Dnr KS-2014-57 Dpl 25 sid 1 (5) KOMMUNLEDNINGSKONTORET Verksamhetsstyrning Tjänsteyttrande 2014-03-26 Elin Mlakar, 054-540 10 35 elin.mlakar@karlstad.se Remiss - Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdrag om enskilda avlopp - styrmedel för att nå en hållbar åtgärdstakt Dnr KS-2014-57 Dpl 25 Ärende I Sverige finns idag många enskilda avloppsanläggningar med bristfällig rening. De utgör en källa till övergödning av våra vattenmiljöer och riskerar att förorena närbelägna dricksvattentäkter och badvatten. Havs- och vattenmyndigheten fick i december 2012 i uppdrag av regeringen att i samråd med Boverket se över regelverket och ta fram kostnadseffektiva författningsförslag för att minska de negativa effekterna av enskilda avlopp på människors hälsa och miljön. Havs- och vattenmyndigheten har slutrapporterat sitt uppdrag och presenterar bland annat förslag på regelförändringar och ett nytt författningsförslag. Förslag på hur tillsynen kan effektiviseras och möjliga styrmedel för att öka fastighetsägarnas drivkraft att åtgärda sina avloppsanläggningar presenteras också. Miljödepartementet har remitterat Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdraget till Karlstads kommun för synpunkter. Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdrag om enskilda avlopp Nedan sammanfattas centrala delar i Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdraget om enskilda avlopp styrmedel för att nå en hållbar åtgärdstakt. Långsiktigt hållbar åtgärdstakt Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att nuvarande åtgärdstakt för bristfälliga små avloppsanläggningar är cirka 1-2 procent årligen. Med den åtgärdstakten kommer det att ta drygt 70 år att ha uppgraderat alla anläggningar. Deras samhällsekonomiska konsekvensanalys visar att en långsiktigt hållbar åtgärdstakt är cirka 5 procent årligen. Havs- och vattenmyndigheten framför att en kombination av styrmedel bestående av tydligare regler, skatte- eller avgiftssystem Postadress: Kommunledningskontoret, 651 84 Karlstad Besöksadress: Tage Erlandergatan 8a Webb: karlstad.se Tel: 054-540 00 00 Fax: 054-18 34 06 E-post: kommunledningskontoret@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 PlusGiro: upphört Bankgiro: 405-2213
Dnr KS-2014-57 Dpl 25 sid 2 (5) samt effektiv tillsyn och prövning, behövs för att klara en långsiktig hållbar åtgärdstakt. Regelförändringar och nytt författningsförslag Havs- och vattenmyndigheten föreslår ändringar i miljöbalken och förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd på vissa punkter som gäller avlopp. De föreslår också att regeringen ger dem bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter gällande små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten och ger förslag på nya bindande föreskrifter. Föreskrifterna föreslås ersätta Naturvårdsverkets allmänna råd och ska gälla små avloppsanläggningar vilket i förslaget definieras som avloppsanläggningar dimensionerade för upp till och med 200 personekvivalenter (pe) 1. Föreskrifterna innehåller bland annat nya grundläggande krav på avloppsanläggningar och lokalisering av dem. Krav på åtgärder för miljö- respektive hälsoskydd föreslås inom tre olika skyddsnivåer; grundläggande, förhöjd och extra hög. Reduktionskrav 2 kopplat till hälsoskydd är en nyhet liksom att reduktionskrav för kväve finns redan på grundläggande skyddsnivå. Förslag finns också på att installationsintyg ska skrivas för att intyga att avloppsanläggningen byggts enligt det givna tillståndet. En annan förändring är att nuvarande skrivning om att tillstånd/anmälan krävs för inrättande av en avloppsanläggning ska kompletteras så att tillståndsplikten/anmälningsplikten även ska omfatta driften av anläggningen. Att tillståndsplikten/anmälningsplikten även omfattar driften innebär bland annat behov av övergångsbestämmelser. De övergångsbestämmelser som föreslås innebär att befintliga avloppsanläggningar som har tillstånd meddelade med stöd av äldre lagstiftning, som hälsoskyddslagen eller miljöskyddslagen, ska ha ansökt om nytt tillstånd inom 10 år. Samma gäller för de avloppsanläggningar som är prövade enligt miljöbalken som anmälningspliktiga verksamheter före den 1 januari 2008. Utsläpp från avloppsanläggningar som saknar tillstånd föreslås förbjudas sju år efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft. Skatte- eller avgiftssystem Havs- och vattenmyndigheten anser att en anledning till att åtgärdstakten när det gäller små avlopp i dag är låg är att det ofta saknas motiv för fastighetsägare att åtgärda dem. Tillsynsmyndigheten måste istället ta initiativ till åtgärder. Havs- och vattenmyndigheten föreslår därför att regeringen ska tillsätta en avloppsutredning för att undersöka förutsättningarna för införandet av ett skatte- eller avgiftssystem som stimulerar till att öka åtgärdstakten. En förutsättning för skatte- och avgiftssystemet är att man även utreder införandet av statusdeklaration/register där 1 Personekvivalent (pe) är en måttenhet som används för att beräkna tillförseln av föroreningar till avloppsvatten och därmed också en enhet för dimensionering av avloppsanläggningar. 1 pe är det genomsnittliga föroreningsbidraget från en person. 2 Reduktionskrav handlar om den förväntade minskningen av ett ämne som avloppsanläggningen ska ge i procent. Ett exempel från förslaget är att Den förväntade samlade reduktionen av totalkväve ska vara minst 30 procent.
Dnr KS-2014-57 Dpl 25 sid 3 (5) statusen på alla små avloppsanläggningar noteras. Det är även en förutsättning för att övergångsbestämmelserna ska kunna tillämpas effektivt. Effektiv tillsyn och prövning Havs- och vattenmyndigheten framhåller att effektiv tillsyn och prövning krävs för att öka åtgärdstakten och bedömer att samspelet mellan kommunen, länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten är viktigt i det sammanhanget. För att kommunerna ska kunna fullfölja sitt tillsynsansvar krävs en politisk förankring, tillräckliga resurser och ändamålenligt stöd. För att de ska kunna få rätt stöd behöver länsstyrelsernas tillsynsvägledningsansvar tydliggöras. Regional samverkan mellan kommunerna är också viktig för att skapa samsyn och möjliggöra effektiv miljötillsyn. Havs- och vattenmyndigheten behöver i sin tur utvecklas när det gäller att med tillsynsvägledning ge stöd och råd till länsstyrelsen. Man föreslår dessutom att regeringen inrättar ett nationellt nätverk för avloppsfrågor motsvarande Dricksvattennätverket. Nätverket beskrivs som en mötesplats för samarbete och utbyte av kunskap. För att kunna utveckla tillsynen krävs enligt Havs- och vattenmyndigheten också att tillsynsmyndighet och tillsynsvägledande myndighet har möjlighet att på ett effektivt sätt samla in statistik för att analysera, utvärdera och följa upp tillsynen. Förutsättningarna för att införa ett system för uppföljning och datainsamling som kan användas på kommunal, regional och central nivå föreslås därför utredas. Även för detta arbete föreslås att ovan nämnda statusdeklaration/register kan utgöra en grund. Förutsättningarna för att införa ett system med personcertifiering vid installation av små avloppsanläggningar behöver också utredas till följd av förslaget om krav på installationsintyg. Kommunledningskontorets synpunkter Kommunledningskontoret tycker att det är positivt att Regeringen har tagit initiativ för att skynda på åtgärdstakten och minska utsläppen från små avloppsanläggningar. Åtgärder behövs för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och säkra dricks- och badvattenkvaliteten. Vi ser därför att det är viktigt att ta möjligheten att lämna synpunkter på Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdraget om enskilda avlopp. Miljönämnden har som tillsynsmyndighet också yttrat sig i ärendet och Kommunledningskontoret ställer sig bakom miljönämndens synpunkter. Övergångsbestämmelser Havs- och vattenmyndigheten föreslår bindande föreskrifter som är likalydande för hela landet. Men, belastningen från enskilda avlopp är ojämnt fördelad och förutsättningarna vid avloppsetablering varierar mycket. Detta då vi i Sverige har allt från tätbefolkade inflyttningsområden med övergödningsproblem och risk för förorening av dricks- och badvatten till glesbefolkade områden där nybyggnadstrycket är litet och vattendragen näringsfattiga. Övergångsbestämmelserna som föreslås skulle medföra att ett oerhört stort antal befintliga avloppsanläggningar skulle behöva omprövas inom en tioårsperiod. Det skulle i sin tur leda till risk för att en flaskhals uppstår på grund av plötsligt ökat
Dnr KS-2014-57 Dpl 25 sid 4 (5) resurs- och kompetensbehov hos kommunerna samt begränsad tillgång till entreprenörer och leverantörer. Utifrån förslaget till övergångsbestämmelser skulle omprövningen ske utifrån avloppsanläggningarnas ålder. För att undvika flaskhalsar ser kommunledningskontoret att kraven skulle kunna träda i kraft vid olika tidpunkter och i ett första steg fokuseras till känsliga områden. Statusdeklarationer/register Havs- och vattenmyndigheten för fram statusdeklaration/register över avloppsanläggningar som en förutsättning för genomförande av övergångsbestämmelserna, en förutsättning för skatte- och avgiftssystem på avloppsområdet och som en grund för system för uppföljning och datainsamling. I kommunens avloppsregister finns närmare 5 000 fastigheter upptagna. För de äldre avloppsanläggningarna är ibland uppgifterna om utformning osäkra, men framförallt är uppgifterna om avloppsanläggningarnas skick och status mycket knapphändiga. Kommunledningskontorets uppfattning är att arbetet med att få till stånd ett register som kan användas på det sätt som föreslås i Havs- och vattenmyndighetens rapportering av regeringsuppdraget är stort och resurskrävande. Storlek på anläggningar som omfattas av föreskrifterna Havs- och vattenmyndighetens förslag till föreskrifter omfattar avloppsanläggningar dimensionerade för upp till och med 200 pe. Kommunledningskontoret ifrågasätter om samma reglering verkligen ska gälla för en så stor variation i dimensionering som 1-200 pe. Vi ser att det kan finnas skäl att skilja på bestämmelser för avloppsanläggningar upp till 25 pe respektive anläggningar för mellan 26 och 200 pe. Detta utifrån att avloppsanläggningar som servar mellan 26 och 200 pe med sina ledningsnät har mer gemensamt med större avloppsanläggningar (över 200 pe) vad gäller teknik, drift och kompetens än med avloppsanläggningar dit ett eller några få hushåll är anslutna. I förslaget till föreskrifter tycks avloppsanläggningar för ett eller några få hushåll ha varit utgångspunkten och det är tveksamt om teknikkraven går att överföra till anläggningar upp till 200 pe. Tillsynsvägledning Havs- och vattenmyndigheten bedömer att samspelet mellan kommunen, länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten är viktigt för att kommunerna ska kunna fullfölja sitt tillsynsansvar. Kommunledningskontoret instämmer i detta och ser en tydlig tillsynsvägledning från Havs- och vattenmyndigheten och ett stärkt regionalt tillsynsvägledningsansvar som avgörande för att säkerställa en effektiv och rättssäker tillsyn som leder till en ökad åtgärdstakt. Ett område där bättre vägledning är viktig är i bedömningen av olika avloppsanläggningars prestanda. De föreslagna föreskrifterna innehåller reduktionskrav på olika nivåer avseende både fosfor och mikroorganismer. Det åtgår stora resurser i kommunerna för att sammanställa och bedöma uppgifter från tillverkarna, något en central instans kunde vara behjälplig med.
Dnr KS-2014-57 Dpl 25 sid 5 (5) Kommunledningskontoret ser det som positivt att de hälsomässiga aspekterna fått en mer framträdande roll i förslaget till föreskrifter. Även inom detta område är det dock önskvärt med så mycket allmängiltig tillsynsvägledning som möjligt för att undvika tveksamma placeringar/alternativ. Visserligen ska en geohydrologisk undersökning ingå i prövningen av avloppsanläggningen om osäkerhet råder om risken för föroreningspåverkan. Men, i praktiken är det ofta svårt för en fastighetsägare att till en rimlig kostnad få en sådan utredning gjord och även om den görs är det inte säkert att den ger ett entydigt svar. Ytterligare ett område där tydligare tillsynsvägledning önskas gäller avvägningen mellan nytta och kostnad. Även om sektorn små avlopp sammantaget bidrar till problem med övergödning, behöver nyttan av att åtgärda det enskilda avloppet vägas mot kostnaden. Det kan till exempel handla om hur tillsynsmyndigheten kan och bör förhålla sig i ärenden i okänsliga områden i glesbygd där fastigheterna har lågt värde och det kan vara svårt för fastighetsägaren att belåna fastigheten för att klara ökade kostnader kopplade till avloppsanläggningen. Lena Huldén enhetschef Elin Mlakar verksamhetscontroller med inriktning miljö