2014-01-13 Jan Heimdahl Dnr KSL/14/0002-1 Ärendegång: KSLs arbetsmarknadsberedning 2014-01-30 Gemensam upphandling och samverkansavtal inriktning och vägval för en gemensam vuxenutbildningsregion Förslag till beslut Arbetsmarknadsberedningen beslutar att ange inriktning av det fortsatta arbetet med gemensam vuxenutbildningsregion enligt följande: 1. ett samverkansavtal utformas och erbjudas länets kommuner för den gemensamma upphandlingen, den administrativa plattformen och det gemensamma informationssystemet. 2. i avvaktan på ökade möjligheter till valfrihet inom LOU skall tills vidare, i arbetet med gemensam upphandling, i första hand tjänstekoncession tillämpas. Slutlig form för upphandling avgörs av de kommuner som avser delta i den gemensamma upphandlingen 3. upphandling av anordnare av vuxenutbildning för grundvux, gymnasial vux och yrkesvux sker av varje del för sig 4. Sfi ska inrymmas i den gemensamma vuxenutbildningsregionen och bli föremål för upphandling på samma sätt som övrig vuxenutbildning 5. frågan om hemvist för administrationen för vuxenutbildningsregionen prövas och avgörs av de kommuner som medverkar i den fortsatta utvecklingen av vuxenutbildningsregionen 6. tidplanen för tillskapandet av vuxenutbildningsregionen fastställs så att avtal med utbildningsanordnare finns fr o m 30 juni 2015 7. projektorganisation inrättas med styrgrupp, projektledning, expertgrupper och referensgrupper enligt kansliets förslag 8. Arbetsmarknadsberedningens beslut enligt ovan underställs länets kommuner för ställningstagande, senast 28 februari, till deltagande i det fortsatta arbetet, i avsikt att ingå i en gemensam vuxenutbildningsregion
Sammanfattning Samtliga kommuner i länet tecknade 2008 en gemensam överenskommelse om gemensam vuxenutbildningsregion. Syftet var att länets medborgare ska ha tillgång till ett brett utbildningsutbud med en kvalitativ nivå som lever upp till arbetslivets, högskolans och samhällets kompetenskrav. Vidare angavs att samarbetet ska stimulera såväl pedagogisk utveckling som ett optimalt resursutnyttjande med både kommunala och enskilda utbildningsanordnare. kommunal och enskild regi ingår 2011 förtydligades målet i en reviderad handlingsplan: Med en gemensam vuxenutbildningsregion avses en region där de vuxna, som beviljats studera på vuxenutbildning, har möjlighet att välja utbildningsanordnare från hela länets utbud av vuxenutbildning. Efter förfrågan från KSL redovisar länets kommuner 2013 att det absoluta flertalet står bakom målet. När det gäller frågan om gemensam upphandling och om att ingå samverkansavtal är bilden något mer splittrad. Utifrån den ingångna överenskommelsen och kommunernas redovisning föreslår kansliet att arbetet mot en gemensam vuxenutbildningsregion fortsätter under medverkan av de kommuner som avser ingå i denna region. Beskrivning av ärendet Bakgrund Samtliga kommuner i länet tecknade 2008 en gemensam överenskommelse om gemensam vuxenutbildningsregion, med en bilagd handlingsplan. Syftet angavs då vara att länets medborgare ska ha tillgång till ett brett utbildnings-utbud inklusive stödfunktioner med en kvalitativ nivå som lever upp till arbetslivets, högskolans och samhällets kompetenskrav. Samarbetet ska stimulera såväl en pedagogisk kvalitativ utveckling som ett optimalt resursutnyttjande där både utbildningsanordnare i kommunal och enskild regi ingår Delmålen angavs vara att säkerställa ett gemensamt utbud optimera resurser stärka kommunernas samarbete i kontakt med externa aktörer 2011 reviderades handlingsplanen i syfte att konkretisera och förtydliga överenskommelsens mål: Med en gemensam vuxenutbildningsregion avses en region där de vuxna, som beviljats studera på vuxenutbildning, har möjlighet att välja utbildningsanordnare från hela länets utbud av vuxenutbildning. 2 (8)
2013 redovisade länets kommuner, utifrån förfrågan från KSL, sin syn på skapandet av en gemensam vuxenutbildningsregion: 20 kommuner står utan reservation bakom målet, 2 säger klart nej 15 kommuner vill utan reservation delta i en gemensam upphandling, 2 säger klart nej 16 kommuner vill utan reservation ingå i avtalssamverkan, 1 kommun säger klart nej. 10 kommuner säger samtidigt, utan reservation, ja till målet, ja till gemensam upphandling och ja till avtalssamverkan Pågående samverkan Inom länet pågår sedan tidigare samverkan inom komvux. Samtliga kommuner deltar i det gemensamma kvalitetsutvecklingsarbetet, samordnat genom KSL. Tio av länets kommuner, vux10 har samordnad upphandling av vuxenutbildning, i form av tjänstekoncession. Åtta andra kommuner, vux8, har gemensam upphandling på samma sätt, också de i form av tjänstekoncession. De båda grupperna samverkar och samarbetar, bl a i det systematiska kvalitetsarbetet. Statliga utredningar Under 2013 presenterades två statliga utredningar som, om de leder till genomförande enligt utredningsförslagen, får direkta konsekvenser för arbetet med vuxenutbildningsregionen. Den ena är upphandlingsutredningen, SOU 2013:12, som föreslår ökade möjligheter för den enskilde att välja leverantör av kommunalt finansierade tjänster, som exempelvis komvux: Ökade möjligheter att beakta enskildas behov och val inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda Kritik har riktats mot att nuvarande reglering av ramavtalen, och i synnerhet vissa uttalanden i förarbetena, innebär begränsningar av möjligheterna att tillhandahålla god service till medborgarna. Kritiken går ut på att den enskildes behov och egna val endast undantagsvis får komma till uttryck vid upphandling av varor och tjänster. Huvudprincipen är i stället att avrop ska ske enligt en angiven rangordning av leverantörerna. Ett av direktivförslagen tydliggör dock att det finns ett nationellt handlingsutrymme, i så måtto att fysiska personers val och behov vid en viss typ av ramavtal får utgöra huvudsaklig grund för avrop. Möjligheten gäller alla typer av varor och tjänster som är avsedda att användas av den fysiska personen ifråga. Upp-handlingsutredningen ser stora fördelar med att detta EUrättsliga utrymme tas tillvara. Utredningens förslag ligger helt i linje med intentionerna bakom en gemensam vuxenutbildningsregion, och möjliggör en upphandling som gagnar den enskildes fria val av utbildningsanordnare. 3 (8)
Den andra utredningen, Sfi-utredningen, SOU 2013:76, föreslår bland annat dels att Sfi inordnas i och blir en del av den kommunala vuxenutbildningen, dels att Skolinspektionen ska pröva och godkänna enskilda utbildningsanordnare. Därmed skulle kommunerna inte längre kunna eller behöva upphandla utbildningsanordnare för komvux, inklusive sfi. Skyldigheten att tillhandahålla rättighetsstyrds utbildning inom komvux kvarstår dock för kommunerna om inte utbildningen på ett rimligt vis finns tillgänglig hos en enskild huvudman. Även om beslut i riksdagen om ovan nämnda förslag är avgörande för vuxenutbildningsregionens framtida utformning, är det kansliets bedömning att de inte kan avvaktas för det fortsatta planerings- och uppbyggnadsarbetet. Kansliet följer dock de båda frågorna för att ha beredskap för de åtgärder som kan bli en följd av framtida beslut. Medverkande kommuner Inför det fortsatta arbetet är det angeläget att få klargjort i vilka delar länets kommuner är beredda att medverka i utvecklingen av den gemensamma vuxenutbildningsregionen för att sedan ingå i densamma. Samtliga kommuner medverkar i det gemensamma kvalitetsutvecklingsarbetet, medan 23 24 kommuner uppger att de helt eller delvis står bakom målet för en gemensam region. Endast 10 kommuner uppger att de utan betydande förbehåll är beredda att samtidigt ansluta sig till målet, delta i gemensam upphandling och ingå i en avtalssamverkan. För den gemensamma upphandlingen, den administrativa plattformen och det gemensamma informationssystemet bör ett samverkansavtal utformas och erbjudas länets kommuner. De kommuner som önskar ingå i samtliga dessa delar tecknar avtalet och utgör den gemensamma vuxenutbildningsregionen. Den administrativa plattformen bör utformas så att den också kan användas för det länsgemensamma kvalitetsutvecklingsarbetet. Upphandlingsmodell De avtal med enskilda utbildningsanordnare som tecknats i vux10 och vux8 har till dels förlängts och löper ut vid halvårsskiftet 2015. Det är därför angeläget att en upphandling kan påbörjas tämligen omgående, så att avtal med leverantörer kan finnas på plats senast sista juni 2015. Inför den upphandlingen har kansliet övervägt alternativa modeller; upphandling av tjänstekoncession auktorisation upphandling enligt LOU Tjänstekoncession Tjänstekoncession innebär att kommunerna upphandlar flera utbildningsanordnare. När kommunerna beslutat om att den sökande är berättigad till studier får den studerande själv välja utbildningsanordnare. Utbildning i kommunens egen regi bedrivs under samma förutsättningar som den upphandlade verksamheten. 4 (8)
Modellen har tillämpats i vux10 och vux8 och vid samordnad upphandling av sfi. Då frågan väckts om huruvida upphandling av tjänstekoncession är tillämplig för komvux har KSL låtit utreda detta genom Affärsconcept. Enligt utredaren föreligger ett tämligen nytt rättsfall från kammarrätten i Stockholm, mål nr 7629-12, rörande Uppsala kommuns upphandling av färdtjänst, vilken genomförts som tjänstekoncession. Kammarätten anser att tjänstekoncession inte föreligger i detta fall. Domen bedöms kunna vara vägledande också för upphandling av vuxenutbildning. Med hänvisning till det utslaget hävdar Affärsconcept att upphandlingen av vuxenutbildning omfattas av LOU. Auktorisation Modellen med auktorisation innebär i stort sett ett identiskt upplägg som tjänstekoncession, med skillnaden att anordnarna inte upphandlas utan auktoriseras av kommunen. Det innebär, till skillnad från tjänstekoncession, inga fasta upphandlingsperioder. Samma regler gäller oavsett om anordnaren är ett privat företag eller om det är i en kommuns egen regi. Nacka kommun tillämpar auktorisation, och har gjort det i olika verksamheter i ett 20-tal år, utifrån regelverk som fastställts av kommunfullmäktige. Frågan om tillämplighet för vuxenutbildning har inte prövats rättsligt. Modellen ligger i linje med och kan ses som en lokal variant av den modell som föreslås i sfiutredningen, med den väsentliga skillnaden att det där är staten, genom Skolinspektionen, som föreslås auktorisera enskilda anordnare. Upphandling enligt LOU Upphandling av utbildning omfattas av lagens 15 kapitel. Det innebär att upphandlingen kan ske genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Ett förenklat förfarande innefattar i princip förfrågningsunderlag anbud prövning och utvärdering tilldelning avtal. Vid urvalsförfarande föregås anbudsförfarandet av ansökningsinbjudan prövning och urval av de sökande beslut om vilka sökande som inbjuds att lämna anbud. I båda fallen kan upphandlingen resultera i ramavtal med flera utbildningsanordnare. Avrop på ramavtalet kan ske enligt endera rangordning eller förnyad konkurrensutsättning. Vilken av dessa som tillämpas ska framgå av förfrågningsunderlaget. Avrop utifrån såväl rangordning som förnyad konkurrensutsättning ska ske genom kommunen och inte genom den vuxenstuderande. Därmed omöjliggörs den studerandes möjlighet att fritt välja utbildningsanordnare. Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara avrop utifrån annan fördelningsnyckel. Rangordning är huvudregeln och andra fördelningsnycklar får endast användas i undantagsfall, nämligen när rekvisitet omöjligt eller förenat med påtagliga nackdelar att använda rangordning är uppfyllt. KSL låter f n pröva om detta skulle kunna vara en väg att tillgodose det uttalade kravet på att den som beviljats vuxenutbildning själv ska kunna välja utbildningsanordnare inom hela regionen. Kansliet gör bedömningen att av de tre modellerna tjänstekoncession, auktorisation och upphandling enligt LOU, bör, i avvaktan på ökade möjligheter till valfrihet inom LOU, i första hand tjänstekoncession 5 (8)
tillämpas tills vidare. Förfaringssättet är väl förankrat framför allt i merparten av de 18 av länets kommuner som samverkar i vux10 och vux8, och gör det möjligt för den studerande att fritt välja anordnare i länet. Dock bör framhållas att förfaringssättet inte är rättsligt prövat specifikt vad gäller vuxenutbildning. Omfattning av upphandling Upphandling av anordnare av vuxenutbildning kan ske endera av samtliga delar av vuxenutbildningen; grundvux, gymnasial vux och yrkesvux, eller av valda delar. Från flera kommuner framhålls det angelägna i att lämna grundvux utanför en gemensam upphandling, med hänvisning till bland annat vikten av närhet för de studerande, andra bedömer att enbart gymnasial vux bör upphandlas gemensamt. Utifrån kommunernas synpunkter föreslår KSL:s kansli att upphandling av anordnare av vuxenutbildning sker inom varje del för sig, vilket gör det möjligt för kommunerna i regionen att välja i vilka delar de önskar delta i en gemensam upphandling. I Sfi-utredningen föreslås att Sfi blir en del av komvux. Det förslaget bedöms ha relativt goda förutsättningar att vinna gehör, även om remisstiden för utredningen ännu inte gått ut. Mot bakgrund av detta föreslår KSL:s kansli att också Sfi ska kunna ingå som en del i upphandlingen, och att det ska vara möjligt för den enskilda kommunen att ta ställning till huruvida man vill medverka också med Sfi i upphandlingen. Gemensam administrativ plattform En grundförutsättning för en fungerande vuxenutbildningsregion är en gemensam administrativ plattform för arbetet. En sådan kan innefatta system och struktur för information om kursutbud, plattform för ansökan, verktyg för kvalitetsutveckling och uppföljning mm. I svaren från kommunerna på KSL:s förfrågan 2013 betonas dels behovet av samordnade, väl fungerande webbaserade system och en administration som förenklar och effektiviserar det som i dag görs ute i varje kommun. Andra framhåller vikten av att minimera administrationen och fokusera arbetet i regionen på utbud och kvalitet. Hemvist för en gemensam administration för vuxenutbildningsregionen kan arrangeras antingen inom KSLs kansli eller inrymmas i någon av de medverkande kommunerna, så som nu sker inom vux8 och vux10. Förläggs administrationen till KSLs kansli kan en samverkan kansliet för gymnasieregionen ske. Uppgifterna och verktygen för arbetet där sammanfaller till delar med det som bör ske inom vuxenutbildningsregionens kansli. Genom att samordna tillämpliga delar med och bygga vidare på arbetet i gymnasieregionen, skulle administrationen kunna drivas funktionellt och effektivt. Genom att förlägga administrationen till någon av de medverkande kommunerna kan befintliga erfarenheter och resurser där komma övriga medverkande kommuner tillgodo. 6 (8)
Kansliet föreslår att frågan om hemvist för administrationen prövas och avgörs av de kommuner som medverkar i det fortsatta arbetet med utveckling av vuxenutbildningsregionen. Tidplan Tidplanen utgår från behovet av att ha avtal med utbildningsanordnare klara senast 30 juni 2015. För det fortsatta arbetet med upphandling, information mm, förutsätts att administrationen för vuxenutbildningsregionen är organiserad fr o m våren 2015. För detta föreslår kansliet en tidplan enligt följande: Projektorganisation Då arbetet mot en gemensam vuxenutbildningsregion nu går in i ett mer operativt skede bör projektorganisationen revideras, för att ge ytterligare möjligheter till styrning, förankring, genomförande och implementering. Särskilt angeläget är att projektets mål, inriktning och utformning kan bekräftas och förankras i de medverkande kommunernas ledning, såväl på politisk- som tjänstemannanivå. Det är angeläget att också fortsättningsvis ta tillvara den kompetens och erfarenhet som byggts upp och samlats i arbetet med de gemensamma vuxenutbildningsfrågorna såväl i kommunerna som på KSLs kansli. Kansliet föreslår en projektorganisation enligt följande: 7 (8)
Styrgrupp direktiv, vägledning, uppföljning Förbundsdirektör 3 Kommundirektörer Representant från Stockholms stad Vux Projektledning underlag, genomförande, förankring (Nuvarande styrgrupp) Projektledare KSL Vuxenutbildningshandläggare KSL Förvaltningschefsrepresentanter Expertgrupper underlag, konsultativt stöd Kvalitetsgrupp (bef) Utbudsgrupp (bef, vilande) Stödgrupp (bef, vilande) Juristgrupp Upphandlingsgrupp Referensgrupper förankring, implementering Rektorsgruppen Externa utförare 8 (8)