Intern kontroll avseende redovisning och räkenskaper 2013 Växjö Kommun Genomförd på uppdrag av revisorerna September 2013
Innehållsförteckning 1. INLEDNING... 2 1.1 SYFTE OCH METOD... 2 2. ALLMÄNNA REVISIONSÅTGÄRDER... 3 2.1 DELEGATIONSORDNINGAR... 3 2.2 RUTINER FÖR HANTERING AV ATTESTER... 3 2.3 REGISTRERING AV NYA LEVERANTÖRER... 5 2.4 UNDANTAG FRÅN SCANNING... 6 2.5 BETALNINGSKONTROLLER... 6 2.6 MANUELLA BOKFÖRINGSORDRAR... 7 2.7 AVSTÄMNING AV VÄSENTLIGA BALANSKONTON... 7 3. ÖVERGRIPANDE BEDÖMNING AV DEN INTERNA KONTROLLEN... 8 [1]
1. Inledning Revisionen av Växjö kommuns verksamhet utförs i enlighet med Kommunallagen, Rådet för kommunal redovisning och kommunens regler och anvisningar samt god revisionssed. Revisionen har som mål att verka för korrekt redovisning, god ordning, tillfredsställande säkerhet och hög effektivitet i kommunens verksamhet. Enligt kommunallagen skall styrelsen tillse att den interna kontrollen är tillräcklig och att medel förvaltas på ett betryggande sätt. I styrelsens ansvar ingår således inte endast att utforma organisationen så att den är rationell och effektiv den ska också vara trygg. Årligen genomför kommunens revisorer en övergripande granskning av den interna kontrollen med avseende på redovisning och räkenskaper. Som ett led i den revisionsstrategi som kommunens revisorer fastslagit har årets granskning av den interna kontrollen inriktats på delegationsordningar, rutiner för hantering av attester, rutiner för upplägg av nya leverantörer, scanning dess undantag, betalningskontroller, manuella bokföringsorder samt avstämning av väsentliga balanskonton. Under våren 2013 har kommunens revisorer genomfört en översiktlig granskning av attestrutiner där kommunstyrelsen lämnat svar på kommentarerna i rapporten från denna granskning. Hänsyn har tagits till svaren i denna rapport. Samtliga berörda av granskningen har fått ta del av rapporten och faktagranska denna innan den presenteras för kommunens revisorer. 1.1 Syfte och metod Syftet med denna granskning har varit att utifrån intervjuer med förvaltningsekonomer samt genom stickprovskontroller få en uppfattning om den interna kontrollen kopplad till redovisningen. Genomgång görs för olika väsentliga delarna, så som kontroller vid undantag från scanning, betalningskontroller, kontroller vid hantering av manuella bokföringsorder samt löpande avstämningar av väsentliga konton. Dessutom kartläggs vilka rutiner som finns kopplade till attestrutiner, registrering samt uppföljning av attestanter i systemet. Granskningen har begränsats till följande nämnder och förvaltningarna; Skol - och barnomsorgsnämnden, Omsorgsnämnden, Nämnden för Arbete och välfärd, Tekniska nämnden, Gymnasienämnden, Kulturnämnden samt Fritidsnämnden. [2]
2. Allmänna revisionsåtgärder 2.1 Delegationsordningar Delegation är överlåtelse av beslutsrätt från nämnden till tjänstemän på förvaltningar. I delegationsordningen framgår vilka befattningar och inom vilka områden nämnden givit förvaltningen besluträtt i. Det är av vikt att delegationsordningen är uppdaterad för att säkerställa en god intern kontroll samt för att skydda kommunen mot att obehöriga tecknar avtal, gör inköp eller dylikt. Samtliga nämnder har delegationsordningar framtagna, det förekommer dock att dessa inte är uppdaterade. I dagsläget arbetar flera nämnder med att ta fram aktuella delegationsordningar. er Vi noterar att Växjö kommuns nämnder har tagit fram delegationsordningar men att de inte alltid är uppdaterade. Arbetet med uppdatering pågår och bör snarast bli föremål för beslut i berörd nämnd. 2.2 Rutiner för hantering av attester 2.2.1 Kontroll av överensstämmelse med delegationsordning Delegationsordningen visar vilka befattningar och områden som nämnden givit förvaltningen beslutsrätt i. Attestförteckningen visar vilka personer som har rätt att i efterhand godkänna inkommande fakturor. Till följd av detta har granskningen visat att delegationsordningar inte överensstämmer med attestförteckningen. Delegationsordningar stämmer ofta inte med attestförteckningen och registrerad data i system. I flera fall är delegationsordningar alltför övergripande och kortfattade och granskningen har visat på ett behov av mer detaljerade delegationsordningar. För att delegationsordningar ska gälla måste den överensstämma med verkligheten. Det har framkommit att det blir svårigheter vid jämförelser av attestförteckning och delegationsordningen då varje förvaltning har inkommande fakturor, som är kopplade till giltiga avtal, som överstiger beloppsgräns enligt delegationsordningen. Till följd av svårigheter att praktiskt hantera inkomna fakturor med höga belopp visar granskningen att attesträtten i flera fall kraftigt överstiger behörigheten i delegationen. Då systemen inte ger utrymme för olika typer av begränsningar är det av största vikt att kompenserande kontroller finns. Enhetliga arbetssätt och rutiner minskar risken för fel och ger bättre förutsättningar för en kommunövergripande uppföljning och kontroll. Vi konstaterar också att det finns ett behov ute på förvaltningar om enhetliga rutiner för att ta fram delegationsordningar och attestförteckningar. Vi rekommenderar därför [3]
kommunstyrelsen att ta fram enhetliga rutiner och arbetssätt vad gäller rutiner kopplade till området. Efter genomförd granskning har förtydligande anvisningar lämnats från ekonomikontoret där det framgår att stora attesterade belopp ska kontrolleras av respektive förvaltning. Enligt reglerna ska förvaltningen utse vilka personer som ska utföra kontrollen och vilka beloppsgränser som ska kontrolleras. Anvisningen uttrycker att beloppet ska ligga inom den beslutade beloppsgränsen. Vi rekommenderar ytterligare ett förtydligande och anser att det är nämnden som ska fatta besluten. Kontrollen måste vara tydligt kopplad till delegationsordningens gränser, det vill säga poster som överstiger delegationsordningens belopp måste vara föremål för särskild kontroll. 2.2.2 Rutiner för registrering och ändring av attester I varje större förvaltning finns det ett fåtal personer som har behörighet att i systemet registrera och ändra attestanter och belopp. I flera av dessa förvaltningar tas inga dokument fram vid ändringar i systemet, utan kommunikation sker muntligt eller via mail. Vid ändringar hos mindre förvaltningar har ekonomienheten ovan nämnda behörighet. Enligt uppgift från dessa förvaltningar har sedan 2013 nya rutiner implementerats där underskrivna dokument ska tas fram och skrivas på av förvaltningschef innan förändringar görs. I svar från kommunstyrelsen avseende revisorernas översiktliga granskning av attestrutiner noteras att ett standardformulär för nyupplägg och ändring av beslutsattestanter i fakturasystemet har upprättats under 2012 vilket ska signeras av förvaltningschef. Ändring av attestanter kräver korrekt upprättade och godkända underlag. Vi konstaterar att det finns förbättringsmöjligheter vad gäller hanteringen av ändringar av attestanter i de större förvaltningarna. Erforderliga dokument ska tas fram och dokumenteras för att möjliggöra kontroller i efterhand. Vi uppmanar att kommunstyrelsen tillser att samtliga förvaltningar efterlever beslutade rutiner. Enligt förtydligande anvisningar från ekonomikontoret ska kommunens ekonomichef godkänna de personer som har behörighet att göra ändringar i system för fakturahantering (så kallade super-users). Vi stödjer denna hantering. Denna rutin eliminerar dock inte risken vi nämner ovan, dvs. att fel attestanter registreras i systemet (behandlas i avsnitt 2.2.3). I dagsläget sker inga kontroller av transaktioner som super-users godkänner, vilket skapar en sårbarhet i den interna kontrollen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att förstärka den interna kontrollen genom exempelvis kontroll av logglistor eller liknande för de transaktioner som dessa funktioner genomför eller godkänner. [4]
2.2.3 Rutiner för kontroll av registrerade attestanter I Skol- och barnomsorgs-, Omsorgs- respektive gymnasieförvaltningen genomförs årligen noggranna kontroller av att attestförteckning stämmer överens med registrerad data i systemen. Inom förvaltningen för Arbete och välfärd genomförs kontroller av attestförteckning, dock ej mot registrerad data i systemen. Övriga förvaltningar genomför inga sådana kontroller. I svar erhållet från kommunstyrelsen noteras att i anvisningar till årsbokslut för 2012 lämnas instruktioner till förvaltningarna att kontrollera och dokumentera såväl aktuella attestanter som de förändringar som skett under året. Som ytterligare förstärkning av den interna kontrollen ska tydligare instruktioner av attestrutinen och dess dokumentation ges. Systemet ger en god intern kontroll endast om det är säkerställt att korrekt attestant är registrerad i systemet. Vi noterar att kommunstyrelsen lämnat instruktioner från 2012 och ämnar lämna ytterligare förtydligande. Utifrån gjord granskning bedömer vi dock att det finns ett behov av mer information samt att kommunstyrelsen genom egna kontroller säkerställer att beslutade rutiner efterlevs. 2.3 Registrering av nya leverantörer Behörigheten att lägga upp nya leverantörer ligger hos personal på ekonomikontoret, en ekonomiassistent samt tre systemadministratörer. Berörd ekonomiassistent och systemadministratörerna har inte beslutsattesträtt. Vid registrering av nya leverantörer skickar Agresso automatiskt ut en e-post till medarbetare på ekonomikontoret. Dessa kontrollerar att bank- och plusgiro stämmer med angiven leverantör. Dessutom genomförs kontroller mot svenskhandels databas för att upptäcka eventuella icke seriösa företag. För att hantera utbetalningar i vissa speciella fall finns en möjlighet att lägga upp nya leverantörer direkt i redovisningssystemet Agresso utan att gå via Palette. Detta sker då på förvaltningarna där två till tre personer har behörighet att registrera in nya leverantörer. Det sker enligt uppgift främst i sådana fall där det finns brådska att genomföra betalningen eller vid betalning till privatpersoner eller bidragsutbetalning. Det är ett fåtal nya leverantörer som läggs in i systemen på detta sätt Inget system för intern kontroll är säkrare än möjligheten att göra undantag. Möjligheten att direkt registrera i Agresso kan skapa en brist i den interna kontrollen och är förknippad med nedanstående undantag från scanning av leverantörsfakturor. Kommunstyrelsen bör tillse att kontroller som hanterar registrering av nya leverantörer efterlevs och även omfattar de leverantörer som direkt registreras i Agresso. Kommunstyrelsen svarar att dessa kontroller görs löpande. Vi har kunnat [5]
verifiera detta genom kontroll av en excelmall där samtliga nyinlagda leverantörer finns med. Denna kontroll omfattar dock inte kontroll av rörelsetillhörighet eller kontroll av att tjänsten/varan är korrekt upphandlat. Vi uppmanar Kommunstyrelsen att förvissa sig om att kontrollerna är tillräckliga och inte enbart omfattar kontroll av korrekta uppgifter på fakturan/av företagen. Vi vill även uppmärksamma risken som är kopplad till utbetalningar till privatpersoner och anser att utbetalningskontroller ska även omfatta sådana, även om beloppen inte till storlek är väsentliga. 2.4 Undantag från scanning Växjö Kommun har idag ett system för att registrera inkommande fakturor genom scanning via en scanningscentral. Huvuddelen av fakturor och utbetalningar till leverantörer hanteras inom ramen för elektronisk fakturahantering. Det finns dock möjlighet att hantera fakturor i ekonomisystemet Agresso. Enligt uppgift hanteras en mycket liten andel utanför Palette och avser främst direktutbetalningar, exempelvis bidrag till kooperativ, partistöd samt utlandsbetalning och betalning till privatpersoner. Enligt gällande rutiner skall utbetalning attesteras i enlighet med gällande attestförteckning, därefter registreras utbetalning vanligtvis av en ekonomiassistent efter att alla attester är genomförda (mottagnings-, gransknings-, besluts- och behörighetsattest). Enligt förvaltningarna förekommer detta undantag numera väldigt sällan. Förvaltningen för Arbete och välfärd och omsorgsförvaltning genomför årliga kontroller av dessa avseende på fullständighet samt korrekt hantering. Denna kontroll dokumenteras dock inte. I skol- och barnomsorgsförvaltningen har det tidigare år genomförts kontroller på de olika avdelningarna som inte har visat på några brister. Övriga förvaltningar genomför inga kontroller av ovan nämnda undantag. Undantag förekommer i viss utsträckning och det finns således en möjlighet att hantera fakturor utanför fakturasystemet, då direkt via huvudboken. Växjö kommun måste vara vaksam på dessa undantag vad gäller rörelsetillhörighet och attester. För att förstärka den interna kontrollen och minska risken för såväl avsiktliga och oavsiktliga fel rekommenderar vi Kommunstyrelsen att tillse att samtliga förvaltningar årligen genomför kontroller av fakturor och utanordningar som hanterats utanför scanningssystemet samt att denna kontroll dokumenteras. Till viss del täcks denna in av nedanstående betalningskontroll men på grund av sin känsliga natur, exempelvis utbetalningar till privat personer, gör vi bedömningen att kontrollerna ytterligare bör förstärkas. 2.5 Betalningskontroller Betalningskontroller innebär att transaktionslistor tas ut på genomförda utbetalningar som sedan kontrolleras mot underlag. [6]
Förvaltningen för arbete och välfärd samt skol- och barnomsorgsförvaltningen tar ut transaktionslistor som analyseras av avdelningschef med avseende på ovanliga utbetalningar. En ovanlig utbetalning är enligt förvaltningarna sådana som ej hör till den ordinarie verksamheten och ej löpande utbetalningar. Ekonom på omsorgsförvaltningen kontrollerar manuella utbetalningar en extra gång vid granskning av fullständighet. Gymnasie- respektive tekniska förvaltningen analyserar enbart löneutbetalningar varje månad. Kontrollerna dokumenteras inte. Vi noterar att betalningskontroller genomförs i varierande grad och omfattning. Enligt gällande rutiner skall betalningar över ett visst belopp samt slumpmässigt valda utbetalningar kontrolleras mot underlag. Vi noterar vissa brister i tillämpningen av dessa rutiner. Samtliga förvaltningar ska genomföra betalningskontroller enligt beslutade rutiner för att upptäcka eventuella felaktiga utbetalningar/transaktioner. Dessa kontroller skall dokumenteras. 2.6 Manuella bokföringsordrar På nästan samtliga förvaltningar är två olika personer involverade i hanteringen av manuella bokföringsordrar. I de flesta fall är förvaltningsekonom slutattestant. På en av de granskade förvaltningarna kontrolleras fullständigheten, det vill säga en obruten kedja där samtliga bokföringsordrar är attesterade, i slutet av året. På andra förvaltningar görs en mer översiktlig granskning av korrekt hantering löpande under året. Efter genomförd granskning noterar vi ett behov av enhetliga rutiner för hantering av manuella bokföringsordrar samt att Kommunstyrelsen tillser att kontroller implementeras och efterlevs. 2.7 Avstämning av väsentliga balanskonton Avstämning av samtliga balanskonton genomförs minst tre gånger per år, kvartalsbokslut, tertialbokslut samt årsbokslut. Detta sparas i specifika bokslutspärmar ute på förvaltningarna. Utöver dessa tillfällen stäms vissa konton, så som kassa och bank och klientmedel, av löpande under året. Avstämningarna dokumenteras inte alltid.. Vår granskning har verifierat att avstämningar genomförs av väsentliga balanskonton. Vi har dock vid våra tidigare granskningar uppmärksammat att enstaka bokslutsbilagor saknas och rekommenderar därför att varje förvaltning genomför en genomgång av respektive bokslutspärm för att säkerställa fullständighet. I de fall avstämningar inte dokumenteras rekommenderar vi att så sker. [7]
3. Övergripande bedömning av den interna kontrollen Sammanfattningsvis bedömer vi att Växjö Kommun har en förhållandevis god intern kontroll avseende de områden som rapporten berör. Vi har funnit några områden och kontrollaktiviteter där det finns förbättringsmöjligheter för att minimera risker för såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. I flera fall bör nuvarande kontrollaktiviteter ytterligare förstärkas med kompenserande kontroller och dokumentation. Sammanfattningsvis lämnar vi följande rekommendationer: Problematiken kring överensstämmelse mellan delegationsordningars beloppsgränser och attestförteckningen kräver att kompenserande kontroller implementeras. I de fall där attesträtten överstiger delegationen ska dessa undantag tydligt framgå av delegationsordningar. Samtliga nämnder och förvaltningar måste efterleva beslutade regler gällande ändring och kontroll av attestanter samt dokumentera dessa på ett sätt som gör en efterkontroll möjlig. Den obegränsade möjlighet super-users har och som naturligt ligger i dess roll ställer krav på kontroll av de transaktioner som dessa godkänner. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att tillse att dylika kontroller införs. De kontroller som i dagsläget görs på ekonomikontoret bör kompletteras med kontroller på förvaltningsnivå utifrån dess rörelsetillhörighet och krav på upphandling. Möjligheten att i undantagsfall registrera nya leverantörer direkt i redovisningssystemet Agresso ställer höga krav på kontroller. Kontrollerna ska även omfatta utbetalningar till privatpersoner. Betalningskontroller skall göras och dokumenteras i enlighet med beslutade rutiner. Vi noterar ett behov av kontroller avseende manuella bokföringsordrar. Vi noterat att det i så gott som samtliga granskade förvaltningar efterfrågas enhetliga och tydliga rutiner för hela kommunen vad gäller den interna kontrollen kopplad till redovisningen och räkenskaper. Det har framkommit önskemål om gemensamt dokumenterade rutiner för att effektivisera framtagning och dokumentation av centrala dokument såsom delegationsordningar och attestförteckningar. [8]