringen. När organisationen och tjänstefördelningen är klara informerar speciallärare eller motsvarande respektive mentor av om den information man fått om de elever som mentorn kommer att ansvarar för. På båda gymnasieskolorna genomför man i början av höstterminen i årskurs 1 tester för att skapa sig en tydligare bild av elevernas kunskapsnivå. Man genomför prov i engelska, svenska och matematik. Eleverna informeras om resultaten och även om det stöd skolan kan ge. På Dackeskolan omfattar provet även data, so och no-ämnen. Kungshögaskolan bedömer att ungefär 20 % av eleverna har behov av någon form av stöd utifrån resultatet av testerna. På Dackeskolan är bedömningen att närmare 30% i åk 1 har behov av någon form av stöd. Resultaten från testerna läggs sedan till grund för eventuell grupp(in)delning och liknande. På Kungshögaskolan har man den rutinen att de elever som saknar fullständiga betyg från grundskolan placeras på ett introduktionsprogram där man mer i detalj kartlägger elevens kunskaper och upprättar en individuell studieplan. På Dackeskolan finns också introduktionsprogram: IMYRK och IMPRO. Då terminen startat är det i första hand ämneslärarna som slår larm till mentor om man upptäcker att en elev riskerar att inte nå målen i något ämne. Detta kan ske löpande under terminen eller i samband med de klasskonferenser som alltid hålls i mitten av varje termin. På båda gymnasieskolorna framhåller man att klasskonferensen är ett viktigt forum för att fånga upp elever som har problem med sin skolgång. 5 av 8
Om mentor eller klasslärare upplever att det finns behov av stödinsatser för en elev kontaktas oftast elevhälsogruppen för att man där ska ta upp och diskutera hur ett stöd ska kunna utformas för eleven. Det är oftast klassläraren som skriver ett utredningsunderlag som kompletteras av mentor och/eller annan personal och som sedan utgör ingångsvärden till åtgärdsprogrammet som upprättas av rektor. I de fall man bedömer att extra resurser måste sättas in eller andra mer omfattande åtgärder ska vidtas som kräver ett åtgärdsprogram, lyfts ärendet till elevvårdskonferensen där beslut fattas om att åtgärdsprogram ska upprättas. Rektor kan också upprätta ett åtgärdsprogram utan att ärendet behandlats på en elevvårdskonferens. Vid elevvårdskonferenserna deltar även eleven och om eleven inte är myndig även någon förälder. Om en elev får en IG-varning har båda gymnasieskolorna som rutin att skicka ett skriftligt meddelande till föräldrarna efter att man samtalat med eleven. Information skickas även till rektor, elevhälsogruppen, berörd lärare och till utbildningsledaren. På Kungshögaskolan har man rutinen att om en elev fått tre s.k. IG-varningar, dvs. riskerar att få icke godkänt i tre ämnen, kallar man alltid till en elevvårdskonferens. Där fattas sedan beslut om vilka eventuella stödinsatser som ska ges eleven. På Dackeskolan har man det man kallar rektorsprat varje vecka där rektor samtalar med de elever som har problem av något slag med sina studier eller närvaro. Man bedömer att 60 % av dem rektor samtalar med klarar sig utan några särskilda stödinsatser. Övriga elever som man bedömer har ett stödbehov diskuteras på elevhälsogruppen eller på en elevvårdskonferens för att besluta om hur stödet ska utformas. Om en elev har problem med sin skolgång och även fått IG-varning, kan man ibland välja att skicka eleven till studie- och yrkesvägledaren för en diskussion om valet av studieinriktning. På båda gymnasieskolorna upplever de intervjuade att man genomför ett mycket stort antal elevvårdskonferenser. På Dackeskolan har man under ett år haft 130-140 elevvårdskonferenser. På Kungshögaskolan upplever specialpedagogerna att det finns oklarheter i vissa rutiner som rör stödet till eleverna och att tydlig dokumentation av vissa rutiner saknas. Detta skapar osäkerhet i vad som gäller och resulterar ibland också i att man agerar olika beroende på vem som hanterar ett ärende. En förklaring till situationen som ges är att det skett många personalförändringar både på rektorstjänsten och vad gäller elevvårdspersonalen de senaste åren. Därmed har kontinuiteten och stabiliteten saknats under flera år för att bygga upp fungerande rutiner. 6 av 8
2.4 Skolornas arbete med åtgärdsprogram I den nya skollagen är det rektors ansvar att se till att det görs en utredning för att avgöra om en elev är i behov av särskilt stöd eller inte. Rektor kan delegera ansvaret men då skall rektor även fastställa tydliga regler för hur delegationsbeslutet ska återrapporteras till rektor. Det beslut som fattas om man ska eller inte ska upprätta ett åtgärdsprogram för en elev är numer möjligt att överklaga, vilket föräldrar/elev ska informeras om. Ansvarig på Dackeskolan för att upprätta ett åtgärdsprogram i samband med elevvårdskonferensen har hittills varit rektor. Vid s.k. studiesamtal har det tidigare varit utbildningsledaren och i förekommande fall rektor som tagit beslut om särskilt stöd till en elev. På Kungshögaskolan har ansvaret tidigare delats mellan elevhälsogruppen och mentor men fr.o.m. i år uppger man att det är mentors ansvar att upprätta åtgärdsprogram. Intervjuerna visar på vissa oklarheter när det gäller vilka rutiner som gäller för att upprätta åtgärdsprogram. Enligt den ena specialpedagogen har mentor i samverkan med lärare och elevhälsogruppen upprättat åtgärdsprogram utan att det alltid diskuterats eller beslutats i elevvårdskonferensen. Den andra specialpedagogen uppger att åtgärdsprogram alltid beslutas vid en EVK. På Kungshögaskolan avser man att nu utarbeta en handlingsplan för hur man praktiskt ska arbeta utifrån den nya skollagen. Då vårdnadshavare deltar när ett åtgärdsprogram utarbetas, kommer man att muntligt informera om möjligheten att överklaga beslutet. Man har också för avsikt att skriva in en text i åtgärdsprogrammet om hur man kan överklaga. På båda skolorna uppger man att man innan den nya skollagen inte alltid upprättat åtgärdsprogram för elever som får stöd. Om man bedömer att eleven endast har mindre problem och stödet är av enklare karaktär upprättas inte alltid ett åtgärdsprogram trots att eleven får någon form av stöd. På Dackeskolan skall alltid åtgärdsprogram upprättas vid behov av stöd som inte är resursläsning. Beträffande kunskapen om vad som ska ingå i dokumentationen på åtgärdsprogrammet visar granskningen att kunskaperna om detta varierar. Någon regelrätt samlad information till berörda om hur åtgärdsprogrammen ska utformas och vad som ska ingå har ännu inte gjorts på någon av gymnasieskolorna. Enligt rektorerna varierar det om föräldrarna är med då åtgärdsprogrammen upprättas. Eftersom eleverna fr.o.m. de fyllt 18 år är myndiga krävs inte heller föräldrarnas medverkan. 7 av 8
2.5 Uppföljning av stödinsatserna På båda gymnasieskolorna har man rutiner för att kunna följa upp de elever som har beslutade stödinsatser. Dels sker fortlöpande diskussioner i elevhälsogrupperna dels sker mer informella uppföljningar genom dialog mellan berörda mentorer och kurator/speciallärare/specialpedagog/rektor, beroende på situationen. I de åtgärdsprogram som upprättas eller i den individuella utvecklingsplan som kan finnas för en elev noteras oftast när uppföljning ska ske av de stödinsatser som beslutats. Även på elevvårdskonferenser sker en uppföljning av beslutade stödinsatser. Däremot visar granskningen att skolorna inte alltid gör en analys av varför en viss insats inte leder till önskat resultat för en elev. Detta förklaras främst av brist på tid och/eller bristande rutiner. På Dackeskolan har man dock en rutin som innebär att en elev inte kan avföras från listan utan att någon form av analys gjorts. När det gäller nämndens uppföljning av hur skolorna arbetar med stödinsatser visar granskningen att inga särskilda insatser görs för att följa upp hur man arbetar med detta. 8 av 8