Kommunrevisorerna granskar UMEÅ KOMMUN Kartläggning av kostorganisationen 2013-12-13 ABCD
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning...3 1 Inledning...4 1.1 Bakgrund...4 1.2 Syfte...4 1.3 Definitioner...4 2 Det formella läget...5 2.1 Uppdrag från kommunfullmäktige...5 2.1.1 Måltidsservices organisation... 5 3 Mål, policys och riktlinjer för kostorganisationen...6 3.1 Måluppfyllelse...7 4 Upphandling av livsmedel i Umeå kommun...7 5 Från produktion till distribution...9 6 Umeå kommuns uppföljning av matens kvalitet...9 Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 2
Sammanfattande bedömning KPMG har av Umeå kommuns revisorer fått i uppdrag att kartlägga kostorganisationen. Syftet med kartläggningen är att visa hur kostverksamheten bedrivs. Kartläggningen omfattar de verksamheter som omfattas av kostverksamheten. I Umeå kommun finns 82 kommunala förskolor, ca 70 familjedaghem, 52 kommunala grundskolor och fem kommunala gymnasieskolor. I kommunens socialtjänst finns 17 äldre- och demensboenden. Måltidsservice har drygt 280 medarbetare och tillhör organisatorisk för- och grundskolan, medan måltidsservices kostchef har sin tillhörighet hos samhällsbyggnadskontoret. Sedan 2013-01-01 tillhör även kommundelarna måltidsservice organisation. Verksamheten omfattar tillagning, transport och servering av måltider inom både för- och grundskolan, gymnasieskolan och äldreomsorgen. Måltidsservice lagar ca 23 000 skolluncher per dag och i kommunen finns totalt 130 kök. Till äldreboenden inom Umeå kommun finns tre leverantörer av färdiglagad mat. Dafgård levererar kyld färdiglagad mat och Medirest levererar varm färdiglagad mat i kantiner. Dessa två uppdrag upphandlas separat. Medirest står för ca två tredjedelar av den varma mat som levereras till äldreboenden. Den återstående tredjedelen av varm färdiglagad mat kommer från Ersboda produktionskök som ingår i Umeå kommuns organisation måltidsservice. Umeå kommun har antagit ett antal övergripande mål för kostverksamheten, som specificerats i fem delmål. Det finns en kostpolicy med strategi och övergripande riktlinjer. Utöver detta finns även en kvalitetsdeklaration och mål avseende ekologisk mat. Kommundelarna har sedan tidigare delvis egna verksamhetsmål som är ganska lika Måltidsservice mål. Fokus ligger nu på att tänka gemensamt, synkronisera målen för hela verksamheten, tydliggöra och koppla målen till aktiviteter. Under 2009 startade projektet Hållbar mat, varav en del bestod av att förbättra Umeå kommuns upphandlingsstrategi. Upphandlingen avseende råvaror och halvfabrikat till egen produktion påbörjades under 2011 och avtalet började gälla 2012-03-01. Förfrågningsunderlaget innehöll krav på förpackningarnas storlekar, beräknad årsförbrukning, kvalitetskrav samt information om produkten var ekologisk. För 2012 uppnåddes målet då andelen ekologiska varor stod för 20 procent av inköpen. För de första sex månaderna 2013 har även målet på 25 procent uppnåtts. Måltidsservice mäter kvaliteten på maten som serveras bland annat genom elevenkäter och vid vissa skolor finns matråd till vilka skolrestaurangens gäster kan framföra sina synpunkter. Synpunkter som inkommer kan även tas upp vid personalköksmöten med exempelvis produktionskök. Synpunkterna som tas upp kan bli föremål för en åtgärdsplan, där Måltidsservice personal går igenom vad som kan förbättras. På det stora hela håller sig produktion och transport inom riktlinjerna för varmhållning. Det finns enheter där hanteringen av mat med avseende på tidsåtgång från produktion till servering kan förbättras. Måltidsservice mäter kvaliteten på maten som serveras och det kan finnas vissa skillnader i kvalitet, men det har blivit bättre sedan Måltidsservice börjat med en gemensam basmatssedel. En ny måltidsorganisation föreslås där bland annat antalet kök- och restaurangområden minskas och två tjänster i nuvarande organisation omvandlas till måltidsutvecklare, som bland annat får till uppgift att mäta och följa upp verksamheten då Måltidsservice anser att detta inte görs fullt ut idag. Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 3
1 Inledning KPMG har av Umeå kommuns revisorer fått i uppdrag att kartlägga kostorganisationen. 1.1 Bakgrund En stor del av den mat som serveras på landets skolor hamnar i soporna. Enligt Livsmedelsverkets kunskapssammanställning, 2011-4, slängs idag en tiondel av all mat. Många kommuner undersöker därför om det går att köpa in närproducerade livsmedel till skolor och äldreboenden, för att förbättra matkvaliteten utan att det blir dyrare. I samband med revisorernas risk- och väsentlighetsanalys prioriterades en kartläggning av kommunens kostorganisation med avseende på kostförsörjning till barnomsorg, skolor, omsorg och äldreomsorg. 1.2 Syfte Syftet med kartläggningen är att visa hur kostverksamheten bedrivs. Utifrån följande frågeställningar skall kostorganisationen kartläggas: Finns mål, policys och riktlinjer fastställda för kostorganisationen? Bedrivs kostorganisationen ändamålsenligt utifrån de målsättningar som finns? Hur sker upphandlingen av livsmedel, exempelvis närproducerat och ekologiskt odlade varor? Hur ser distributionen ut av mat och är tidsåtgången från produktion till servering tillfredsställande? Görs uppföljning av kvaliteten på den mat som serveras? Finns skillnader i kostförsörjningen för olika verksamheter som inte är motiverade utifrån verksamheternas skilda behov och krav 1.3 Definitioner Produktionskök tillagar och levererar antingen kyld eller varm mat till mottagningsköken. I mottagningskök tar kökspersonal emot tillagad mat från produktionskök. Personalens uppgift är att värma och servera den mottagna maten. I vissa mottagningskök tillagar personalen delar av måltiden som till exempel pasta, ris, potatis samt grönsaker, frukost och mellanmål. I tillagningskök tillagar kökspersonalen mat till egen verksamhet. Närproducerad mat definieras olika av olika organisationer. Det enda som är fastslaget är att en vara som tillverkas i en fabrik och sedan säljs över hela Sverige inte får kallas närproducerad. Påståendet närproducerat har av marknadsdomstolen i ett rättsfall ansetts vilseledande. I övrigt finns det ingen officiell definition av begreppet närproducerat. Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 4
Ekologisk mat i den ekologiska odlingen ersätts konstgödsel och kemiska bekämpningsmedel med andra åtgärder. Vissa hjälpmedel i produktionen, som betraktas som "naturliga", får användas, till exempel såpvatten och kalk. Fodret är i huvudsak ekologiskt producerat på den egna gården. Läkemedel för djur, till exempel antibiotika, används restriktivt. Om ett djur får läkemedel förlängs karenstiden innan djuret slaktas. Det är också viktigt att djuren vistas utomhus och får utlopp för sitt naturliga beteende. 1 2 Det formella läget I Umeå kommun är förskolor och grundskolor samordnade i 13 geografiska skolområden, inkluderat Sävar, Holmsund-Obbola och Hörnefors. I varje skolområde ingår tre till elva enheter. En skolområdeschef samordnar arbetet i respektive område och arbetar samtidigt som rektor eller förskolechef i en av enheterna. Det finns 82 kommunala förskolor och ca 70 familjedaghem i Umeå. Drygt 5 700 barn har plats inom barnomsorgen. Drygt 11 500 barn och elever går i grundskolan, fördelade på 52 kommunala grundskolor runtom i kommunen. Inom Umeå kommun finns även fem kommunala gymnasieskolor. I kommunens socialtjänst finns 17 äldre- och demensboenden. Inom äldreomsorgen ansvarar personalen för frukost och mellanmål till brukarna. Måltidsservice levererar lunch och middag till ett antal av dessa boenden. 2.1 Uppdrag från kommunfullmäktige På uppdrag från kommunfullmäktige har ett måltidsprojekt genomförts i Umeå kommun, 2009:3 Hållbar matförsörjning av förskolor och skolor. Projektet berörde ett flertal områden såsom kost, ekonomi, personalplanering, organisation, lokaler, logistik och miljö. Utredningsarbetet påbörjades i januari 2009 och slutfördes i mars 2010. Utredningen godkändes av kommunfullmäktige i juni 2010 och arbetet med att genomföra projektet slutfördes i februari 2012. I arbetet med en samordnad kommunorganisation, enligt kommunfullmäktiges uppdrag 2010:1, beslutades under hösten 2012 i chefsforum att för- och grundskolan och kommundelarnas måltidsverksamhet från och med 2013 ska samordnas till en gemensam måltidsprocess och tillhöra tillväxt och välfärdsområdet Samhällsbyggnad. I väntan på kommungemensam måltidsprocess görs inga större förändringar inom Måltidsservice och kommundelarnas måltidsverksamhet. Målet är att en kommungemensam måltidsprocess är klar i oktober 2013. 2.1.1 Måltidsservices organisation Måltidsservice har drygt 280 medarbetare och den nya organisationen tillhör samhällsbyggnadskontoret medan budgeten ligger kvar hos berörda nämnder. 1 Källa: http://www.slv.se/grupp1/markning-av-mat/ekologisk-mat/ Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 5
Måltidsservice erhåller ett årligt anslag och utifrån denna läggs budget. Varje enhetschef ansvarar sedan för sin budget. Verksamheten i Umeå kommun omfattar tillagning, transport och servering av måltider inom både för- och grundskolan, gymnasieskolan samt ett antal enheter inom äldreomsorgen. Måltidsservice lagar ca 23 000 skolluncher per dag och i kommunen finns totalt 130 kök. Livsmedel till en skollunch kostar 2012 ca 10 kronor och kostnad per måltid är 31,30 kronor. Verksamhetens 12 produktionsenheter levererar antingen varm eller kyld mat till 68 mottagningskök och utöver detta finns 50 tillagningskök som enbart lagar mat till sin egen förskola/skola. Fristående enheter såsom friskolor köper tjänster från Måltidsservice. På många av verksamheterna serveras frukost och mellanmål till förskolor och fritidshem. En tredjedel av de luncher och middagar som serveras på kommunens äldreboenden levereras från Måltidsservice kök på Östra Ersboda, medan äldreomsorgens personal ansvarar för frukost och mellanmål. Måltidsservice organisation är uppbyggt på följande sätt: Kostchef Kostutvecklingsenhet Enhetschef Kök- och restaurangområden Tillagningskök Produktionskök Mottagningskök Leverans till fristående enheter En ny måltidsorganisation föreslås där bland annat antalet kök- och restaurangområden minskas och två tjänster i nuvarande organisation omvandlas till måltidsutvecklare med ansvar att koordinera den inre respektive yttre kvaliteten. 3 Mål, policys och riktlinjer för kostorganisationen Umeå kommun har antagit fem övergripande mål för kostverksamheten, som specificerats i ett antal delmål. Det finns en kostpolicy med strategi och övergripande riktlinjer. Utöver detta finns även en kvalitetsdeklaration samt mål avseende andelen ekologisk mat. Kommundelarna har sedan tidigare delvis egna mål, som är ganska lika Måltidsservices mål. Fokus för verksamheten ligger nu på att tänka gemensamt, synkronisera målen för hela verksamheten, samt tydliggöra och koppla målen till aktiviteter. Ett övergripande mål inom verksamheten Måltidsservice är Minskad negativ miljöpåverkan där Måltidsservice strävar efter att minska matsvinnet i skolrestaurangerna. Det gemensamma målet för Umeå kommun var att andelen Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 6
ekologiska varor under 2012 skulle vara 20 procent. Under 2013 är målet att andelen ekologiska varor ska uppgå till 25 procent. 3.1 Måluppfyllelse Det finns variabler som påverkar möjligheten att nå uppsatta mål, såsom miljön i skolrestaurangen, vilket är något som Måltidsservice inte kan påverka. Serveringspersonalen kan flagga för störande miljö, men utöver detta kan de påverka matsedel, råvaror, tillagning. Måltidsservice egna mål, policys och riktlinjer utgår från Livsmedelsverkets riktlinjer. Matsvinnet består av två delar: kökssvinn som uppkommer vid tillagning samt svinn i skolrestaurangerna. Kökssvinnet kan minskas genom att exempelvis leverera kyld mat, som möjliggör att maten serveras en annan dag eller fryses in. Ett annat sätt för att minska kökssvinnet är att skolor som beställer varm mat från produktionsköken blir bättre på att göra rätt beställning på mängden mat och tänka på sådant som kan påverka åtgången, såsom färre klasser på plats vissa dagar, färre elever på plats i förkylningstider, populära rätter m.m. Det matsvinn som blir i skolrestaurangerna kan bli mindre med hjälp av dialog om konsekvenser för att få elever att se helheten i matproduktionskedjan. Med hjälp av stickprov mäter Måltidsservice matsvinnet, för att få en uppskattning om hur stor andel av maten som kastas. I Umeå kommun är tallrikssvinnet cirka 30 gram per portion, vilket är i paritet med övriga Sverige. Under 2012 nådde Umeå kommun målet att 20 procent av livsmedlen som köptes in var ekologiska. 4 Upphandling av livsmedel i Umeå kommun Till äldreboenden inom Umeå kommun finns tre leverantörer av färdiglagad mat. Dafgård levererar kyld färdiglagad mat och Medirest levererar varm färdiglagad mat i kantiner. Dessa två uppdrag upphandlas separat. Medirest står för ca två tredjedelar av den varma mat som levereras till äldreboenden. Den återstående tredjedelen av varm färdiglagad mat kommer från Ersboda produktionskök som ingår i Umeå kommuns organisation måltidsservice. Under 2009 startade projektet Hållbar mat, varav en del bestod av att förbättra Umeå kommuns upphandlingsstrategi; upphandling och inköp av livsmedel. Upphandlingen avseende råvaror och halvfabrikat till egen produktion påbörjades under 2011 och avtalet började gälla 2012-03-01. Projektet Hållbar mat visade att Umeå kommun köpt produkter för cirka tio mkr per år, som inte upphandlats. Ett anpassat sortiment med mindre förpackningar behövdes och beräknades ge en besparing på 2 mkr per år. I upphandlingen, som under möjliga avtalsperioden på fyra år värderades till 320 mkr och där även fem kranskommuner ingick, beräknades Umeå kommun stå för cirka 60 mkr per år. En upphandlingsgrupp med blandad spetskompetens från olika verksamheter skapades. Nytt vid denna upphandling var att ta med Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 7
sakkunnig från förskolan, just med anledning av önskemål om mindre förpackningar och anpassat sortiment. Umeå kommun kan i livsmedelsupphandlingar inte ställa krav på att produkterna ska vara svenska, närproducerade, av ett specifikt märke eller uppfylla krav på djurhållning utöver EU:s krav. Detta skulle innebära att grossister inte kan lämna anbud då deras leverantörer inte uppfyller kraven och utesluts från upphandlingen. I förfrågningsunderlaget beskrev arbetsgruppen istället vad kommunen beräknades köpa, baserat på statistik på vad som köptes in året före. Förfrågningsunderlaget innehöll krav på förpackningarnas storlekar, beräknad årsförbrukning, kvalitetskrav samt information om produkten var ekologisk. De krav i förfrågningsunderlaget som ställdes på livsmedelskvalitet, handlade exempelvis om köttmängden i köttbullar. Uppfyllelse av ställda krav bedömdes innan processen gick vidare där sedan priset blev avgörande. I samband med upphandlingen gjordes en standardisering, vilket innebar att kökens möjlighet att välja mellan 8 000 artiklar ändrades till 1 700 artiklar. Exempelvis fanns 19 olika sorters köttbullar att välja på i det gamla avtalet. Av dessa 19 sorter hade tio stycken ett rabatterat pris, så kallat anbudsstöd som utgår från leverantör till grossist vilket ger lägre priser från grossist till beställaren. I det nya avtalet kan kökspersonal välja mellan två olika sorters köttbullar. En jämförelse visar att kostnaden för en årsförbrukning köttbullar minskat med cirka 72 000 kr med det nya avtalet. Efter avtalet trätt i kraft har dock cirka ytterligare 100 artiklar lagts till de 1 700 redan utvalda, som personalen saknat i avtalet. Okända produkter, det vill säga artiklar som inte använts tidigare, genomgick kommunens kvalitetstest. Ett exempel är MSC-märkt hokifilé som testades, valdes och resulterade i ett jämförelsevis lågt anbudspris då Umeå kommun och kranskommunerna i avtalet valt att standardisera hokifilé. Kommunens kvalitetstest medförde för övrigt att tre produkter inom andra varugrupper inte blev godkända. Efter granskning och kvalitetstester valdes Servera som huvudleverantör, Grönsaksfabriken (Conradzons potatis AB) som frukt- och grönsaksleverantör och Norrmejerier levererar mejerivaror. Alla tre leverantörerna finns lokalt. Umeå kommuns ekologiska mål under avtalsperioden 2012-2015, beräknas öka kostnaden med cirka 2,5 mkr. Andelen ekologiska livsmedel mäts genom statistik utifrån hur stor andel ekologiska livsmedel som köps in. För 2012 uppnåddes målet då andelen ekologiska varor stod för 20 procent av inköpen. För de första sex månaderna 2013 har även målet på 25 procent uppnåtts. Totalt finns cirka 80 ekologiska artiklar i sortimentet, däribland mjölk. Artiklarna valdes dels efter tillgång på marknaden och dels utifrån att priset på artiklarna låg på en acceptabel nivå. Att välja mer och fler ekologiska artiklar gör att leverantörerna i det långa loppet kan förhandla med grossister och leverera lägre priser på varorna då det finns en efterfrågan och en långsiktig strategi. Umeå kommun fortsätter arbetet att tillsammans med kranskommunerna hitta fler ekologiska artiklar. Under höstterminerna har köken en ekologisk vecka, som ett led i att få köken att köpa in ekologiska artiklar. Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 8
5 Från produktion till distribution En tredjedel av maten till äldreomsorgens boenden tillagas i Ersbodas produktionskök och denna mat transporteras varm till boendena av Viva Resurs. Transporten av mat från produktionsköken till skolorna köper Måltidsservice av transportföretag. Från Fridhems och Hagas produktionskök distribueras även kyld mat till olika skolor och förskolor. Utöver detta köper Måltidsservice tjänster av Compass Group Restaurang Umestan till Midgårdsskolans elever. Ett liknande avtal finns för elever i Kasamark, men med annan leverantör. På det stora hela håller sig produktion och transport inom riktlinjerna för varmhållning. Livsmedlen temperaturtestas vid ankomst och efter tillagning. Egenkontrollprogram finns för att kunna följa rutiner. Däremot framkommer vid kartläggningen att det finns enheter där hanteringen av mat med avseende på tidsåtgång från produktion till servering kan förbättras. 6 Umeå kommuns uppföljning av matens kvalitet Måltidsservice mäter kvaliteten på maten som serveras, bland annat genom de enkäter som skolan skickar till eleverna, där elevernas syn på maten utgör en del av frågorna. Vid vissa skolor finns matråd till vilka skolrestaurangens gäster kan framföra sina synpunkter. Andra skolor använder elevråden som forum för detta. Synpunkter som inkommer kan även tas upp vid personalköksmöten med exempelvis produktionskök. Synpunkterna som tas upp kan bli föremål för en åtgärdsplan, där Måltidsservices personal går igenom vad som kan förbättras. Utöver detta kan Måltidsservice bli kontaktad direkt av gäster som har synpunkter på den mat som serveras. Det är på gång att införa en Måltidsapplikation där elever direkt ska kunna ge synpunkter för den mat som serverats. Det kan finnas vissa skillnader i kvalitet, men det har blivit bättre sedan Måltidsservice börjat med en gemensam basmatssedel. Arbetet med basmatsedeln har gjorts i samarbetet med kommundelarna. Till basmatsedeln finns recept framtagna i enlighet med livsmedelsverkets råd om bra mat i förskola och skola. Uppföljning av kvaliteten på den mat som serveras inom äldreomsorgen fastställs i avtal och överenskommelse som upprättats mellan inblandade parter. Varm och kyld mat från Medirest respektive Dafgårds samt färdiglagad mat från Måltidsservices eget produktionskök följs regelbundet upp genom exempelvis brukarenkäter och kostrådsträffar. I kostrådet, som Måltidsservice bjuder in till, finns bland annat kostombud från verksamheterna samt produktionskökschef och dietist representerade. Kostrådet analyserar brukarenkäterna, men träffas även inför planering av exempelvis jul- och midsommarmåltider på äldreboendena. Måltidsservice samlar även in statistik över exempelvis antal levererade portioner per månad till respektive enhet. Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 9
Med den nya organisationen finns förslag om att tillsätta måltidsutvecklare, som bland annat får till uppgift att mäta och följa upp verksamheten då detta inte görs fullt ut idag. Umeå, 13 december 2013 Helen Sundström Hetta Sarita Nordström Kartläggning av kostorganisationen, 2013-12-13 10