Revisionsrapport Granskning av anställdas bisysslor Tierps kommun Bert Hedberg, certifierad kommunal revisor December 2011
Innehållsförteckning Sammanfattning 3 1 Inledning och bakgrund 5 1.1 Revisionsfråga 5 1.2 Revisionsmetod 5 1.3 Avgränsning 6 2 Allmänt om bisyssla 6 2.1 Förtroendeskadliga bisysslor 7 2.2 Skatteverkets bedömning 7 3 Resultat av granskningen 8 3.1 Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen 8 3.2 Förekomsten av bisysslor i strid med kommunens regler 8 3.3 Bedömning 9 Sida 2 av 9
Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Tierps kommun har gett PwC i uppdrag att granska de kommunanställdas bisysslor. Granskningen har syftat till att bedöma ändamålsenligheten i hanteringen av anställdas bisysslor och säkerställa att det inte förekommer bisysslor som inte är i enlighet med gällande regler och/eller som kan skada allmänhetens förtroende för kommunens personal och verksamhet. Granskningen har besvarat revisionsfrågan om kommunen har rutiner för hantering av bisysslor i enlighet med reglerna för tillräcklig intern kontroll: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer bisysslor som kan bedömas vara olämpliga? Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Tierps kommun saknar helt dokumentation om regler och rutiner som reglerar bisysslor. Vi bedömer att kommunen bör upprätta ett policydokument som reglerar bisysslor. Vidare bör kommunen, utifrån detta policydokument som reglerar bisysslor, upprätta lathundar för påminnelse om att fråga den som ska anställas i kommunen om denne har en bisyssla och en lathund med fråga om bisyssla vid utvecklingssamtal. Arbetsgivaren kommunen är skyldig att ställa dessa frågor till den anställde. Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? De regelverk, som finns avseende anställdas bisysslor är LOA, Lagen om offentlig anställning och kollektivavtalet AB 11. Kommunen har inte antagit några egna tillämpningsregler. Vi bedömer att kommunen bör synliggöra regelverken genom att upprätta en egen dokumentation av reglering av bisysslor. Förekommer bisysslor som kan bedömas vara olämpliga?
Vid granskningen har påträffats endast en bisyssla där försäljning har gjorts till kommunen. Vi bedömer dock att försäljningen inte är olämplig i detta fall. Vi har även noterat fall där anställda har egna företag inom områden där myndighetsbeslut fattas och där anställda har företag inom samma verksamhetsområde. Vidare har vi noterat anställda som har egna företag inom samma verksamhetsområde som anställning i kommunen. Vi bedömer att det är svårt att påvisa om bisysslan är olämplig. Denna svårighet att avgöra lämpligheten av bisysslan gör att kommunen bör vara restriktiv med att godkänna bisysslan. Sida 4 av 9
1 Inledning och bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Tierps kommun har gett PwC i uppdrag att granska de kommunanställdas bisysslor i Tierps kommun. Förekomsten av bisysslor regleras i kollektivavtal, AB 11. Där regleras förekomsten under 8. Fr o m 2002 är även Lagen om offentlig anställning (LOA) bestämmelser om bisysslor tillämplig på anställda inom kommuner och landsting. En bisyssla kan vara tillåten eller otillåten. Kommunen har möjlighet att i förekommande fall kunna lämna godkännande för bisyssla. 1.1 Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma ändamålsenligheten i hanteringen av anställdas bisysslor och säkerställa att det inte förekommer bisysslor som strider mot gällande regler och/eller som kan skada allmänhetens förtroende för kommunen och dess personal. Följande revisionsfråga har besvarats genom denna granskning: Har kommunen rutiner för hantering av bisysslor i enlighet med reglerna för tillräcklig intern kontroll? 1.2 Revisionsmetod Insamling av styrande dokument har gjorts. Dokumentens innehåll har granskats och jämförts med kollektivavtal och LOA. För att få en bild av anställdas engagemang i företag har uppgifter om ett urval av anställda vid Tierps kommun lämnats till Bolagsverkets näringslivsregister. Urvalet omfattar 528 anställda och representerar olika yrkeskategorier. Urvalet är styrt mot personer, som har behörighet att beställa varor eller som har behörighet att attestera handlingar. Urvalet är dock mycket större än de personer, som de facto har dessa behörigheter. Från näringslivsregistret har vi fått följande uppgifter: Firma (registrerat företagsnamn) Företagsform (enskild firma, handelsbolag, kommanditbolag, aktiebolag, etc.) Uppdrag eller anknytning till företag (innehavare, delägare, ledamot, suppleant etc.) Sida 5 av 9
Materialet har manuellt bearbetats genom matchning av företagens namn mot namn i kommunens leverantörsregister. Följande uppgifter har hämtats från kommunens personalregister: Namn Personnummer Befattningsbenämning och organisatorisk enhet/motsvarande SÅ KALLAD SAMKÖRNING AV REGISTER HAR INTE FÖRKOMMIT VID DENNA GRANSKNING. EJ HELLER HAR NYA PERSONREGISTER UPPRÄTTATS. 1.3 Avgränsning Granskning har avgränsats till de offentliga uppgifter som finns inom kommunen och Bolagsverket. Detta innebär att samtliga begränsningar av bisysslor inom AB 11 och LOA inte är möjliga att pröva inom den offentliga revisionen. Det är enbart de bisysslor där fakturering sker mot den egna arbetsgivaren, som är möjlig att granska. Detta innebär att det kan finnas ett stort mörkertal över bisysslor som kan innebära att den anställde konkurrerar med arbetsgivaren eller har den omfattningen att den inverkar menligt på anställningen. Olämplighetskriteriet enligt LOA kan endast bedömas vid fakturering mot den egna arbetsgivaren. Vi har ingen möjlighet att få tillgång till annan fakturering än den som sker mot kommunen. 2 Allmänt om bisyssla Riksdagen fattade 2001 beslut om ändring i lagen om offentlig anställning LOA. Ändringen innebär att det fr o m 1 januari 2002 råder förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för arbetstagare i kommun, landsting och kommunalförbund. Med bisyssla menas varje syssla tillfällig eller permanent som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till arbetslivet. Det är möjligt att förbjuda en bisyssla som aldrig utövas, där det finns anledning att anta att en arbetstagare står i begrepp att inleda en sådan. Inledningsvis kan också konstateras att ett generellt bisyssleförbud inte är arbetsrättligt hållbart utan varje arbetstagares bisyssla måste prövas för sig. Bestämmelsen i LOA innehåller en föreskrift om att arbetsgivaren på ett lämpligt sätt ska informera de anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten ur förtroendeskadlig aspekt. Sida 6 av 9
2.1 Förtroendeskadliga bisysslor Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla Arbetsgivaren är skyldig att informera de anställda om vilka omständigheter som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sådant beslut är inte en förhandlingsfråga enligt medbestämmandelagen. Av AB 11 framgår att arbetsgivaren också kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. Ett synsätt vid bedömningen av dessa bisysslor är att arbetstagaren i första hand ska samla sina personliga resurser hos sin huvudarbetsgivare. Enligt bestämmelsen har arbetstagaren en skyldighet att på begäran lämna uppgifter som arbetsgivaren behöver för att bedöma bisysslan. 2.2 Skatteverkets bedömning Enligt Skatteverket ska en verksamhet, för att bedömas såsom yrkesmässigt, ha följande kriterier. Verksamheten ska utövas: Självständigt Varaktigt och med Vinstsyfte Med detta menas att verksamheten ska ha högre intäkter än kostnader, ska fortgå över en period och ska vara skilt från en anställning. Exempel på det senaste är antalet uppdragsgivare. Likaså har det betydelse för möjligheten för uppdragstagaren att sätta någon annan i ens ställe, vem som håller i arbetsredskap, hur fakturering sker, vem som tar den ekonomiska risken etc. Kontanta utbetalningar från en arbetsgivare till en anställd är normalt att betrakta såsom lön. Skatteverket ser hela Tierps kommun som en arbetsgivare. Underindelningar i olika förvaltningar saknar betydelse i detta sammanhang. Den Sida 7 av 9
juridiska personen Tierps kommun är arbetsgivare för de personer, som ingår i vår granskning. 3 Resultat av granskningen 3.1 Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen Enligt LOA är arbetsgivaren skyldig att informera de anställda om vilka bisysslor, som inte är tillåtna att utöva. Vidare ska den anställde uppge vilka bisysslor denne har, på fråga från arbetsgivaren. Detta leder till att arbetsgivaren måste vara aktiv för att kunna uppfylla lagens krav. En arbetsgivare bör, redan vid anställningstillfället, förvissa sig om den blivande anställde kommer att bedriva verksamhet vid sidan om anställningen. Vidare bör arbetsgivaren löpande fråga de anställda om de har bisysslor. För att detta ska fungera bör arbetsgivaren upprätta regler, rutiner och riktlinjer samt lathundar för de chefer som brukar sköta anställningar. Vid vår granskning har vi noterat att kommunen saknar riktlinjer, rutiner och lathundar kring bisysslor. 3.2 Förekomsten av bisysslor i strid med kommunens regler Av Tierps kommuns drygt 1 500 anställda har 528 personer valts ut utifrån befattning för granskning. Av dessa 528 personer är 87 personer registrerade i bolagsstyrelser eller innehavare av enskild firma eller i styrelsen för andra associationer. Anknytningen till dessa företag kan bestå av att de är ägare av en enskild firma, delägare i ett handelsbolag eller ledamot/suppleant i ett bolags styrelse (det finns inget ägarregister för aktiebolag) etc. Endast tre av dessa företag har fakturerat Tierps kommun. Så här långt i granskningen har vi inte gjort/kan vi inte göra några bedömningar. För att kunna bedöma en eventuell olämplighet i denna fakturering har vi granskat dessa tre bolags hela fakturering till hela kommunen, totalt 26 fakturor. Fakturor från ett företag har granskats. Efter denna granskning har vi inte noterat någon olämplig fakturering till kommunen. Vi har inte kunnat höra närmste chef, om bisysslan var känd, då denne har slutat. Vi har även granskat om anställda, som arbetar med myndighetsutövning, har bisysslor. Vidare har vi granskat anställda, som har bisysslor inom samma arbetsområde, som de har anställning i kommunen. Vi har där granskat 14 Sida 8 av 9
anställda. Sju av dessa anställda hade företag, som inte var aktiva. Sex av de aktiva företagen har vi ingen kännedom om i vilken omfattning verksamheten bedrivs. En anställd har ett företag, som har fakturerat kommunen. Det är samma företag, som vi har bedömt inte har fakturerat olämpligt till kommunen ovan. 3.3 Bedömning Vi bedömer att Tierps kommun behöver upprätta dokumenterade regler och rutiner för bisysslor, upprätta lathundar för frågor inför anställningar och vid utvecklingssamtal. Vidare bedömer vi att det inte förekommer bisysslor i kommunen, som kan betecknas såsom olämpliga, men det finns flera svårbedömda fall av bisysslor. Kommunen bör vara restriktiv med att godkänna sådana bisysslor. Vi vill påpeka att om anställds eget företag anlitas, som extern leverantör av varor eller tjänster, bör detta väl dokumenteras och godkännas av ansvarig chef eller nämnden. Sida 9 av 9