Regeringsuppdraget Nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen 2009 12 01, Vägverket HKf, S Ingo (red) Framtidens planeringssystem för transportsystemet Minnesanteckningar från workshop 13/11 2009 i Spårvagnshallarna, Stockholm Deltagare: Backa Fredrik Brandt, SIKA Sven Hunhammar, Naturvårdsverket Jon Hansson, Naturvårdsverket Mikael Johannesson, Naturvårdsverket Per Magnus Nilsson, N2009:03 Thomas Nielsen, organisationskommittén Patrik Johansson, Näringsdepartementet Anders Ljungberg, sjöfartsverket Anna Svensson, SKL Cecilia Mårtensson, SKL Lars Wogel, SL Josefin Selander, Region Halland Christian Bergman, Region Västra Götaland Fredrik Idevall, Regionförbundet Örebro Stefan Dahlskog, Regionförbundet Östsam Helena Ervenius, Regionförbundet Kalmar Åsa Eriksson, Länsstyrelsen Uppsala Län Lena Dübeck, Boverket Ulrika Appelberg, Länsstyrelsen i Västernorrland Jan Persson, Länsstyrelsen Östergötland Assar Adolfsson, Länsstyrelsen Jämtlands län Urban Sjölander, Länsstyrelsen Gävle Anton Persson, BV Helene Bratt, VV Håkan Persson, BV Karin Nilsson, BV Peter Huledal, BV Renée Karlsson, BV Sten Hammarlund, BV Ylva Gustafsson Höjer, BV Pär Gustafsson, VV Peter Uneklint, VV Susanne Ingo, VV Mårten Levin, KPMG Terje Johnsson BV Britt Freiholtz,VV Ulf Magnusson, VV Thomas Erlandsson, VV (delvis) Torbjörn Suneson, VV (delvis) Mats Petersson, Region Skåne (delvis) Studenter och lärare från SLU (delvis) 1
Välkomna, uppdraget och bakgrunden Torb jörn Suneson hälsade välkommen å styrgruppens vägnar och informerade om regeringsuppdraget, dess bakgrund i förslaget från trafikverksutredningen samt planerad remiss (15 dec 25 jan). Han gav också en introduktion till själva uppgiften som innebär att trafikverken ska föreslå en ny planeringsprocess; ett system för att länka samman den ekonomiska och den fysiska planeringen för infrastruktur samt den regionala utvecklingsplaneringen och kommunernas planering. Han betonade att många synkrona processer pågår samtidigt och att förslaget till ny process behöver ta hänsyn till och dra nytta av detta. Medfinansiering är en viktig komponent. Arbetet ska också länka till Bo Bylunds utredning som ska slutredovisa sitt förslag i augusti 2010. Trafikverksutredningens förslag, remissreaktioner Peter Huledal redovisade trafikverksutredningens förslag som ska utgöra utgångspunkt för det förslag som ska tas fram. Trafikverksutredningen lyfter bland annat fram att nuvarande planprocess är lång och komplicerad och att den sittande regeringen driver en process vars resultat slår igenom först nästa mandatperiod, att kostnaderna för många projekt tenderar att öka efterhand. Ulf Magnusson redovisade en sammanfattning av remissreaktionerna på denna del av trafikverksutredningen. Båda redovisningarna kompletterades med OH bilder. I diskussionen uppmärksammades bland annat att remissinstanserna lyft fram att många olika parter behöver samverka om planering och genomförande av åtgärderna. Regeringen och trafikverken har inte ensamma rådighet över alla frågor. Det blev också en livlig diskussion om prissättning av externa effekter i kalkylerna. Erfarenheter från arbetet med åtgärdsplanering Britt Freiholtz och Håkan Persson redovisade erfarenheter från trafikverkens uppföljning av det ännu pågående arbetet med åtgärdsplaneringen med stöd av OH bilder. I diskussion framfördes bland annat följande: Är det bara de statliga huvudmännens tidsgränser som är dimensionerande för tidsplanen? Även regioner och kommuner har fullmäktigemöten som behöver hinnas med. Det har varit en positiv lärprocess för många regionala och lokala förtroendevalda. Det behövs en nationell strategi och tydlighet om vad som är nationella intressen; exempelvis o att skapa ett sammanhängande system för långväga godstransporter med tillräcklig kapacitet i både länkar och noder (terminaler och hamnar), o Sveriges förhållningssätt till höghastighetståg. o behov av systemtänkande i järnvägssystemet; exempelvis övergår Botniabanan i en järnvägssträcka norr om Gävle med betydligt mindre kapacitet. Dialog mellan regeringen och 21 län behöver kanske inte ske samtidigt? Den kanske kan ske med grupper av län; tex de som samarbetat om regionala systemanalyser? Vilken aktör ska arbeta med fyrstegsprincipen i transportsystemets olika delar? Det finns många synpunkter på hur den samhällsekonomiska nyttan värderas. Gränsgemensam trafik i två eller flera länder behöver beaktas. Det internationella perspektivet är viktigt. 2
Gruppdiskussion, är detta rätt uppfattat? Grupp 1 Det behövs en beskrivning av hur uppföljningen och utvärderingen (hur effekter av planeringen ska mätas och redovisas) ska gå till. Önskvärt med tydligare beskrivning av kopplingen mellan policy och inriktningsprocessen och den konkreta handlingsplanen. Viktigt med avseende på frågor om rättvisa och process för att komma med. Viktigt att tydliggöra vilka moment som behöver BESLUT, d.v.s. vid vilka tidpunkter sker beslutsfattandet och av vilka parter. Stora projekt och paket behöver hanteras i särskild ordning. Hur tydligt är planeringsprogrammet (1 6 år) det behöver vara tydligt vilka objekt som ska utredas vidare. Det finns kloka processdelar i miljöbalken, i skrivningar om miljöbedömningar, ta med dessa till infrastrukturplaneringen. Grupp 2 Miljö och klimat nämns inte. Det är viktigt att planeringssystemet säkerställer att miljömålen nås. Det är viktigt att länka samman transportplaneringen med övrig planering, som PBL och ÖP. Det behövs en helhetssyn på samhällsplanering. Det behövs en dialog om hur ÖP kan utnyttjas. ÖP finns inte och fungerar inte i alla kommuner utan behöver förstärkas. Det är viktigt att markbehov bevakas även för projekt som ligger långt fram, att de ska kunna utses som riksintresse. Det är viktigt att värna marken långsiktigt för att slippa expropriera i framtiden. Mycket beror på hur Trafikverket organiseras. En viktig förutsättning för det nya planeringssystemet är att det finns en bakomliggande process för att ta fram beslutsunderlag. Detta måste också beskrivas. Finns det andra aktörer som ser att de behöver vara med? Vem ska stå för utvärderingsfasen? Tanken är att Trafikanalys ska ge en second opinion på underlaget, att det är objektivt, stödjer visioner, mm. Man har accepterat trafikverksutredningens förslag. Synkrona processer pågår hela tiden i regioner och kommuner. Trafikverket måste följa dessa processer, medverka i dem, veta hur de ska ställa sig, ta med tillbaka till verket och låta det påverka. När den formella planprocessen drar igång ska det mesta vara klart, och planprocessen blir då ett fokuseringstillfälle för att sätta ner foten. På det sättet får även regionala politiker sätta avtryck. Vad säger att de första fyra åren inte kommer att vara intecknade i framtiden som de varit denna gång. Enligt Trafikverksutredningens förslag kommer utvärderingen att ske på ett seminarium där GD får presentera planen inför opponenter och riksdag. När det gäller planeringsprocessen ska förslaget med en planering på 2 år ske i början på mandatperioden och sedan ska inkrementella förändringar göras under resten av mandatperioden. 3
Med många små beslut om förändringar kan utvecklingen av transportsystemet långsiktigt leda fel, vi får t.ex. inte en bra miljö. Planeringen får inte vara för flexibel, det krävs även långsiktighet. Kraftsamling (banverket) visar att efter det att planen är klar måste revideringar göras på en gång, åtgärder får särbehandlas och hanteras utanför planen. Planen för 2004 2015 fick ändras direkt när den var klar för att få in Trollhättepaketet och för att finansiera Banverkets drift som var underbudgeterad. Detta gav ad hoc mässiga neddragningar på andra håll vilket ger planen låg trovärdighet. Staten kan inte lova att saker blir gjorda väldigt långt fram. Grupp 3 Synpunkter från länsplaneupprättarna på planeringsprocessen saknades på förmiddagens info (detta kompletterades senare av SKL och i gruppdiskussionerna). saknar hänsyn till den politiska processen, exv riktlinjer/direktiv kommit alldeles för sent ej efterfrågat regionens behov med hänsyn till deras process från en del trafikverksföreträdare upplevs en tveksam inställning (brist på förståelse?) vad gäller politikens roll. Man behöver hitta former för hur de olika politiska nivåerna regionalt nationellt kan mötas i det nya systemet. Exv. har processen väckt upp mkt tankar och idéer hos regionens kommunföreträdare vilket nu inte tas om hand. Centralt i processen (ifall den nationella systemanalysen ska ha någon nytta) är att staten tydligare sätter ned foten vad som är av nationellt intresse. Idag är det också tydligt att trafikering och infrastrukturinvesteringar inte hänger ihop. Botniabanan är ett av flera exempel på att systemtänk saknas och att den statliga strategin lyser med sin frånvaro. Ökat regionalt inflytande kräver att staten tydliggör de viktigaste stråken och noderna utifrån det nationella perspektivet. Detta skapar också förutsättningar för en mer substantiell och pedagogisk diskussion kring att få fram en modell hur finansieringsfrågan ska se ut mellan olika nivåer. Ifall den nationella politiken anser att något är extra viktigt som kräver extraordinära ekonomiska insatser, ex Göteborgspaketet och Höghastighetsbanan, så bör dessa hanteras separat utanför kommande planeringssystem. Detta är viktigt eftersom denna typ av projekt mycket påtagligt riskerar att haverera alla typer av planeringssystem och demokratiska processer som ingår i dito. Samhällsekonomisk nytta, eller rättare sagt NNK vad är detta ur ett samhällsbyggnads / samhällsutvecklingsperspektiv? Lokal och regional utveckling, ex. stadsutveckling och turism går inte att fånga in i trafikverkens modeller. Ett stråk kan i sin helhet vara lönsamt men inte just den lilla flaskhalsen på stråket vilket kan bero på en dyr bro, varför objektet faller feltänk. Både staten och regionerna behöver blicka 4
över såväl region som nationsgränser vid (stråk)planering och strategiska överväganden vilket gör att sammanfattande effektbedömningar är mer trovärdiga än punktvisa ekonomiska cost /benefit kalkyler. Kunskapshöjning behövs av våra förtroendevalda, såväl lokalt, regionalt som nationellt Ett steg i rätt riktning Anna Svensson SKL informerade om att Sveriges kommuner och landsting genomfört en egen enkät bland sina medlemmar och sammanställt svaren i ett informationsblad som delades ut. SKLs sammanfattande slutsatser var att en gemensam syn på principer för medfinansiering behövs, en ökad regionalisering är önskvärd, tydligare planeringsförutsättningar krävs. Trafikverksutredningens förslag i praktiken Peter Huledal och Ulf Magnusson gick igenom trafikverksutredningens förslag till ny planprocess och diskuterade vad detta skulle kunna innebära i praktiken som underlag för en gemensam diskussion.i diskussionen framfördes bland annat följande: Billinger har lyft fram behovet av ökat regionalt politiskt inflytande samt en tydlig regional närvaro i det nya trafikverket. Inför 2012 kommer det att bli tufft när och om ett nytt planeringssystem ska börja tillämpas. Det måste finnas substans i det som händer årligen, risken för trötthet är överhängande. Är det tiden som är problemet på regional nivå eller resurserna? Detta är så viktigt, man får lov att anpassa arbetet i regionen efter detta. Idag kostar det mycket. Man kan ju bygga in en politisk ledtid. En kort process får inte hindra en politisk beredning. I direktivet till dialog kan regeringen precisera vad man vill föra dialog om, tex jobb, långsiktig hållbarhet. Men formen för dialogen bör vara given. I budgeten kan man ange vilken ram som bör gälla enligt regeringens syn. Om riksdagen väljer att justera kan detta inkluderas i regleringsbrevet till verket. Den korta planeringsfasen innebär att åtgärdsförslagen måste vara väl beredda och klara för beslut. Planeringsfasen blir i själva verket en prioriteringsfas. Miljöbedömningen är en process som ska inkludera minst två samråd. Planerings och miljöbedömningsprocesserna bör vara integrerade. Det behövs en öppenhet för att man behöver kunna arbeta på ett helt annat sätt än tidigare. Alla processer behöver inte vara integrerade men de kan vara synkroniserade; exempelvis åtgärdsvalsprocessen och planeringsprocessen. De synkrona processerna behöver hanteras av ett fåtal händer. Det behövs fortfarande regionala planer. Den regionala beredningen måste fungera och bli kontinuerlig. Skiss till ny planprocess Peter Huledal och Susanne Ingo redovisade en första skiss till nytt plansystem. 5
Gruppdiskussion Deltagarna återgick till sina grupper för att diskutera den skiss som redovisats. Redovisning, diskussion, slutsatser Resultatredovisningen av gruppdiskussionerna övergick i en gemensam diskussion under ledning av Torbjörn Suneson,som representant för styrgruppen, och inkluderade bla följande: Policy och långsiktig inriktning I den översta och mellersta nivån hanteras även kommunala och regionala lösningar och intressen, Det är viktigt att utgå från att transportsystemet ska betjäna samhället i vid bemärkelse. En nationell Sverigebild behöver skapas. Det är bra med ett långt tidsperspektiv. Nationellt perspektiv är viktigt tex för att möta klimatkrav. Nationell systemanalys måste vara utgångspunkten. Den strategiska utvecklingen för Sverige måste vara bakgrunden till RUP mfl processer. Fånga omvärlden och samhället, sedan kommer det sektoriella, utgångspunkten ska vara att skapa tillgänglighet; som i RUP. Boverket ordnar Länsrådsmöten, och senast framkom önskemål om att ta fram en ny Sverigebild. Det finns en Vision 2009, men det behövs en ny. Regionerna är bättre på att göra systemanalys än trafikverken. Formen för att göra motsvarande nationellt kräver att det skapas en ny form på nationell nivå. Trafikverket får en delvis ny roll. Arenan måste skapas större än bara infrastrukturområdet. Tanken är att dde transportpolitiska målen kommer in genom att mål sätts som sedan omvandlas till behov, och att dessa behov sedan följs upp. Men hur målen följs upp har inte hanterats. Målbilderna regionalt och nationellt stämmer ganska bra överens. Tillgänglighet som större fråga, inte bara frågan om transportlösningar, kommer in i systemanalyser och i RUPar. Åtgärdsval I skissen är både arbetet med den nationella långsiktiga inriktningen och arbetet med den konkreta handlingsplanen genomtänkta men motsvarande är inte gjort för skedet som avser åtgärdsutveckling i ett åttaårsperspektiv. Det är i detta skede som lobbying mm sker! Det måste redas ut hur den processen ska fungera. Hur det praktiska arbetet ska gå till behöver tydliggöras. vem finansierar det arbete som görs i konceptvalsutredningen? Regional och nationell politik måste kopplas samman, det sker i 1 8årsprocessen. Det finns en stor konkurrens om pengar, ansvaret för prioriteringarna bör läggas mer på regionerna där de får prioritera och ansvara för genomförandet. Regionerna kan föreslå vilka objekt som ska kalkyleras och på vilka grunder Hur görs detta med de små regionerna och länen i norr? Större regioner kommer krävas. Man skulle behöva stämma av den regionala indelningen mot Trafikverksets regionala indelning. Prioriteringen 6
måste kanske ske på den nationella arenan? De nationella intressena måste ligga fast, exempelvis en hamnstrategi. Det är en risk att även 8 årsprocessen blir väldigt kortsiktig. 1 8 års processen innebär förhandlingar; det är där det skarpa arbetet sker. Fördela pengar till regionerna till ett förhandlingsinspel för att ge regionerna styrka och kraft. Systemet behöver bli transparent. Det finns mindre åtgärder och potter som diskuteras i budgetdiskussionen Kriterier för vilka objekt som blir aktuella är NNK. Om NNK blir centralt tappar vi den regionala prioriteringen. Det kräver bra kvalitet på underlaget Handlingsplan på kort sikt Handlingsplanen hanterar endast statliga åtgärder. 1 3 årsperspektivet blir mer handfast, det saknas idag. Stora projekt Problem med korta perioder som ger svårighet för att riktigt stora projekt ska kunna genomföras det kan behövas ett riksdagsval emellan. Stora projekt som höghastighetståg mm bör ligga utanför åtgärdsplaneringen. Kanske behövs en övre gräns för stora projekt som får läggas utanför, exempelvis Västsvenska paketet. Återkommande revidering Den årliga processen ska utmynna i förslag till budgetprocessen. När ska en överenskommelse om medfinansiering vara klar? När under året? Spelreglerna, kriterierna, måste klargöras. Utgångspunkt får vara den nationella planen. 4 stegsprincipen I översta nivån kan nationella steg 1 2 åtgärder hanteras. Men steg 1 2 kan även vara åtgärder på regional nivå, och ansvaret för dem ligga på en regional eller lokal aktör. 4 stegsprincipen ska hanteras i åtgärdsutvecklingen, men hur ska det styras upp? Det finns steg 1 3 på nationell nivå, som lagar och skatter, som måste fastställas tidigt i processen, men det finns även steg 1 3 som alternativa åtgärder senare i processen som vidtas i ett regionalt eller lokalt sammanhang. Hur ska åtgärder i olika steg jämföras, när ansvaret för att genomföra dem kanske hamnar på olika aktörer beroende på vilket steg som genomförs? Det är risk att det ger fel incitament, att en kommun tjänar på att argumentera för en steg 4 åtgärd, som finansieras nationellt, eftersom en steg 1 eller 2 åtgärd kanske finansieras av kommunen själv. Det kan också hända att om en steg 4 åtgärd välj så hamnar den namngiven i planen, medan en steg 1, 2 eller 3 åtgärd blir för liten för att namnges och därför hamnar i en pott, med ganska stor risk att inte bli av. 7
Tydligare rollfördelning mellan tjänstemän och politiker Även inom trafikverkens regionala representation finns idag konkurrens om olika åtgärder. Förslaget sker på tjänstemannanivå och lyfts sedan politiskt. Kanske det behövs en kommitté som är en beredningsgrupp för 1 8 årsprocessen? Tydliga spelregler Spelreglerna ska vara tydliga. Man måste vara tydlig med vad det är som ska beslutas, vad som är en plan, när dessa beslut tas och av vem. Integrerad miljöbedömning Det är ett lagkrav att alla planer och program miljöbedöms, och att processen måste anpassas till det. Det kan vara ett problem att det är andra aktörer som är ansvariga för olika åtgärder inom fyrstegsprincipen. Former för uppföljning och utvärdering behövs. Hur ofta ska det ske? Miljöbedömningen ska vara en integrerad del av arbetet och komma in från allra första början. Detta behöver utvecklas och bli enklare. Man behöver hitta smarta pedagogiska grepp så att de som beslutar vet vad beslutet innebär med avseende på miljöeffekterna. Resurser för planering Hur och vem ska finansiera åtgärdsutvecklingen och konceptvalsutredningen? Det bör vara särskild finansiering skild från objektet. Ibland händer det också att andra finansierar utredningar. Var ska kostnaden för utredningar tas? Vilka utredningar ska vara lagreglerade? Kanske inte konceptvalsutredningen. Konceptutvalsutredningen är till för att gå från behov till åtgärd och för att hantera stora nationella frågor. Inom åtgärdsutvecklingen förbereds åtgärder fram till vägutredning eller arbetsplan. Sedan väljs kandidater ut som hamnar i Handlingsplanen, där de förbereds mer. Det finns risk för att det kan bli en planeringströtthet. RUP är vanligtvis en plan som inte hanterar areell planering och markanvändning. Om RUP utvecklas till att omfatta även dessa områden kanske det inte lönar sig att göra ÖP. Hur ska underlag för riksintressen ska tas fram? Det vore bra om de hanterades i denna process eftersom de behöver preciseras utifrån ett långsiktigt strategiskt underlag. Dubbelprövning i fysiska planprocesser bör hanteras. En lagstiftning bör gälla för infrastruktur. Det bör i alla fall bara vara en process mot allmänheten även om det är flera olika lagstiftningar. Det idag händer att kommuner går ihop och själva bekostar eller får EU finansiering för att bekosta en planering enligt konstens alla regler. Hur ska detta hanteras i processen? 8