Revisionsrapport Granskning av Upphandling av textilservice Norrbottens läns landsting Datum Februari 2005 Namn Thomas Hallgren, Hans Rinander 1
Innehållsförteckning 1. Bakgrund, uppdrag, revisionsfråga...3 2. Metod...3 3. Resumé, upphandling av textilservice...4 4. Vår bedömning...9 Bilagor 1 Brev 31/3 2004 från Norrbottens läns landsting till Berendsen 2 Brev 5/4 2004 från Berendsen till Norrbottens läns landsting 3 Brev 7/4 2004 från Norrbottens läns landsting till Berendsen 4 Brev 13/4 2004 från Berendsen till Norrbottens läns landsting 5 Brev 16/4 2004 från Norrbottens läns landsting till Berendsen 6 Brev 21/4 2004 från Berendsen till Norrbottens läns landsting 7 Landstingsstyrelsen 7/9 2004, 133 8 Landstingsstyrelsen 13/10 2004, 155 9 Landstingsfullmäktige 3/11 2004. Interpellation om tvättupphandlingen 10 Brev 16/11 2004 från Norrbottens läns landsting till Berendsen 11 Brev (fax) 16/11 2004 från Berendsen till Norrbottens läns landsting 12 Brev 18/11 2004 från landstingsråd, Norrbottens läns landsting, till kommunalråd i Bodens kommun 13 Överenskommelse, 23/11 2004 mellan Norrbottens läns landsting och Bodens kommun 14 Brev/överenskommelse, 23/11 2004 från Bodens kommun till Norrbottens läns landsting 15 Landstingsstyrelsen 30/11 2004, 225-226 16 Landstingsstyrelsen 5/12 2004, 231 17 Avtal textilservice, 6/12 2004, mellan Norrbottens läns landsting och Bodens kommun 18 Förlikningsavtal, 10/12 2004, mellan Norrbottens läns landsting och Oulun Keskuspesula OY 19 Pressmeddelande, 21/12, från Norrbottens läns landsting 20 Brev 10/1 2005 från Granlunds AB till Norrbottens läns landsting 21 Brev 25/1 2005 från Norrbottens läns landsting till Granlunds AB 22 Landstingsstyrelsen 3/2 2005, 13 2
1. Bakgrund, uppdrag, revisionsfråga Frågan om landstingets upphandling av textilservice har under 2004 och hittills under 2005 debatterats internt inom landstinget, mellan landstinget och Bodens kommun samt inte minst i massmedia. Textilservice till landstinget är väsentlig med tanke på det behov som främst landstingets hälso- och sjukvård har av textilier i olika sammanhang. Landstingets revisorer har uppdragit åt Komrev, inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers att granska upphandlingen av textilservice. Som juridisk sakkunnig har anlitats Thomas Hallgren, jurist och upphandlingsexpert, Komrev. Revisionsfrågan är: Har beslut kring landstingets upphandling av textilservice skett på formellt korrekt sätt? 2. Metod Vi har inventerat styrelseprotokoll, avtal och överenskommelser samt formell korrespondens i ärendet mellan landstinget och andra aktörer. Vi har granskat landstingets egen sammanställning av händelseförloppet kring upphandling av textilservice. Vi har intervjuat landstingsrådet Kent Ögren, chefen division Service Göran Wallo, chef för enheten Logistik och upphandling Stig Andersson, jurist inom enheten Logistik och upphandling Victoria Arenbro samt upphandlare Stig Söderberg, enheten Logistik och upphandling. Ett utkast till avsnitt 3 nedan har faktakontrollerats av Göran Wallo och Stig Andersson. 3
3. Resumé, upphandling av textilservice Landstingsfullmäktige beslutar år 1996 enhälligt att sälja landstingstvätten i Boden, inklusive maskiner och inventarier till Tvättman Textilservice AB. Därefter har det företaget sålts vidare till att numera ägas av Berendsen Textil Service AB. Genom fullmäktiges beslut 1996 fastlade fullmäktige att landstinget inte har något primärt intresse av att bedriva textilservice i egen regi. Nuvarande avtal med Berendsen gäller t o m 28/2 2005, med rätt för landstinget att förlänga avtalet med två år. Logistik och upphandling genomför därför under hösten 2003 och våren 2004 en marknadsundersökning om eventuellt andra leverantörer av textilservice i Sverige, men också i övriga norden. Fyra etablerade företag, tre i Finland och ett i Sverige visar intresse att leverera textilservice till landstinget. Dessförinnan har också kontakter tagits med mindre företag i Norrbotten. Den 25/3 2004 meddelar Berendsen personalen vid tvätteriet om nedläggning av tvätteriverksamheten i Boden. Logistik och upphandling har därefter tre skriftliga kontakter med Berendsen för att försöka förmå företaget att ompröva sitt nedläggningsbeslut (31/3, 7/4 samt 16/4 2004, bilagor 1, 3, 5). Berendsen svarar vid samtliga tillfällen att nedläggningsbeslutet kvarstod (bilagor 2, 4, 6). I det sista av de tre svaren, den 21/4 2004 meddelar Berendsen att någon förlängning av avtalet inte kommer att undertecknas. Efter detta sistnämnda besked startar Logistik och upphandling en upphandlingsprocess för textilservice till landstinget. Den 10/5 2004 lämnas förutsättningar för upphandlingen ut i form av förfrågningsunderlag med anbudstid till den 8/7 2004. Vid anbudstidens utgång har två anbud inkommit. I början på september 2004 överenskommer landstingsrådet Kent Ögren, landstingsdirektören, divisionschefen Service att lyfta beslutet för upphandlingen från tjänstemannanivån (division Service, enheten för Logistik och upphandling) till landstingsstyrelsen. Den 7/9 2004 ( 133, bilaga 7) redovisas upphandlingen till landstingsstyrelsen, utan information om vilka anbudsgivarna var. Landstingsstyrelsen beslutar vid sammanträdet att avbryta upphandlingen. Inget skäl till detta anges. Enligt intervjuer var dock orsaken att, genom en mindre omarbetning av anbudet, lämna förutsättningar för lokala intressenter att medverka i anbudsgivningen. Den 8/9 2004 lämnar Logistik och upphandling förutsättningar för en ny upphandling i form av förtydligat förfrågningsunderlag med anbudstid till den 7/10 2004. Tvätteriet AB under bildande, Granlunds Tvätt AB (Finland) samt Oulun Keskuspesula OY (Finland) lämnar in anbud. 4
Den 13/10 2004 ( 155, bilaga 8) beslutar landstingsstyrelsen att anta Oulun Keskuspesula OY som leverantör av textilservice till landstinget. I skälet till beslutet anges att vid utvärdering av inkomna anbud konstateras att varken Tvätteriet ABs under bildande eller Granlunds tvätt ABs anbud är utformade på ett sådant sätt att de uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. Under denna paragraf antar också styrelsen tilldelningsbeslut till Oulun Keskuspesula OY. I ärendet yrkar styrelseledamot Kenneth Backgård (ns) att förslaget återremitteras för kontakt med företagen för förtydliganden av anbuden. Om återremissyrkandet inte vinner majoritet avslås beslutsförslaget. I ärendet yrkar styrelseledamot Jens Sundström (fp) att beslutsförslaget avslås. De två yrkanden lämnas utan bifall. Kenneth Backgård (ns), Margaretha Henricsson (ns), Doris Messner (ns) samt Ann- Christine Åström (ns) reserverar sig mot beslutet: Med anledning av att det enligt vår mening finns avvikelser från det mycket detaljerade anbudsunderlaget i samtliga inlämnade anbudsunderlag, om än av olika dignitet, så finns det anledning till att ta kontakt med företagen för förtydliganden. Vissa inlämnade svar kan enligt vår mening tolkas olika. Därav vårt yrkande om återremiss och, om detta inte vinner bifall, avslag på tilldelningsförslaget. Jens Sundström (fp) reserverar sig mot beslutet till förmån för sitt eget yrkande. Den 21/10 2004 ( 190) rapporterar styrelsen sitt beslut enligt 155 ovan i landstingsstyrelsen rapport till landstingsfullmäktiges möte den 3 november 2004. Den 22/10 2004 ansöker Tvätteriet AB under bildande hos Länsrätten i Norrbottens län om överprövning och interimistiskt verkställighetsförbud av landstinget om att anta Oulun Keskuspesula OY som leverantör. Länsrätten beslutar samma dag att upphandlingen inte får avslutas innan något annat har beslutats (mål nr 2279-04-E). Landstinget yttrar sig till länsrätten i ärendet den 29/10 2004. Under landstingsfullmäktiges möte den 3/11 ( 88) anmäler Jens Sundström (fp) interpellation till styrelseordföranden om tvättupphandlingen med följande frågor: 1 Varför har inte landstinget tagit kontakt med Berendsen för att utreda ett egenregialternativ eller driftentrepenad? 2 Varför har landstinget inte gett möjlighet till uppdelning av anbudet för att öppna möjligheten för mindre lokala företag att lämna anbud? 3 Är landstinget beredd att ta upp förhandlingar med Berendsen om att köpa tvätten om överklagandet till länsrätten bifalls? 5
På den första frågan hänvisar ordföranden till det enhälliga beslutet i landstingsfullmäktige 1996 om att inte driva textilservice i egen regi. Angående den andra frågan svarar ordföranden att kontakt även tagits med mindre leverantörer, kontakter som ledde till bedömningen att dylika leverantörer inte har förutsättningar att bedriva en sådan omfattande textilservice. På den tredje frågan svarar ordföranden nej. Hela interpellationen och svaret på finns i bilaga 9. Med anledning av landstingets yttrande till länsrätten den 29/10 2004 lämnar Tvätteriet AB under bildande ett yttrande till länsrätten den 4/11 2004. Med anledning av detta, yttrar sig landstinget en andra gång till länsrätten den 8/11 2004. Länsrätten beslutar genom dom den 9/11 2004 (mål nr 2279-04E) att lämna besvären från Tvätteriet AB under bildande utan bifall och upphäver verkställighetsförbudet. Den 16/11 2004 skriver landstingsrådet Kent Ögren ett brev till vd för Berendsen angående Berendsens agerande i Boden. Landstingsrådet vill få ett klargörande angående företagets inställning till att platschefen gjort uttalanden och värderingar angående landstingets upphandling av textilservice, detta till trots att Berendsen valt att inte lämna anbud på textilservicen. Frågan är om Berendsen ändrat uppfattning i frågan. Berendsens vd i Sverige hänvisar i fax samma dag till den inställning som företaget hela tiden haft i frågan och att företaget inte ändrat inställning (bilaga 10-11). Den 18/11 2004 skriver landstingsrådet Kent Ögren ett brev till kommunalrådet Olle Lindström, Bodens kommun om Bodens kommun är intresserade av att lösa frågan om textilservice (bilaga 12). Den 23/11 2004 undertecknas en Överenskommelse mellan landstinget (landstingsrådet Kent Ögren) och Bodens kommun (kommunalråd Olle Lindström), där kommunen/ kommunägda bolaget övertar samtliga förpliktelser gentemot landstinget, enligt principerna i upprättat förslag till avtal inklusive bilagor med Oulun Keskuspesula OY. Samma dag sänds ett brev, undertecknat av kommunalråden Olle Lindström, Bosse Strömbäck samt Kenneth Backgård, Bodens kommun, till landstingsrådet Kent Ögren med texten Bodens kommun är beredd att överta landstingets tvätteriverksamhet i enlighet med principerna i Oulun Keskuspesula OYs anbud. (Bilaga 13-14). Den 24/11 2004 påbörjar landstingsrådet Kent Ögren förhandlingar med Oulun Keskuspesula OY angående ersättning för skada då/om landstinget avbryter upphandlingen med företaget. Den 30/11 2004 beslutar landstingsstyrelsen ( 225, bilaga 15) att upphandlingen med Oulun Keskuspesula OY avbryts. Landstingsstyrelsens beslut från den 13 oktober upphävs därmed. I ärenden yrkar styrelseledamot Jens Sundström (fp) att styrelsens uppdrar åt ordföranden att förhandla med Oulon Keskuspesula OY för att kunna förverkliga överenskommelsen med Bodens kommun. Yrkandet lämnas utan bifall. Styrelsen beslutar också vid detta sammanträde ( 226, bilaga 16) att uppdra åt ordföranden att föra förhandlingar 6
och teckna avtal med Bodens kommun. I ärendet yrkar Jens Sundström (fp) att beslutsförslaget avslås. Yrkandet lämnas utan bifall. Den 30/11 2004 beskriver styrelsen i landstingsstyrelsens rapport ( 227) till fullmäktige, 16/12 2004, hittillsvarande upphandlingsprocess. Den 5/12 2004 beslutar landstingsstyrelsen ( 231 Avtal om textilservice, bilaga 16) att 1. Avtalet med Bodens kommun, som inte får överlåtas på annan part, ska vara undertecknat av båda parterna senast måndagen den 6 december 2004. 2. Om avtalet inte undertecknas av kommunen inom denna tid, upptas förhandlingar med Oulun Keskuspesula OY om textilservice. 3. Oavsett avtalspart uppdras åt landstingsstyrelsens ordförande att besluta om och underteckna avtal om textilservice. I ärendet yrkar styrelseledamot Kenneth Backgård (ns) att första och tredje punkterna i beslutsförslaget bifalls. Den andra beslutspunkten ändras till: Om avtalet inte undertecknas av kommunen inom denna tid, upptas förhandlingar med samtliga tidigare anbudsgivare. I ärendet yrkar styrelseledamot Jens Sundström (fp) att samtliga punkter i beslutsförslaget avslås. Bägge yrkanden lämnas utan bifall. Den 6/12 2004 tecknar landstinget (landstingsrådet Kent Ögren) och Bodens kommun (landstingsråden Olle Lindström, Bosse Strömbäck och Kenneth Backgård) avtal omfattande textilservice samt distribution till samtliga verksamheter i länet i enlighet med detta avtal med bifogat förfrågningsunderlag med bilagor, prislista, kompletterande information och rutiner samt överenskommelse mellan landstinget och Bodens kommun daterat 2004-11-23. Avtalet omfattar tiden 1 mars 2005 28 februari 2010, med rätt för landstinget till förlängning med upp till två år. Angående anlitande av underleverantör anges i avtalet att leverantören ska löpande under avtalsperioden informera landstinget om vilka underleverantörer som anlitas. Leverantören ska också tillse att underleverantör uppfyller ekonomiska grundkriterier beträffande registrering av mervärdesskatt, registrering som arbetsgivare, innehav av F-skattsedel och betalning av skatter och avgifter. (Bilaga 17). Den 10/12 2004 träffas förlikningsavtal mellan landstinget (landstingsråd Kent Ögren och divisionschef Service Göran Wallo) och Oulun Keskuspesula OY. Parterna kommer överens om ett belopp på 470 000 euro som en oåterkallelig ersättning för skadorna och kostnaderna uppkomna till följd av den avbrutna offentliga upphandlingen som landstinget genomfört gällande textilservice. (Bilaga 18). 7
Den 21/12 2004 lämnar landstinget ett pressmeddelande angående uppgörelsen med Oulun Keskuspesula OY. Här beskrivs innebörden av uppgörelsen. Här nämner även landstingsrådet Kent Ögren att Vi gjorde ett formellt fel när vi beslöt att avbryta upphandlingen och få fram en uppgörelse med Bodens kommun. Här nämns uppgörelsen med det finska företaget och att landstinget har tagit den kostnaden för att rädda arbetstillfällen vid tvätteriet i Boden. Här nämns också att uppgörelsen med Bodens kommun innebär lägre tvättkostnader, jämfört med bodenföretaget Tvätteriet ABs ursprungliga bud. (Bilaga 19). Den 10/1 2005 inkommer till landstinget ett brev från Granlunds AB, Jakobstad, Finland, där företaget vill föra förhandlingar med landstinget, alternativt överväger att väcka skadeståndstalan mot landstinget med anledning av hur upphandlingsprocessen handlagts (bilaga 20). Den 25/1 2005 avvisar Logistik och upphandling Granlund Tvätt ABs krav på ersättning för kostnaden för lämnande av anbud och för kalkylerad vinst (bilaga 21). Den 3/2 2005 ( 13, bilaga 22) behandlar landstingsstyrelsen upphandlingsprocessen. Styrelsen beslutar att de av ordföranden vidtagna åtgärderna godkänns. Kenneth Backgård deltar inte i beslutet p g a jävsförhållanden. 8
4. Vår bedömning Upphandlingen har hanterats korrekt av upphandlingsenheten. Förberedelserna inför upphandlingen påbörjades i god tid under 2003 och innefattade bland annat en marknadsundersökning och en konsekvensanalys där scenariot med en nedläggning av tvättverksamheten i Boden presenterades. Anbudsinfordran skickades ut den 10/5 2004. Vid anbudstidens utgång den 8/7 2004 hade två anbud kommit in. Resultatet av upphandlingen redovisades för landstingsstyrelsen den 7/9 2004 som beslutade att avbryta upphandlingen. Något skäl angavs inte, men enligt samstämmiga uppgifter var skälet att det framkommit att det fanns lokala intressenter i Boden som skulle kunna tänka sig att lägga anbud. Ett sådant avbrytande utan angivande av skäl är inte förenligt med lagen om offentlig upphandling (LOU). Att avbryta en påbörjad upphandling förutsätter att det finns affärsmässiga skäl såsom att inte några av anbudsgivarna var kvalificerade eller att inte några av inkomna anbud kunnat antas då de inte uppfyllt kraven i tilldelningskriterierna. Anbud infordrades för andra gången den 8/9 2004 med senaste anbudstid angiven till 7/10 2004. Tvätteriet AB under bildande, Oulun Keskuspesula OY och Granlund Tvätt AB lämnade anbud. Landstingsstyrelsen beslutade den 13/10 2004 att anta anbudet från Oulun Keskuspesula OY. Tvätteriet AB under bildande begär överprövning hos länsrätten. Länsrätten lämnade begäran om överprövning utan bifall i dom den 9/11 2004. Trots landstingsstyrelsens tilldelningsbeslut den 13/10 tecknades ett avtal benämnt Överenskommelse med Bodens kommun den 23/11 om övertagande av kontraktet med Oulun Keskuspesula OY till identiska villkor. Avtalet bekräftas den 6/12 2004 i ett mera utförligt avtal. För landstinget tecknades firman i båda fallen av landstingsrådet Kent Ögren. I det första fallet sker avtalstecknandet trots att det finns ett landstingsstyrelsebeslut om att anta Oulun Keskuspesula OY. Avtalet med Bodens kommun är en otillåten direktupphandling i strid med LOU. En otillåten direktupphandling kan alltjämt bli föremål för överprövning vid länsrätten. Det kan även antecknas att Granlunds AB har aviserat skadeståndskrav. Det kan noteras att ledamoten i landstingstyrelsen Kenneth Backgård från Boden deltagit i förhandlingar och beslut såväl för landstinget som för Bodens kommun i egenskap av kommunalråd. Därför konstaterar vi att Backgård varit jävig enligt 6 kap 25 kommunallagen. Även om jävsituationen sannolikt inte haft någon betydelse för sakens utgång enligt 6 kap 26 vi har ingen grund för att hävda annat borde Backgård självmant upplyst om situationen och avstått från att delta i ärendets handläggning. Om en ledamot som är jävig inte självmant upplyser om detta, finns alltid ett ansvar för ordföranden att agera, förutsatt att jävsförhållandet är känt. Vid landstingsstyrelsens behandling av upphandling av textilservice den 3/2 2005, deltog dock inte Backgård i behandlingen av ärendet på grund av jäv. Upphandlingen som Oulun Keskuspesula OY vunnit avbröts den 30/11 2004. Skälet var att landstinget hade utsatts för stark kritik i media och i den allmänna opinionen för att ha 9
gynnat ett utländskt företag på bekostnad av verksamheten i Boden. Landstinget anser att sysselsättningssituationen i Boden motiverar ett ingripande från landstinget och åberopar stödåtgärder till enskilda näringsidkare enligt synnerliga skäl med stöd av 2 kap 8 kommunallagen. Landstinget anser också att upphandlingens resultat kvarstår genom att det kontrakt som Bodens kommun tagit över är detsamma som hade tecknats med Oulun Keskuspesula OY. Oulun Keskuspesula OY erhåller skadestånd med 475 000 euro genom ett förlikningsavtal den 10 december 2004. Enligt vår mening har ansvariga politiker inte anfört några juridiskt hållbara skäl för landstingets agerande. Den ekonomiska skada som förorsakats är väsentlig och de medvetna beslut som fattats måste betraktas som uppenbart lagtrots. 10