Ramavtal nr 30-CE-0197396/00-06 Utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens inverkan på sektorer som erhåller eller har erhållit direktstöd - DEL 6: Ris och tobak Utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom sektorn för ris Kort sammanfattning November 2009 1
Syftet med den här utvärderingen är att kartlägga effekterna av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken inom sektorn för ris. För utvärderingen har en metod använts som kombinerar en klassisk statistisk kvantitativ analys och en modellbaserad analys (positiv matematisk programmering, PMP) med en analys av kvalitativ information. Den modellbaserade PMP-analysen, som har gjorts utifrån en bassituation (2006) och med användning av FADN-data om risodlingsföretag i fyra regioner i gemenskapen 1, avser en situation där man övergått till ett fullständigt frikopplat stöd. 1. REGELVERKET Genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 integrerades stödet till ris i systemet med samlat gårdsstöd. Genom förordning (EG) nr 1785/2003, å andra sidan, regleras den gemensamma marknaden för ris (interventionssystemet på den inre marknaden och handelssystemet med tredjeländer). I och med reformen 2003 sänkte rådet interventionspriset med 50 % och begränsade interventionsuppköpen, och direktstödet höjdes från 52,63 euro/ton till 177 euro/ton, varav 102 euro/ton multiplicerat med den genomsnittliga avkastningen är integrerat i det samlade gårdsstödet och 75 euro/ton multiplicerat med avkastningen beviljas som grödspecifikt stöd i syfte att upprätthålla risproduktionens roll i traditionella produktionsområden (på grundval av en nationell basareal för respektive medlemsstat). När det gäller den externa delen, som ändrades 2004, har det nya tullsystemet fått formen av ett system med stegvisa fasta tullar. EU har även ett stort antal förmånshandelsavtal med tredjeländer. 2. DE HUVUDSAKLIGA SLUTSATSERNA 2.1. Reformens inverkan på gemenskapsproduktionen Reformen har inte orsakat några betydande förändringar i EU när det gäller risarealerna, den totala produktionen eller avkastningen. De skillnader som konstaterats i medlemsstaterna (ökad produktion i Italien och Grekland bland de gamla medlemsstaterna samt Rumänien och Bulgarien bland de nya medlemsstaterna; minskad produktion i Spanien och Frankrike) förefaller snarare bero på exogena faktorer. Reformen har inte heller inverkat på kvaliteten på paddyris. Produktionen av indicaris (paddyris) samt importen av råris och helt slipat indicaris har däremot påverkats märkbart (minskad produktion och ökad import). Denna utveckling gäller emellertid inte för japonicaris. Interventionsuppköpen har upphört till följd av att interventionspriset har sänkts och marknadspriset har ökat. Reformen har även gjort det möjligt att bättre anpassa gemenskapspriset för paddyris efter signalerna på den internationella marknaden. 2.2. Inverkan på konkurrenskraften och producenternas inkomster 2.2.1. Inverkan på producenternas beslut och grödornas konkurrenskraft På grundval av en analys av reformens effekter (källa: FADN 2000 2006) kan följande slutsatser dras: Risodling är en konkurrenskraftig verksamhet jämfört med alternativa grödor och garanterar i allmänhet en positiv marginal per arbetsenhet, som inte understiger marginalen för alternativa grödor (med undantag för handelsträdgårdsodling i Portugal). Dessa resultat gäller fortfarande efter reformen, även om marginalerna per enhet har minskat. 1 Piemonte (Italien), Mellersta Makedonien (Grekland), Andalusien (Spanien), Entre Douro e Minho/Beira Litoral (Portugal). 2
Ris är särskilt konkurrenskraftigt jämfört med alternativa grödor i Piemonte och Makedonien, men förefaller mindre konkurrenskraftigt i Andalusien och Portugal. En kontrafaktisk analys (utan stöd) bekräftar att ris i allmänhet är konkurrenskraftigt jämfört med de huvudsakliga alternativa grödorna även i avsaknad av kopplat stöd. När det gäller produktionsbesluten visar en analys av markanvändningen (källa: konstant urval, FADN 2003 2006) att jordbrukarna efter reformen har valt att upprätthålla risodlingen, utom i Makedonien. Dessa beslut beror inte endast på reformen av sektorn för ris, utan också på den allmänna reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. 2.2.2. Det grödspecifika stödets inverkan på producenternas beslut och på en förbättrad marknadsinriktning PMP-modellerna visar att en fullständig frikoppling av stödet för ris skulle leda till att den differentierade produktionen i de undersökta regionerna minskade: minskningen skulle vara mer betydande i Makedonien och den portugisiska regionen, men mindre märkbar i Andalusien och Piemonte. I de flesta fallen skulle en frikoppling av stödet ha en mycket liten, men positiv inverkan på jordbruksföretagens ekonomiska resultat. En frikoppling av stödet tenderar för övrigt i allmänhet att sänka nivån på de fiktiva markpriserna, vilket visar att det kopplade stödet artificiellt ökar värdet av marktillgångarna. 2.2.3. Observerad inverkan på jordbrukarnas inkomster Reformen har inte haft någon nämnvärd effekt på familjejordbrukens inkomstnivå per hektar risareal, inte heller på det kopplade stödets roll i jordbruksföretagens inkomstbildning, i det sist nämnda fallet med undantag av Spanien (källa: FADN 2000 2006). Det grödspecifika stödet påverkar emellertid inkomsterna från ris mer är vad kompensationsbetalningen gjorde (före reformen). Efter reformen är inkomsterna följaktligen mer beroende av det kopplade stödet. Analysen visar också att de risodlande jordbruksföretagen efter reformen påverkas mer av marknadsfluktuationer som orsakas av mer instabila priser. 2.3. Inverkan på lokaliseringen Analysen visar att reformen inte har orsakat någon omlokalisering av produktionen i medlemsstaterna: endast på regional nivå har försumbara förändringar noterats (Spanien, Frankrike). Det grödspecifika stödet förefaller att ha bidragit till att upprätthålla risets betydelse för landsbygdsekonomierna i produktionsområdena: efter 2003 ökade graden av produktionsspecialisering hos de risodlande jordbruksföretagen i de undersökta regionerna till följd av en allmän minskning av den totala utnyttjade jordbruksarealen, och likaså ökade graden av strukturell specialisering. Detta har (utom i Andalusien) lett till att sysselsättningen i de risodlande jordbruksföretagen har bibehållits eller till och med ökat (Mellersta Makedonien). När det gäller sysselsättningen visar resultaten av PMP-modellerna att en fullständig frikoppling av det grödspecifika stödet i viss grad skulle få motsatt effekt: en negativ inverkan på sysselsättningen i Entre Douro e Minho/Beira Litoral (-10 %) och Piemonte (-4,7 %), men en positiv inverkan i Makedonien (3 %) och Andalusien (5,3 %). När det gäller bearbetningsindustrin visar en analys av uppgifter som samlats in av Cogea på att det pågår en nedskärning inom bearbetningsanläggningarna samtidigt som de förbättrar sitt kapacitetsutnyttjande och vidtar moderniseringsåtgärder. 3
2.4. Inverkan på industrin i efterföljande led, importen, exporten och marknadsbalansen 2.4.1. Förändringarna inom den externa delen av den gemensamma organisationen av marknaden för ris och deras inverkan på skyddsnivån och handeln Som en följd av reformen 2003 ändrades strukturen hos importtullarna på produkter från de mest gynnade nationerna: paddyris är nu den produkt som har högst skyddsnivå. När det gäller bearbetat ris har skillnaden mellan tullsatsen för helt slipat ris respektive råris minskat efter reformen, från 199 euro/ton till 110 euro/ton. Den relativa fördelen med att importera råris till EU jämfört med slipat ris kvarstår, även om denna konkurrensfördel har minskat något efter reformen. Vidare bör följande påpekas: En undersökning av GATT-kvoterna har visat att reformen har minskat fördelen med att importera råris inom ramen för GATT-kvoterna, eftersom den bundna tullsatsen nu är lägre än den som tidigare beviljades inom kvoterna. En undersökning av importen inom ramen för förmånsavtalen har visat att reformen har orsakat en erodering av tullförmånerna, som är mer omfattande för de länder som omfattas av systemet Allt utom vapen och ULT-länderna, men mindre omfattande för AVS-länderna, Egypten och Bangladesh. 2.4.2. Reformens inverkan på bearbetningsindustrins strategier Efter reformen har industrin i de gamla medlemsstaterna ändrat sin försörjningsstrategi på olika sätt. När det gäller de risproducerande gamla medlemsstaterna bör följande påpekas: Den italienska och franska industrin för produktion av råris har i allmänhet stärkt sin roll som leverantörer till bearbetningsindustrin i övriga medlemsstater, medan den spanska och grekiska industrin har minskat sin produktion. Tillgången på slipat ris (ris som producerats på nationell nivå/importerats direkt och överförts från andra medlemsstater) har ökat i samtliga medlemsstater (utom japonicaris i vissa medlemsstater) tack vare ökad tillgång hos samtliga försörjningskällor. Den relativt stora tillgången på slipat indicaris i alla producerande gamla medlemsstater har ökat, vilket delvis kan förklara ökningen av de privata lagren av paddyris av denna sort. När det gäller de icke-producerande gamla medlemsstaterna bör följande påpekas: Den totala tillgången på slipat ris (bearbetat och importerat) har ökat för båda sorterna av ris (även om kvantiteterna av indicaris är betydligt större än kvantiteterna av japonicaris). Tillgången ökar även när det gäller övriga delar av försörjningen: denna ökning beror på ökad tillgång från alla försörjningskällor. Industrin i de gamla medlemsstaterna har ändrat sin verksamhet på olika sätt (från bearbetning mot saluföring/förpackning): i Italien och Portugal (indicaris) samt i Spanien och Grekland (japonicaris) har verksamheten för förpackning/saluföring av bearbetade produkter som importerats/överförts från andra medlemsstater ökat. I Spanien och Grekland har utvecklingen varit den motsatta för indicaris och i Portugal för japonicaris. I de icke-producerande gamla medlemsstaterna har verksamheten för bearbetning av råris (indica) minskat förhållandevis i betydelse efter reformen. Dessa förändringar beror på utvidgningen av EU och endast i mindre utsträckning på förändringen av tullsystemet. 2.4.3. Inverkan på marknadsbalansen Reformen har gjort att balansen på gemenskapsmarknaden i allmänhet har blivit mer beroende av externa faktorer och balansen på världsmarknaden: 4
Sänkningen av tullsatserna har möjliggjort en ökad import av ris, framför allt indicaris, som täcker det ökande behovet inom EU. Ändringen av skyddssystemet vid gränserna har medfört att det instabila internationella priset på bearbetat ris kraftigare påverkar priset inom EU. Utvecklingen av växelkursen mellan euro och dollar har haft en stabiliserande effekt på priserna på gemenskapsmarknaden. 2.5. Det grödspecifika stödets miljöpåverkan på jordbruksföretagens produktionssystem Den stora förbrukningen av vatten för konstbevattning är den faktor som mest kännetecknar odlingen av ris jämfört med andra grödor. Vattenförbrukningen orsakar problem (vatten, luft och mark), bland annat följande: Den stora vattenförbrukningen på risodlingarna under sommaren skapar problem med vattentillgången i vissa Natura 2000-områden av biologiskt intresse. I vissa risodlingsområden som är drabbade av torka (Andalusien och Mellersta Makedonien) konkurrerar risodlingarna om vattnet med andra användningsområden. Bevattning genom översvämning gynnar spridningen av ogräs, vilket kraftigt ökar användningen av herbicider som förorenar ytvatten och grundvatten. Vattenanvändningen har emellertid även positiva effekter: Vattnet på risodlingarna skapar en idealisk livsmiljö för olika djurarter (bland annat fåglar), varav vissa är fridlysta (biologisk mångfald). I saltvattenområden sänker bevattningen risodlingarnas salthalt och förhindrar således en utarmning av dem. Infiltreringen av vatten från risodlingarna i de underliggande jordlagren bidrar till att grundvattnet hålls på en bra nivå och till en effektiv vattenförvaltning. 2.6. Huruvida målen med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken inom sektorn för ris har uppnåtts När det gäller målet att öka konkurrenskraften hos ett hållbart och mer marknadsinriktat jordbruk visar förhållandet mellan budgetutgifterna för stödet och värdet på gemenskapsproduktionen av paddyris att effektiviteten har förbättrats efter reformen. När det gäller målet att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard vittnar den omständigheten att familjejordbrukens inkomster per familjearbetsenhet var högre 2006 än 2003 om en större effektivitet hos åtgärderna inom sektorn för ris i samtliga undersökta regioner. När det gäller målet att förenkla politiken påverkas effektiviteten negativt av att två olika stödsystem (samlat gårdsstöd och kopplat grödspecifikt stöd) tillämpas samtidigt. 2.7. Samstämmighet mellan åtgärderna inom sektorn för ris och de övergripande principerna för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2003: målet att främja ett hållbart jordbruk och åtgärderna inom programmen för landsbygdsutveckling På teoretisk nivå har det konstaterats en övergripande förbättring av samstämmigheten mellan stödet till ris och målet att uppnå ett hållbart jordbruk, även om vissa problem fortfarande kvarstår på grund av att en del av det kopplade stödet har bibehållits. En empirisk analys bekräftar resultaten av den teoretiska analysen: En kontrafaktisk analys bekräftar att ris i total avsaknad av stöd var (före reformen) och är (efter reformen) en konkurrenskraftig gröda jämfört med alternativa grödor, utom i Portugal. Reformens effekter är således förenliga med de ekonomiska aspekterna av hållbart jordbruk. 5
När det gäller målet att garantera en skälig levnadsstandard och bibehålla sysselsättningen i de risodlande jordbruksföretagen överensstämmer reformens effekter med de teoretiska förväntningarna. När det gäller miljön kan det på grundval av de erhållna resultaten bekräftas att reformen endast avseende vissa aspekter överensstämmer med de teoretiska förväntningarna. När det gäller den horisontella samstämmigheten mellan den gemensamma jordbrukspolitikens två pelare har en teoretisk analys och en analys av landsbygdsutvecklingsprogrammen visat på en nära koppling mellan axel 2 i landsbygdsutvecklingsprogrammen och målet att skydda och främja den biologiska mångfalden samt mellan axel 1 (plus åtgärd 214) och målet att optimera vattenförvaltningen. 2.8. Samstämmigheten mellan åtgärderna inom sektorn för ris och förmånshandelsavtalen när det gäller att förbättra utvecklingsländernas tillträde till gemenskapsmarknaden Reformen har haft två viktiga effekter för de utvecklingsländer som åtnjuter handelsförmåner: dels har sänkningen av de bundna tullsatserna för de mest gynnade nationerna lett till en sänkning av den beviljade förmånsmarginalen, dels har sänkningen av tullarna inte varit homogen för hela risproduktionskedjan och den har förändrat EU:s tulltaxestruktur. Konkurrensfördelen för de länder som åtnjuter handelsförmåner har minskat betydligt och de har förlorat andelar på gemenskapsmarknaden. 3. REKOMMENDATIONER Resultaten av utvärderingen visar att förändringarna av de huvudsakliga ekonomiska variablerna inom sektorn kan hänföras framför allt till utvidgningen av EU till 27 medlemsstater och till förhållandena på världsmarknaden (prisökning, åtgärder för att begränsa exporten från vissa tredjeländer, utvecklingen av växelkursen mellan euro och dollar etc.) samt olika konjunkturfaktorer (t.ex. torkan i Andalusien). I detta sammanhang har reformen gjort det möjligt att upprätthålla gemenskapsproduktionen och producenternas inkomster på samma nivåer som tidigare, vilket har bidragit till att bevara risodlingens roll för ekonomin och miljön i de traditionella produktionsområdena. Av analysen framgår det även att reformen av sektorn för ris i allmänhet har främjat en förbättrad effektivitet hos åtgärderna för ris jämfört med de mål som hade uppställts för dem samt en förbättring av dessa åtgärders samstämmighet med de övergripande principerna för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Med beaktande av det ovanstående föranleder resultaten av analyserna inga särskilda rekommendationer. 6