Kan man pensionera bort ungdomsarbetslösheten?

Kan man pensionera bort ungdomsarbetslösheten? en forskningsöversikt Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

Pensionsåldersutredningen 103 33 Stockholm Tfn 08-405 10 00 www.pensionsaldersutredningen.blogspot.com Omslag: Elanders Sverige AB Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2013

Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens arbete har ett antal rapporter beställts av forskare och experter. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna men de utgör ett värdefullt underlag till utredningens arbete. Rapporten har författats av Anders Forslund, professor och biträdande chef, IFAU, och Oskar Nordström Skans, professor, IFAU. Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med rapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på www.pensionsaldersutredningen.blogspot.com Ingemar Eriksson, Särskild utredare

Innehåll 1 Inledning... 7 2 Arbetsutbud och sysselsättning i realiteten... 9 3 Varför bestäms sysselsättningen av arbetsutbudet?... 15 4 Sammanfattning och avslutande diskussion... 17 Referenser... 19 5

1 Inledning Ungdomsarbetslösheten är hög, men parallellt förs en diskussion om hur man kan förmå de äldre i arbetskraften att arbeta något längre. Hur hänger det ihop? En vanlig, och till synes mycket rimlig, uppfattning är att det vore bättre att lämna över arbetstillfällena till de unga som uppenbart strävar i motvind när det gäller möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Samtidigt råder det en närmast total samstämmighet bland arbetsmarknadsekonomer om att det inte finns något tydligt samband mellan de äldres arbetsutbud och ungdomars etableringsproblem. I denna essä försöker vi förklara varför ekonomerna är så övertygade om att de äldre som fortsätter arbeta inte behöver känna att de försvårar för ungdomars arbetsmarknadsinträde, utan snarare bör känna att de gör en positiv samhällsinsats genom att bidra till finansieringen av den gemensamma välfärden. Argumentet för att det borde gå att pensionera bort ungdomsarbetslösheten (eller arbetslösheten generellt sett) är intuitivt tilltalande. Genom att pensionera sig lämnar man efter sig ett antal arbetsuppgifter som i stället kan utföras av någon annan, förhoppningsvis någon som annars skulle vara arbetslös. Denna enkla logik bygger dock på förutsättningen att mängden utförda arbetsuppgifter inte påverkas av förändringar i arbetskraftens storlek eller sammansättning. Det finns dock mycket som talar för att denna syn på arbetsuppgifternas omfattning är felaktig. Därför benämns den också ibland, möjligen något nedlåtande, som villfarelsen om en fast mängd arbete (the Lump of Labour Fallacy, se t. ex. Layard m.fl., 1991). Uppfattningen om en fast mängd arbete har också tidvis motiverat förslag om att arbetstidsförkorta bort arbetslösheten och även under vissa perioder skapat en utbredd oro för att teknisk utveckling kommer att leda till massarbetslöshet. Eftersom arbetsmarknadsekonomer i gemen tenderar att inte dela synen på den 7

fasta mängden arbete, tenderar de också vara skeptiska såväl till uppfattningen om att det går att pensionera bort ungdomsarbetslösheten, som till propåer om att det på ett enkelt sätt 1 går att arbetstidsförkorta bort arbetslösheten, och man delar heller inte, i allmänhet, uppfattningen att teknisk utveckling med nödvändighet skapar massarbetslöshet. Det är svårt att ta fram direkt evidens rörande hur pensionsbeslut påverkar ungdomarnas möjligheter på arbetsmarknaden. Därför kommer vi i denna essä i stället diskutera ett antal empiriska exempel som visar på att mängden arbetstillfällen på ett mycket påtagligt vis förändras om arbetskraftens storlek ändras. Poängen är att vi uppfattar denna relation som kärnan i argumentet. Om mängden arbetstillfällen inte är förutbestämd, utan i huvudsak bestäms av hur många som kan och vill arbeta, så kommer ökade pensionsavgångar med stor sannolikhet inte att leda till bättre möjligheter för dem som saknar arbete. Tvärtom kommer mängden utfört arbete att minska. Denna essä är uppdelad i två huvudavsnitt (avsnitten 2 och 3). I avsnitt 2 tar vi upp och diskuterar en rad olika exempel på den typ av empiriska observationer som ligger till grund för arbetsmarknadsekonomernas starka tro på att förändringar i arbetsutbudet har en avgörande betydelse för mängden arbetstillfällen. I avsnitt 3 diskuterar vi kortfattat några möjliga förklaringar till denna relation. Slutligen presenterar vi i avsnitt 4 en sammanfattning och för en avslutande reflektion. 1 Det finns dock andra skäl till att arbetstiden kan vara relaterat till arbetslöshetens omfattning, se t.ex. Forslund (1996) eller Nordström Skans (2002). 8

2 Arbetsutbud och sysselsättning i realiteten Hur påverkas arbetsmarknaden när arbetskraften blir större? På ett plan är det uppenbart att mängden arbetstillfällen är relaterat till arbetskraftens storlek. Om man jämför mellan länder så har länder med en större en befolkning också en större arbetskraft och fler sysselsatta. Relationen är också tydlig över tiden sett, när befolkningen växer så växer också arbetskraften, och antalet sysselsatta. Å andra sidan är arbetslösheten, som andel av arbetskraften, orelaterad till arbetskraftens storlek. Figur 1 (från Forslund & Skans, 2007) visar hur den svenska arbetslösheten har utvecklats under de senaste 100 åren. Trots att arbetslösheten varierat betydligt under perioden har den vare sig ökat eller sjunkit på ett systematiskt sätt. Detta trots att befolkningens, och arbetskraftens, storlek har ökat betydligt under samma tid (befolkningen var 5,6 miljoner år 1911 och 9,0 miljoner år 2004). Vår tolkning av detta mönster, som går igen även för andra länder (se t.ex. Layard m.fl., 1990), är att mönstret visar på att det föreligger ett fundamentalt samband mellan befolkningens och arbetskraftens storlek och mängden utfört arbete. Däremot saknas ett motsvarande samband mellan befolkningens storlek och arbetslöshetens relativa omfattning. 9

Källa: Forslund & Nordström Skans (2007) Självklart kan det finnas många förklaringar till dessa mönster. En möjlig sådan är att efterfrågan på arbetskraft styrs av befolkningens storlek och att det således är mängden personer som sådan, snarare än hur många som deltar i arbetskraften (dvs. de som kan och vill arbeta) som påverkar sysselsättningens omfattning. Ett sätt att belysa detta är att skilja på hur förändringar av antalet personer i arbetsför ålder och antalet personer totalt sett påverkar arbetsmarknaden. Man kan också tänka sig att det finns andra faktorer som påverkar sysselsättningen som man skulle vilja rensa bort betydelsen för. I Tabell 1 redovisar vi resultat hämtade från Långtidsutredningen (2011) som går i denna riktning. Skattningarna, som baseras på data från olika OECD-länder från 1960 och framåt, analyserar relationen mellan förändringar i arbetskraftens storlek (i procent) och mängden sysselsatta individer (också i procent). De statistiska modellerna tar både hänsyn till samtliga konstanta skillnader mellan länder och alla förändringar som är gemensamma för alla länderna som ingår i data. Skattningarna visar på effekterna av förändringar i arbets- 10

kraftens storlek som drivs av demografiska förändringar för att vi ska kunna vara säkra på att arbetskraften påverkar sysselsättningen och inte tvärtom. Resultaten visar att sysselsättningen ökar med nästan exakt en procent om arbetskraften ökar med en procent. Detta resultat är oberoende av om man studerar ett brett urval av OECD-länderna eller fokuserar på data från våra grannländer. Som en kontrast framgår också att förändringar i antalet personer i befolkningen utanför arbetsför ålder inte påverkar sysselsättningen alls. Källa: Långtidsutredningen (2011) Hur påverkades arbetsmarknaden av kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande? Den största och snabbaste förändringen av den svenska arbetskraftens storlek som inträffat under det senaste halvseklet var den dramatiska ökningen av kvinnligt arbetskraftsdeltagande. Denna inleddes under 1970-talet och kulminerade mot slutet av 1980-talet. Under denna period ökade det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet från 60 procent till närmare 85 procent (se Figur 2). Trots denna mycket kraftiga expansion som ofta brukar förklaras av förändrade skatteregler till följd av att särbeskattningen sänkte marginalskatten för hushåll där båda var yrkesverksamma. Samtidigt förändrades föräldraförsäkringens utformning, vilket gjorde det viktigt att arbeta före barnafödandet. Detta tillsammans med en utbyggd 11

kollektivfinansierad barnomsorg, dessutom underlättade återvändandet till arbete efter barnafödandet. Ett anmärkningsvärt faktum i detta sammanhang är dock att denna mycket kraftiga expansion av arbetskraftens storlek (som andel av befolkningen) inte medförde någon ökad arbetslöshet bland övriga grupper (se Figur 1). Antalet arbetstillfällen tycks med andra ord ha anpassat sig efter det ökade arbetsutbudet. Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningar. Bearbetning av Bertil Holmlund. Hur påverkas arbetsmarknaden av invandring? En annan källa till snabba förändringar i arbetsutbudet är immigration. Det finns en omfattande vetenskaplig litteratur där man har undersökt hur infödda påverkas av stora inflöden av utlandsfödda. I augusti 1980 tilläts kubanska medborgare att fritt lämna Kuba med destination USA från hamnen i Mariel. I september 1980 hade omkring 125 000 kubaner företagit denna resa och en konsekvens av detta blev att Miamis arbetskraft plötsligt hade ökat med omkring sju procent. Denna episod studerades av David Card (1990), som drog slutsatsen att detta massiva inflöde av arbetskraft praktiskt taget saknade effekter på miamibornas arbetslöshet och löner. 12

På ett liknande vis utlöste Sovjetunionens fall år 1989 en stor våg av utvandring till Israel. Denna utvandringsvåg innebar att Israels befolkning ökade med 12 procent fram till mitten av 1990-talet. Rachel Friedberg (2001) fann inga påtagliga effekter på inkomster och sysselsättning för "infödda" israeler av denna massiva våg av invandring. Studier av återinvandring till Portugal från tidigare kolonier (Carrington & de Lima, 1996), invandring till Tyskland (Pischke & Velling, 1997) och invandring till EU (Angrist & Kugler, 2003) finner inte heller några stora effekter av invandring på inföddas arbetsmarknadsutfall. Sysselsättningen och finanskrisen Finanskrisen, som utbröt 2008, och den påföljande lågkonjunkturen hade en mycket påtaglig effekt på arbetskraftsefterfrågan i Sverige precis som i de flesta länder i vår omvärld. Som ett resultat av detta steg arbetslösheten till en betydligt högre nivå än innan, och i skrivande kvarstår också stora delar av problemen. I Sveriges fall sammanföll dock detta mycket kraftiga fall i efterfrågan med ett ökat arbetsutbud, i huvudsak på grund av demografiska förändringar. För den som är intresserad av frågan om huruvida ett ökat arbetsutbud leder till ökad sysselsättning är detta en särskilt intressant period: Eftersom perioden samtidigt innebar en företagen fick en betydligt tuffare marknadssituation (vilket rimligen borde minskat efterfrågan på arbetskraft) och en ökning av arbetsutbudet är det intressant att studera hur sysselsättningen förändrades under perioden. I detta sammanhang är det anmärkningsvärt att 40 000 fler personer var sysselsatta år 2009 än år 2006 (se Figur 3). Givet att företagens förutsättningar förändrades i en dramatiskt mer negativ riktning under samma tid är det svårt att se några andra förklaringar än att det ökade arbetsutbudet, i sig, ledde till att fler jobb skapades, trots den besvärliga marknadssituationen. 13

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningar Regionala befolkningsförändringar och de ungas arbetslöshetssituation Ett någorlunda direkt sätt att studera relationen mellan arbetskraftens sammansättning och ungdomarnas situation på arbetsmarknaden är att analysera hur regionala förändringar i åldersstrukturen påverkar arbetslösheten. I Nordström Skans (2005) analyserades denna relation med hjälp av data från svenska lokala arbetsmarknader. Analysen fokuserade framför allt på frågeställningar om relationen mellan ungdomskohorternas storlek och ungdomsarbetslösheten (om något verkar ungdomarna gynnas av att tillhöra en stor kohort). Skattningarna visar dock även hur förändringar i andra delar av åldersfördelningen påverkar ungdomarnas situation på arbetsmarknaden. Skattningarna tyder dock inte på att det finns något betydande samband (åt endera hållet) mellan andelen av befolkningen som är i pensionsåldern och andelen av ungdomarna som är arbetslösa eller sysselsatta. Munnell & Wu (2012) utnyttjar variation inom och mellan delstater i USA för att undersöka om äldres sysselsättning inverkar menligt på ungas sysselsättningsmöjligheter. Om något tyder resultaten på motsatsen. 14

3 Varför bestäms sysselsättningen av arbetsutbudet? 2 Om det råder relativ samstämmighet bland arbetsmarknadsekonomer kring hypotesen att arbetskraftens storlek är en huvudsaklig bestämningsfaktor bakom antalet arbetstillfällen i ekonomin, så råder det mer oenighet kring exakt vilken typ av teoriram som på bäst sätt sammanfattar de processer som leder fram till detta samband. Det huvudsakliga problemet är att en rimlig teoriram också måste förklara varför en mindre andel av arbetskraften hela tiden är arbetslös, samt varför den andelen varierar som den gör. Under de senaste decennierna har teoribildningen i huvudsak fokuserat på tre olika typer av förklaringsmekanismer: (1) fackföreningarnas roll, (2) företagens lönesättningsstrategier och (3) de svårigheter som arbetsgivare (och arbetssökande) har vad gäller att på förhand bedöma hur lämplig en viss sökande är för ett visst arbete (s.k. sökfriktioner). En någorlunda gemensam nämnare mellan dessa förklaringsmodeller är att de utgår från att arbetsgivare anställer så länge det lönar sig, och att det lönar sig mer att anställa om det finns ett större utbud av arbetskraft eftersom det då är möjligt att anställa utan att man behöver betala en högre lön. Under de senaste åren har teoribildningen i stor utsträckning fokuserat på sökfriktionernas betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Detta gör att man vid sidan av lönebildningsaspekten också lyft fram att arbetsgivarnas vilja att skapa, utannonsera och rekrytera personal till arbetstillfällen beror på deras förväntningar om hur lätt det är att hitta en lämplig person att anställa. Eftersom det rimligen är lättare att hitta en lämplig person att anställa om det finns fler personer i arbetskraften, fler som söker ett arbete, och 2 I stora drag bygger detta resonemang på Forslund och Skans (2007). 15

eftersom lönen en arbetsgivare behöver betala blir lägre om många söker arbete, blir det lönsamt att skapa fler jobb; det skapas fler arbetstillfällen om arbetskraften är större. I sammanhanget är det viktigt att betona att det starka sambandet mellan arbetsutbudet och antalet arbetstillfällen inte på något vis innebär att det är lätt för de arbetslösa att hitta arbete. Framför allt för personer som saknar arbetslivserfarenhet, har låg utbildning, dåliga språkkunskaper eller bristande kontaktnät är det ofta svårt att hitta arbeten, särskilt i tider av ekonomisk osäkerhet. Sambandet innebär dock att lösningen inte står att finna i att andra väljer att inte arbeta i förhoppning om att de oprövade korten får en plats i stället. De obalanser inom lönebildningssystemen eller via sökfriktionerna som skapar arbetslöshetsproblemen förändras inte av ett minskat arbetsutbud bland de äldre. I stället kommer ett minskat arbetsutbud ha som huvudsaklig effekt att mängden totala arbetstillfällen minskar i proportion mot det fallande arbetsutbudet. En konsekvens av detta är att arbetsmarknadssituationen för de unga inte nödvändigtvis förbättras. Vi har hittills argumenterat för (och visat exempel på) att ett ökat arbetsutbud leder till en ökad sysselsättning utan påtagliga effekter på arbetslösheten. Vårt teoretiska huvudargument för detta är att ett ökat arbetsutbud gör det lönsamt att skapa fler jobb. När vi argumenterar för att tidigare pensionering inte kan förväntas minska arbetslösheten är argumentet symmetriskt ett minskat arbetsutbud går det svårare att hitta rätt personal utan att höja lönerna vilket minskar lönsamheten för företagen att skapa jobb. Vår argumentation hittills har också förutsatt att olika kategorier av anställda är perfekt utbytbara. En kanske rimligare utgångspunkt när det gäller äldre och unga är att de har färdigheter som gör dem till komplement i produktionen. De äldre har rimligen mer arbetsplatsspecifika färdigheter som är värdefulla när de mer allmänutbildade unga ska skolas in i ett jobb. Om så skulle vara fallet, så skulle vi möjligen förvänta oss att tidig pensionering, om något, skulle kunna minska efterfrågan på unga i förhållande till andra något äldre och att därmed tidig pensionering i själva verket skulle kunna försvåra de ungas inträde på arbetsmarknaden. 16

4 Sammanfattning och avslutande diskussion I denna essä har vi redovisat ett antal empiriska observationer som illustrerar varför arbetsmarknadsekonomer i gemen så envist motsätter sig idén om att det går att pensionera bort ungdomsarbetslösheten. Vi har visat att ökningar av den arbetsföra befolkningen leder till ett ökat antal arbetstillfällen men lämnar den relativa arbetslösheten oförändrad. Vidare har vi pekat på att den kraftiga ökningen i kvinnligt arbetskraftsdeltagande för några decennier sedan kunde ske utan att detta försvårade arbetsmarknadssituationen för övriga grupper. Slutligen har vi dessutom visat på att arbetsmarknadseffekterna av ökad invandring är ytterst begränsade även för dem som befinner sig i samma arbetsmarknadssegment som de som invandrar. Vi har också lyft fram att ett ökat arbetsutbud gjorde att antalet sysselsatta ökade mellan 2006 och 2009 trots en förödande försämring i företagens ekonomiska omgivning under samma period. Sammantaget ger detta en bild av en arbetsmarknad som i stor utsträckning anpassar sig efter förändringar i arbetskraftens storlek, vilket tyder på att ett ökat antal pensionsavgångar inte skulle lösa problemen med en hög ungdomsarbetslöshet. Alternativt uttryckt tyder mönstren inte på att en höjd pensionsålder skulle försvåra ungdomars möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. De förklaringar som ligger närmast till hands för att förstå dessa mönster baseras på det faktum att ett minskat arbetsutbud riskerar att göra det svårare för arbetsgivarna att hitta rätt arbetskraft till en oförändrad lönenivå, vilket i sin tur minskar företagens vilja att skapa arbetstillfällen i takt med att arbetskraftens storlek minskar, eller att viljan att anställa på motsvarande sätt ökar i takt med att arbetskraftens storlek ökar. 17

Avslutningsvis kan det vara värt att påpeka att det av dessa resonemang vis inte följer att alla nödvändigtvis måste arbeta så länge de bara kan. Däremot är en viktig slutsats att den som eventuellt känner ett dåligt samvete gentemot den yngre generationen för att denna fortsätter arbeta, gör detta helt i onödan. 18

Referenser Joshua D. Angrist & Adriana D. Kugler (2003), Protective or counter-productive? European labor market institutions and the effect of immigrants on EU natives, Economic Journal 113, F302 F331. David Card (1990), The impact of the Mariel Boatlift on the Miami labor market, Industrial and Labor Relations Review 43, 245 257. William J. Carrington & Pedro de Lima (1996), The impact of 1970s repatriates from Africa on the Portuguese labor market, Industrial and Labor Relations Review 49, 330 347. Anders Forslund (1996), Arbetstidsförkortning arbetsdelning eller raserad välfärd? Ekonomisk Debatt 24, 405-414. Anders Forslund & Oskar Nordström Skans (2007), Hur fungerar arbetsmarknaden och vad kan arbetsmarknadspolitiken bidra med?, URA 2007:2, Arbetsförmedlingen, Stockholm. Rachel Friedberg (2001), The impact of mass migration on the Israeli labor market, Quarterly Journal of Economics 116, 1373 1408. Richard Layard, Stephen Nickell & Richard Jackman (1991), Unemployment. Macroeconomic performance and the labour market, Oxford University Press. Alicia H. Munnell & April Yanyuan Wu (2012), Will delayed retirement by the baby boomers lead to higher unemployment among younger workers?, Working Paper 2012-22, Center for Retirement Research at Boston College. Oskar Nordström Skans (2005), Age Effects in Swedish local labour markets, Economics Letters 86, 419-426. 19

Oskar Nordström Skans (2001),Arbetstidsförkortning, löner och arbetslöshet en studie på svenska individdata, Ekonomisk Debatt 29, 477-486 Jörn-Steffen Pischke & Johannes Velling (1997), Employment effects of immigration to Germany: An analysis based on local labor markets, Review of Economics and Statistics 79, 594 604. 20