SVENSKA MYNDIGHETER OCH KONSULTER I INTERNATIONELLT UTVECKLINGSSAMABETE - TYDLIGARE ROLLER OCH RELATIONER Det finns plats både för myndigheter och privata aktörer Det finns kompetens och kunnande inom svenska myndigheter som kan och bör användas inom det svenska utvecklingssamarbetet. Många svenska myndigheter har kunskap och erfarenheter som är av betydelse för myndigheter i utvecklingsländer. Det svenska förvaltningskunnandet håller hög internationell klass och är särskilt relevant när det gäller överförande av kunskaper avseende myndighetsutövning. Det Sidafinansierade samarbetet är betydande räknat både i antal engagerade myndigheter och i kronor. Sida kanaliserar över en miljard svenska kronor till svenska myndigheter för verksamhet i andra länder varje år. Förutsättningen för ett sådant direkt engagemang är att de tjänster som erbjuds är unika för myndigheten, att myndigheten har rätt kompetens och har tillfredsställande interna kontrollsystem. Det finns svenska och internationella kompetenta och erfarna konsultorganisationer som också har hög kompetens vad avser t ex. utveckling av den offentliga sektorn. Denna kompetens ska upphandlas när uppdragen inte är unika för en viss myndighet eftersom den svenska lagstiftningen bygger på konkurrensneutralitet. Uppdrag till myndigheter som innehåller komponenter som inte är unika ska även dessa upphandlas. Samverkan mellan olika aktörer bidrar dessutom till en högre effektivitet i utvecklingssamarbetet. Dessa principer är grundläggande och styrande för det svenska biståndet och frågan är om dessa riktlinjer följs. Swedish Consultants anser att så inte är fallet i betydande omfattning. Swedish Consultants anser även att privata företag som bedriver internationell uppdragsverksamhet bör kunna anlita personal från olika myndigheter, vilket är ett sätt att använda kompetensen som finns hos myndigheterna utan att slå ut den privata tjänstesektorn. På samma sätt som att Sida har ett strategiskt ansvar för att öka myndigheters tjänsteexport när den svenska erfarenheten är relevant och efterfrågad, har Sida även ett strategiskt ansvar för att det ska finnas privata företag med hög kompetens för tjänsteexport inom utvecklingssamarbetet. Sida har också ansvar för att alla tjänster som verket finansierar ska ha högsta möjliga kvalitet.
Propostition 2009/10:175 I Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt som antogs av Riksdagen den 2 juni 2010 belyses statliga myndigheters försäljning av varor och tjänster på marknaden: Regeringens bedömning, i kapitel 7.6, är att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Man anser vidare att det bör övervägas om en myndighet som bemyndigats att sälja varor eller tjänster på marknaden i budgetunderlag och årsredovisning i så fall ska budgetera och särredovisa intäkter och kostnader från sådan försäljning. Regeringen avser uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna det har på marknader där de är verksamma i kommande omprövningar av det statliga åtagandet. Man bör göra en genomgång av myndigheternas instruktioner för att tydliggöra vilken säljverksamhet de får bedriva på marknaden. Skälen för regeringens bedömning är att man anser att en effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Staten ska bidra till att marknaden vårdas och stärks och att företag kan verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor, istället hämmar statliga myndigheters närvaro marknadens tillväxt. Från en av remissinstanserna, Sida, har följande kommentar lämnats:...styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) understryker också betydelsen av att det säkerställs att Sida även i framtiden kan samarbeta med andra svenska myndigheter när det gäller insatser i Sveriges samarbetsländer. Det gäller tjänster som innehåller särskild och unik kompetens som inte kan anses vara föremål för konkurrens, t.ex. svenskt förvaltningskunnande och myndighetsutövning. I kap 7.6 står det att svenska myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer bör tas till vara. Regeringen anser att svensk förvaltning håller ur ett internationellt perspektiv hög nivå och kan därmed bidra till att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar. Det är till allas fördel om privata aktörer och statliga organisationer kan samarbeta i utvecklingsprojekt och statliga myndigheter skulle i större utsträckning kunna agera dörröppnare för svenskt näringsliv. I kapitel 7.6.2 kan man läsa att styrningen av myndigheternas tjänsteexport bör utvecklas och att statliga myndigheter inte bör agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport ska enbart bedrivas inom ramen för myndighetens
kärnverksamhet i de områden som myndigheten besitter en unik kompetens, dvs. en kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. Flera utredningar har visat på brister i regeringens styrning av tjänsteexporten och på ett otydligt regelverk. Regeringen avser därför att förtydliga vad som förväntas av respektive myndighet i instruktioner eller regleringsbrev. Detta för att klargöra myndigheternas respektive ansvar inom tjänsteexportområdet. För att en myndighet ska ha rätt att bedriva långsiktig eller omfattande tjänsteexport kommer det att krävas ett särskilt bemyndigande från regeringen. Det ska gälla oavsett om uppdragen finansieras av Sida, internationella biståndsorgan eller av uppdragsgivare i mottagarlandet. Swedish Consultants genomgång av Sida beslut att direkt engagera myndigheter Enligt propositionen ovan är regeringen av den uppfattning som Swedish Consultants länge framfört, nämligen att myndigheter inte bör sälja varor och tjänster på marknaden när privata aktörer kan erbjuda likvärdiga tjänster och att effektiv konkurrens är viktig för en väl fungerande samhällsekonomi. Efter att Utredningen om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar presenterades 2008, skärpte Sida kraven angående FÖLJSAM myndigheterna och man beslöt att deluppdrag som inte faller inom myndighetens unika kompetens bör handlas upp. I Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, kap 7.6.2 står det, som konstaterats ovan, att unik kompetens är en kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. Eftersom våra medlemmar fortfarande upplever det som att många icke-unika uppdrag ges till myndigheter utan upphandlingar så har Swedish Consultants under hösten 2010 gått igenom ett antal av Sidas myndighetsbeslut som tagits 2007-2009 1. Syftet var att granska huruvida Sidas krav på unikhet vid anlitande av myndigheter utan föregående upphandling efterlevs. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att: * Det i många beslut refereras till myndighetens kärnverksamhet, när man istället borde tala om unikhet. Sida skrev följande kommentar angående en utredning om konkurrensneutralitet i maj 2008: Begreppet kärnkompetens är oklart och inte legalt 1 Eftersom vi inte fått tillgång till statistik över vilka och hur många beslut som tagits under perioden har vi ingen möjlighet att bedöma hur stor procent av besluten vi fått tillgång till. Vi har t.ex. inte fått några beslut som rör universitet och högskolor.
definierat. Det som ibland definieras som en myndighets kärnkompetens kan även finnas på den öppna marknaden. När Sida ska sträva efter konkurrens är det därför bättre att definiera respektive myndighets unikhet. Med unikhet avser Sida sådant som endast en svensk myndigheten kan leverera, t ex kompetens och kapacitet att utveckla sin egen typ av verksamhet endast en myndighet kan ha en peer-relation med en annan myndighet parat med förmåga att överföra svenska värderingar. Regeringens instruktion till en myndighet utgör härvid en väsentlig utgångspunkt i Sidas bedömning av unikheten i en myndighets uppdrag. Swedish Consultants kan därför konstatera att den alltmer skärpta definitionen på vad som kan anlitas utan upphandling, gäller inte enbart begreppet vad som är unikt utan även att myndigheten har förmåga att överföra sådan unik kompetens. Kompetensen blir då ett ytterligare kriterium att bedöma. * Den så kallade unika kompetensen utgör ofta en liten del av uppdraget. Projektledning, ledningsutveckling administration, kvalitetssäkring, utbildningar, m.m. skulle kunna upphandlas. Det kan även vara viktigt att upphandla kompetens och erfarenhet avseende hur den offentliga sektorn fungerar i ett särskilt land eller region för att t.ex. bedöma om myndighetens unika kompetens är relevant och på vilket sätt myndighetens förvaltningskunnande kan användas i en annan miljö och utvecklingsprocess. * Internationella utbildningsprogram bör som regel gå ut på upphandling och denna uppfattning grundar sig på följande allmänna analys I de fall en unik kompetens efterfrågas handlar det ofta om en liten del av den totala insatsen, ca 1-2 moduler av hela programinsatsen, dvs 5-10 dagar föreläsningar av programmet. Varje program har ofta arvoden på ca 2 msek och en programinsats består av minst 3 st program. Det innebär arvoden på totalt 6 msek, varav den unika kompetensen innefattar ca 500.000 SEK. * Det verkar inte som att Sida tar hänsyn till myndigheternas eller deras anställdas erfarenheter/kompetens av att arbeta i en internationell miljö eller i den specifika regionen när beslut tagits, trots att Riksrevisionen ger en sådan rekommendation. I uppdrag som upphandlas ställs det betydligt högre krav på konsulterna, deras CVn och företagens referenslistor, vilket vi tycker är riktigt. Då räcker det inte med god ämneskompetens, eller att uppdraget ryms inom företagets kärnverksamhet. * Sida har i vissa fall anlitat myndigheter för att utveckla nya områden, som därför inte kan anses ligga inom myndighetens unika kompetensområdet. Detta främjar inte konkurrensneutralitet. Vi menar att sådana uppdrag kan ges efter upphandling till privata företag som i sin tur kan anlita erforderlig kompetens inom myndigheter * Myndigheter anlitar i sin tur ibland konsultföretag som underkonsulter. Dessa uppdrag verkar ibland ges till företag utan upphandling eller med tveksamma/otydliga
upphandlingsförfaranden där annonsering inte sker på Sidas hemsida trots att det rör sig om Sida-finansierade uppdrag. * Några av de myndighetsbeslut vi fick oss tillskickade av Sida rörde i själva verket organisationer. Detta tyder på bristfällig kunskap inom området bland Sidas handläggare. Det är av stor vikt att Sidas handläggare känner till om beslutet rör en myndighet eller en organisation. * Myndigheter får högra arvoden än konsultföretag för samma typ av insats. Exempel:! Myndighet A fick följande arvoden för en utbildningsinsats: - 1125 kr/timme i för föreläsare - 933 kr/timme för programledning - 770 kr/timme för administration Dessa arvodesnivåer ligger högre än de arvoden som ett företag normalt kan ta ut för samma typ av insats på grund av konkurrens med andra företag om att få genomföra insatsen. Vårt förslag för att uppnå de förändringar som de flesta aktörer står bakom Swedish Consultants anser att Sida i större grad bör använda både företag och myndigheter i utvecklingssamarbete. Det gäller i första hand att myndigheter anlitas när tjänsterna är unika, när kompetens finns och styrsystem är tillförlitliga. När så inte är fallet skall uppdragen konkurrensupphandlas. Det finns även insatser där en kombination och samarbete mellan myndigheter och företag i utförande av uppdrag med största sannolikhet medför både minskade kostnader och högre kvalitet. Idag bygger myndigheter upp nya internationella avdelningar från grunden för att klara av att hantera de internationella uppdragen. Samtidigt finns redan samma kompetens tillgänglig inom den privata marknaden. Swedish Consultants tror dessutom att fler myndigheter skulle vilja arbeta internationellt om de visste att de inte behövde ansvara för samtliga delar, utan koncentrera sig på de områden där de har unik kompetens. I uppdrag där unik kompetens efterfrågas anser Swedish Consultants att den icke-unika kompetensen bör upphandlas eftersom dessa delar ibland utgör en stor del av uppdraget. I fall där myndigheter ska utföra vissa delar på grund av att deras unika kompetens efterfrågas, föreslår Swedish Consultants att Sida och myndigheten först når en överenskommelse för dessa delar. Allt som sedan kan klassas som Icke-unikt såsom administration, projektledning, kapacitetsutveckling och övrig teknisk kompetens bör beskrivas i separata Terms of Reference och handlas upp. Swedish Consultants anser att det är viktigt att det är Sida och inte myndigheterna själva som avgör vad som
ska handlas upp eller inte och att detta ska beslutas i enlighet med regeringens bemyndigande angående vad som är unikt för respektive myndighet. För uppdrag där den icke-unika kompetensen endast utgör en liten del av uppdraget bör myndigheten själv får utföra upphandlingen av externa experter. Dessa annonser borde dock alltid publiceras på Kommersannons, dvs. samma forum som Sida använder för annonsering. På det sättet blir biståndet mer öppet och transparent.
Vidare anser Swedish Consultants att i fall då en myndighet i ett samarbetsland efterfrågar myndighetsutbyte med en svensk myndighet, bör Sida först analysera vad myndigheten i samarbetslandet har för behov och om det är inom ett område där den svenska myndigheten verkligen kan ge stöd. Vi förutsätter att det omvända förhållandet inte gäller, nämligen att Sida först definierar en svenska myndighet och sedan undersöker om det finns intresse för samarbete. Swedish Consultants önskar också att svenska myndigheter bör finnas tillgängliga för samtliga anbudsgivare när det handlar om exempelvis internationella utbildningsprogrammen. Med den ovan föreslagna modellen skulle detta säkerställas. Idag igår vissa myndigheter avtal med några av anbudsgivarna, vilket inte gynnar kvaliteten av programmen. Sammanfattning Som beskrivits ovan gjorde Swedish Consultants en genomgång av ett antal myndighetsbeslut under 2010. Syftet med genomgången var att undersöka om det skett någon förändring i vilka uppdrag som ges direkt till myndigheter och vilka som går ut på upphandling sedan Sida införde begreppet unikhet 2008. Från början var ambitionen att göra en mer djupgående analys, men med tanke på att vi gjort genomgången baserat på ett antal beslut vi fått oss tillskickade av olika handläggare på Sida och vi inte har möjlighet att avgöra hur stor del av besluten vi fått ta del av, har vi valt att se genomgången som ett stickprov. Av de beslut vi fått tillgång till har vi kunnat konstatera att det inom Sida fortfarande råder ovisshet angående begreppet unikhet, vilken typ av uppdrag som bör gå ut på upphandling och inte, samt vad som är myndighet/organisation m.m. Man skulle kunna säga att våra medlemmars farhågor besannades eftersom vi kunde konstatera att flera av uppdragen helt eller delvis hade kunnat genomföras av konsultföretag (svenska eller internationella). Samtidigt som genomgången genomfördes antog Riksdagen Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Eftersom Swedish Consultants instämmer med mycket av det som står i propositionen beslöt vi att nu börja bevaka vad som skrivs i de regleringsbrev som skrivs för myndigheterna och försäkra oss om att de beaktar propositionens innehåll. I samband med en träff mellan myndigheter och Swedish Consultants medlemmar som ägde rum i november 2010 presenterades bland annat den föreslagna upphandlingsmodellen som illustreras ovan. Detta möte sammanfattades i ett protokoll
och förslag på förbättrings-och utvecklingsområden noterades. Vi förutsätter att Sida noggrant analyserar dessa förslag och att vi får en reaktion från Sida snarast. Stockholm 2010-12-01 Swedish Consultants Genom Styrelsen Kajsa Nylander, ordförande Annika Sandell Catharina Schmitz Bertil Oskarsson David Montgomery