M2015:A Innehållsförteckning Sammanfattning... 6 1 Utredningens bakgrund och mål... 12 1.1 Uppdrag och genomförande... 12 1.2 Hanteringen av förpackningsavfall och returpapper är reglerad inom EU... 13 1.2.1 EU:s politik om avfall... 13 1.2.2 EU:s ramdirektiv om avfall... 14 1.2.3 EU:s direktiv om förpackningsavfall... 15 1.3 Hanteringen av förpackningsavfall och returpapper är reglerad nationellt... 16 1.3.1 Avfallsplaner och miljökvalitetsmål... 16 1.3.2 Miljöbalken och förordningar... 17 1.4 Nuvarande insamlingssystem... 18 1.4.1 Finansiering av insamlingen... 18 1.4.2 Infrastruktur för insamlingen... 19 1.4.3 Organisation av infrastrukturen... 19 1.4.4 Myndigheternas roll... 20 1.5 Problembild... 20 2 Överväganden och förslag... 22 2.1 Den fysiska insamlingen fram till uppsamlingsplatser återgår till kommunerna... 22 2.1.1 Kommunernas skyldighet att planera hanteringen förtydligas... 23 2.1.2 Utgångspunkten för kommunernas ansvar är 15 kap. 8 miljöbalken... 24 2.1.2.1 Krav på tjänstens kontinuitet... 25 2.1.2.2 Krav på tjänstens kvalitet... 26 2.1.2.3 Krav enligt likställighetsprincipen... 28 2.1.3 Krav på god ekonomisk hushållning... 29 2.1.4 Allmänna krav på kommunens insamlingssystem preciseras... 30 2.1.4.1 Möjliggöra utsortering av sex fraktioner... 32 2.1.4.2 Säkerställa att avfallet transporteras till uppsamlingsställen... 32 1
2.1.4.3 Information till hushållen om källsortering m.m.... 33 2.1.4.4 Insamlingsgrad som gör det möjligt att nå materialåtervinningsmålen 34 2.1.4.5 Samordning med insamlingen av det övriga hushållsavfallet... 35 2.1.4.6 Hänsyn till samråd om avfallsplan... 35 2.1.5 Inte möjligt att kräva en bestämd grad av fastighetsnära insamling... 36 2.1.6 Krav på uppgifter i kommunens avfallsplan... 37 2.1.7 Utrymmen för avfall från hushållen... 37 2.1.7.1 Kraven enligt plan- och bygglagen och arbetsmiljölagen... 38 2.1.7.2 Kraven enligt avfallsförordningen... 39 2.2 Producentansvar för återvinning... 41 2.2.1 Varje producent svarar för att avfallet ingår i ett återvinningssystem... 41 2.2.2 Utgångspunkter för tillståndsreglering av producentansvarssystem... 43 2.2.3 Krav ställs på den som driver ett återvinningssystem... 44 2.2.3.1 Systemet ska vara rikstäckande och icke-diskriminerande... 46 2.2.3.2 Funktionella lämplighetsvillkor... 47 2.2.3.3 Finansiering av återvinningssystemen... 48 2.2.3.4 Krav på samverkan... 48 2.2.3.5 Krav på rapportering och tillämpning av PPP... 50 2.2.4 Prövning av ansökan om tillstånd att driva ett återvinningssystem... 50 2.2.5 Hänsyn till samråd för bedömning av återvinningssystem... 51 2.3 Finansiering av kommunernas insamlingssystem... 52 2.3.1 En producentavgift leder till mycket administration... 52 2.3.1.1 Producentavgiften måste tas ut av producenterna... 52 2.3.1.2 Hur storleken på avgiften bestäms... 54 2.3.1.3 En möjlighet för parterna att komma överens om ersättning behövs 55 2.3.2 Förslag om en producentavgift... 56 2.3.2.1 En producentavgift tas ut om ingen överenskommelse träffas... 56 2.3.2.2 Naturvårdsverket fördelar producentavgiften till kommunerna... 59 2.3.2.3 Kommunerna säkerställer systemets finansiering utöver ersättningen från producenterna... 61 2.4 Hur ska det insamlade avfallets kvalitet säkerställas?... 61 2.4.1 Godkänd kvalitet på avfallet... 62 2
2.5 Samråd... 64 2.5.1 Kommunen bör samråda om insamlingssystemet... 64 2.5.2 Förberedande samråd om återvinningssystem... 65 2.5.3 Samråd under driften av ett återvinningssystem... 66 2.6 Uppgifter om hantering av avfallet... 66 2.6.1 Uppgifter behövs för statistik, tillsyn och beräkning av producentavgiften... 66 2.6.2 Särredovisning av kommunala företags intäkter och kostnader för insamling. 67 2.6.3 Underrättelse och uppgifter som ska lämnas av återvinningssystemen... 68 2.7 Förslagets förenlighet med marknadsregler... 70 2.7.1 Förslaget om kommunalt uppdrag att säkerställa insamlingssystem... 71 2.7.1.1 Effekten på den fria rörligheten av insamlingssystem... 71 2.7.1.2 Effekten på friheten att bedriva producentansvarssystem... 75 2.7.1.3 Effekten på den fria rörligheten av insamlingstjänster... 76 2.7.1.4 Effekten på friheten att driva insamlingstjänster i Sverige... 78 2.7.2 Förslaget om tillstånd för driften av återvinningssystem... 78 2.7.3 Förslaget om nya krav på producenterna... 82 2.7.4 Förslaget om finansieringsmodell... 83 2.7.4.1 Risk för överkompensation om kommunen tillhandahåller insamlingstjänsterna med egna resurser... 83 2.7.4.2 Risk för statsstöd till vissa återvinningsföretag... 86 2.7.5 Förslagets förenlighet med bilaterala investeringsskyddsavtal... 86 2.8 Hur ska övergången till den nya ansvarsfördelningen lösas?... 87 2.8.1 Hur egendomsskyddet regleras... 87 2.8.1.1 Regeringsformen... 87 2.8.1.2 Europakonventionen... 88 2.8.1.3 EU:s rättighetsstadga... 90 2.8.2 Producenternas egendom... 91 2.8.2.1 Insamlingsansvaret... 91 2.8.2.2 Nyttjanderättsavtal och samverkansavtal... 91 2.8.2.3 Bygglov och polistillstånd... 92 2.8.2.4 Containrar... 93 2.8.3 Återvinningsföretagens egendom... 93 2.8.3.1 Uppsamlings- och återvinningsanläggningar samt containrar... 93 2.8.3.2 Insamling från återvinningsstationer... 94 3
2.8.3.3 Fastighetsnära insamling... 94 2.8.4 Fastighetsinnehavarnas egendom... 96 2.9 Tillsyn och överklagande... 96 2.10 Övriga bestämmelser... 97 2.11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser... 99 2.11.1 Ikraftträdande av de nya förordningarna... 99 2.11.2 Övergångsbestämmelser till de nya förordningarna... 100 2.11.3 Upphävande och övergångsbestämmelser till de upphävda förordningarna 101 2.11.4 Övergångsbestämmelser till avfallsförordningen... 102 3 Konsekvensutredning... 103 3.1 Inledning... 103 3.2 Noll-alternativ... 104 3.3 Förslagets konsekvenser... 106 3.3.1 Kommunerna... 106 3.3.1.1 Insamlingsgrad... 106 3.3.1.2 Fastighetsnära insamling... 109 3.3.1.3 Samordning av insamlingen av hushållsavfall, förpackningsavfall och returpapper... 110 3.3.1.4 Sex fraktioner... 111 3.3.1.5 Informationsansvaret... 111 3.3.1.6 Kommunerna kommer ha olika insamlingssystem... 112 3.3.1.7 Finansiering av insamlingssystemet... 112 3.3.1.8 Kvalitetsbedömning... 113 3.3.2 Hushållen... 113 3.3.3 Fastighetsägarna... 115 3.3.3.1 Villaägare... 115 3.3.3.2 Små flerbostadshusägare... 116 3.3.3.3 Stora flerbostadshusägare... 116 3.3.4 Producenterna... 116 3.3.4.1 Kommunaliseringen kommer leda till högre kostnader för producenterna... 117 3.3.4.2 Dagens system bryts upp till ett insamlingssystem och ett återvinningssystem... 119 3.3.5 Återvinningsföretagen... 120 4
3.3.5.1 Marknadens totala storlek ökar... 120 3.3.5.2 Upphandling eller drift i kommunal regi... 121 3.3.5.3 Marknaden för tilläggstjänster... 121 3.3.5.4 Privata återvinningsföretags och kommunala bolags marknadsandelar... 122 3.3.6 Naturvårdsverket... 123 3.3.7 Miljöeffekter... 124 3.3.8 Samhällsekonomiska konsekvenser... 124 3.4 Referenser... 126 5
Sammanfattning Uppdraget Utredningen om insamling av förpackningsavfall har haft i uppdrag att föreslå hur det fysiska ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper från hushållen ska överföras från producenterna till kommunerna. Förslaget ska leda till att alla hushåll får tillgång till mer lättillgängliga insamlingssystem så att mängderna insamlat avfall ökar och att en hög materialåtervinning därmed möjliggörs. Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå hur producenterna ska ge kommunerna ekonomisk ersättning för insamlingen. Nuvarande reglering Såväl hanteringen av avfall generellt som hanteringen av förpackningsavfall specifikt är reglerad inom EU. Bland annat ställs krav på att om medlemsländerna inför producentansvar ska ansvaret utformas så att hänsyn tas till ekonomisk hållbarhet, inverkan på miljön och den inre marknaden. Sverige har valt att införa producentansvar när det gäller förpackningsavfall och returpapper. Under 2014 beslutade den dåvarande regeringen om nya förordningar för förpackningar och returpapper. Förordningarna innebär att målen för dels materialutnyttjande av förpackningsavfall, dels materialåtervinning av returpapp höjs efter den 1 januari 2020. Väsentliga delar av förordningarna har dock ännu inte trätt i kraft. Utredningens förslag har utformats i linje med grunddragen i förordningarna från 2014. Överföring av ansvaret till kommunerna I enlighet med uppdraget föreslås att ansvaret för insamling flyttas över till kommunerna. Det sker genom att producenternas ansvar i förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper inskränks så att det inte längre omfattar ansvaret för den fysiska insamlingen av avfallet från hushållen fram till de uppsamlingsställen som producenterna tillhandahåller i länen. När producenterna inte längre har ansvar för den fysiska insamlingen av det aktuella avfallet från hushållen, återgår ansvaret automatiskt till kommunernas till följd av den kommunala renhållningsskyldigheten. Kommunernas ansvar Kommunernas uppdrag att svara för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper från hushållen inom ramen för den kommunala renhållningsskyldigheten innebär att vissa grundläggande krav ställs på tjänsten. Kommunernas ansvar innebär bl.a. att hushållen ska kunna lämna sitt hushållsavfall på en plats som ligger inom rimligt avstånd från fastigheten. För att de kommunala insamlingssystemen på ett bättre sätt ska uppfylla regeringens målsättning än dagens föreslås att de allmänna kraven på kommunerna preciseras i förordningarna. Kommunerna åläggs att bedriva insamlingen av förpackningsavfall och returpapper från hushållen på ett lämpligt sätt som effektivt bidrar till att nå målen för 6
materialåtervinning i förordningarna om förpackningsavfall och returpapper. Med lämpligt menas att insamlingssystemet - möjliggör för hushållen att lämna in fem olika fraktioner av förpackningsavfall (färgat glas, ofärgat glas, metall, plast, pappersförpackningar) samt returpapper, - ger hushållen lättillgänglig information om hushållens skyldighet att sortera ut det aktuella avfallet från annat avfall och att lämna det till kommunens insamlingssystem, hur sorteringen ska gå till och var avfallet kan lämnas, hur hushållen kan bidra till ökat materialutnyttjande och vilka återvinningsresultat som sorteringen bidrar till, - säkerställer en insamlingsgrad av utsorterat förpackningsavfall och returpapper från hushållen som gör det möjligt att uppnå de nationella materialåtervinningsmålen för denna avfallsfraktion, - säkerställer att allt utsorterat förpackningsavfall och returpapper som hushållen lämnar till kommunens system transporteras till uppsamlingsplatser som har lokaliserats i enlighet med de krav som förordningen ställer på tillståndspliktiga återvinningssystem, - är samordnat med insamlingen av det övriga hushållsavfallet. Utredningen har bedömt att det saknas möjlighet inom ramen för den nuvarande lagstiftningen att föreskriva att kommunerna ska tillhandahålla en viss grad av fastighetsnära insamling. De krav som utredningen föreslår om insamlingsgrad och samordning med insamling av övrigt avfall riskerar att vara för oprecisa för att medge en effektiv tillsyn och för att ge ett gott underlag för att beräkna producentavgiften. Producenternas ansvar för återvinning Utredningen föreslår att en producent antingen ska tillhandahålla ett återvinningssystem som innebär att den del av aktuellt avfall som är hänförligt till producenten tas om hand i enlighet med kraven i förordningen eller se till att någon annan har åtagit sig att omhänderta avfallet som är hänförligt till producenten i ett återvinningssystem som är förenligt med kraven i förordningen. Återvinningssystemens ansvar Utredningen föreslår också att det ska krävas tillstånd för att driva ett återvinningssystem för förpackningsavfall eller returpapper. Utredningen anser att tillståndskravet behöver förenas med tydliga och förutsebara tillståndsvillkor i förordningarna för att tillståndskravet ska leda till att miljö- och hälsoskyddssyftena uppnås och det samtidigt säkerställs att konkurrensen på marknaden för återvinningssystem sker på lika villkor. De krav som ställs på de tillståndspliktigt återvinningssystemen innebär att de ska vara rikstäckande och lämpliga. Ett återvinningssystem ska anses rikstäckande om det i systemet finns uppsamlingsplatser med en geografisk spridning som är skälig med hänsyn till verksamheters lokalisering, kommunens geografiska förutsättningar och befolkningstäthet samt i övrigt god logistik. Ett återvinningssystem är lämpligt om 7
- systemet utan att ta betalt kontinuerligt tar emot det aktuella avfallet som kommunen har samlat in från hushållen, - den som samlat förpackningsavfall eller returpapper som har uppkommit i yrkesmässig verksamhet kontinuerligt kan lämna avfallet till systemet utan att betala något till den som driver systemet, - systemet bistår kommunerna med uppgifter om hur hushållen ska källsortera avfallet, - systemet informerar verksamhetsutövare om skyldigheten att sortera ut förpackningsavfall och returpapper från annat avfall, hur sorteringen ska gå till, tillgängliga uppsamlingsställen, hur verksamhetsutövare kan bidra till ökat materialutnyttjande och de materialutnyttjanderesultat som systemet åstadkommer, - det avfall som lämnas till systemet behandlas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt som effektivt bidrar till att nå målen för materialutnyttjande i förordningarna, - den som driver systemet samverkar med andra som har tillstånd att driva återvinningssystem om hur kostnader för hanteringen av det förpackningsavfall som tagits emot ska fördelas mellan systemen, - den som driver systemet säkerställer att varje avfallsslag som omfattas av systemet bär sina egna kostnader och att varje ansluten producent svarar för en del av dessa kostnader som står i rimlig proportion av producentens verksamhet, - det finns en betryggande säkerhet som täcker kostnaderna för att mellanlagra och transportera det avfall som vid varje tid har samlats in från hushållen och verksamhetsutövare, och som är hänförligt till de producenter som är anslutna till systemet, till behandlingsanläggningar, - villkoren för att förpackningar ska kunna omfattas av systemet inte diskriminerar någon producent, - systemet i övrigt drivs på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Finansiering av kommunernas insamlingssystem I enlighet med uppdraget föreslår utredningen att en producentavgift tas ut av producenterna för att ersätta kommunerna för kostnaderna i samband med insamlingen. Utredningen föreslår att det blir en uppgift för Naturvårdsverket att meddela en föreskrift om producentavgift. Utredningen bedömer att producentavgiften inom ramen för det nuvarande bemyndigandet måste rikta sig mot de enskilda producenterna och inte mot operatörerna av återvinningssystemen. Detta bedöms leda till en betydande administrativ börda. Beroende på hur producentbegreppet slutligen utformas uppgår antalet producenter till mellan 15 000 och 100 000 stycken. Mot bakgrund av den avgränsning som har gjorts av producenternas ansvar i miljöbalken föreslås avgiftsnivån begränsas på så sätt att de aggregerade avgifterna grovt bedöms överensstämma med de kostnader som föranleds av de krav som ställs på kommunernas insamling. Vidare ska den enskilda producenten endast behöva stå för den kostnad för omhändertagande som kan hänföras till den mängd och typ av avfall som denne har satt på marknaden. En avgiftsnivå som uppfyller de ovan redovisade kriterierna bedöms kunna uppnås genom att Naturvårdsverket beslutar om en föreskrift med en tabell med väl avvägda 8
avgiftsnivåer som relateras till hur stor mängd av en viss typ av förpackningsavfall eller returpapper som är hänförlig till producenten. För att kunna debitera avgiften kommer Naturvårdsverket att behöva upprätthålla ett register över producenter och hur mycket avfall de har tillfört marknaden. Utredningen föreslår vidare att Naturvårdsverket ska besluta om fördelning av medlen från producentavgiften till kommunerna. Medlen ska i huvudsak fördelas efter den vikt av godkänt material av varje avfallsslag som kommunen har lämnat in under föregående år till uppsamlingsplatserna. Naturvårdsverket får besluta hur fördelningen av medel kan anpassas till hur kostnadskrävande insamlingen är i olika typer av kommuner. I den utsträckning ersättningen till kommunerna inte täcker kostnaderna för insamlingen av det aktuella avfallet eller kommunen vill erbjuda service utöver vad producentavgiften medger, kommer kommunen att behöva finansiera kostnaderna genom avfallstaxan. Utredningen anser att en ordning där kommuner och producenter, via sina företrädare, kommer överens om en ersättning för insamlingstjänsten vore att föredra framför en ersättning som är reglerad av en myndighet. Dels är det lättare för parterna att i förhandlingar finna en lämplig ersättningsnivå, dels bedöms den administrativa bördan minska. Utredningen föreslår därför att om samtliga kommuner och samtliga producenter för ett visst avfallsslag har avtalat om en ersättning för kommunernas insamling av detta avfallsslag ska vad som anges i föreskriften om producentavgift och i förordningarna om ersättning till kommunerna inte tillämpas för avfallsslaget så länge det finns ett gällande avtal mellan parterna. Fullmakt bedöms kunna erhållas av nytillkommande producenter när de ansluter sig till ett producentansvarssystem. Godkänd kvalitet på avfallet Vid uppsamlingsställena kommer det mottagande återvinningssystemet att behöva fastställa om en leverans av avfall har godkänd kvalitet. Endast material med godkänd kvalitet ger kommunen rätt till ersättning. Utredningen anser att kommunerna tillsammans med producenterna är bäst lämpade att komma överens om vilken kvalitet på respektive avfallsslag som ska anses vara godkänd. Eftersom frågan om godkänd kvalitet är central för de ekonomiska transaktionerna och utgör drivkraften för att säkerställa en hög materialåtervinning föreslår utredningen dock att även Naturvårdsverket i en föreskrift får fastställa vad som är godkänd kvalitet för ett visst avfallsslag av förpackningsavfall eller för returpapper. Berörda delar av föreskriften ska dock inte tillämpas om samtliga kommuner och samtliga producenter för ett avfallsslag har kommit överens om vilken kvalitet som är godkänd. Om en överenskommelse om kvalitet har träffats mellan kommunerna och producentorganisationerna kommer eventuella tvister kring kvalitet att lösas enligt avtalet. Om Naturvårdsverket har fastställt kvalitetskraven ser däremot utredningen att det kan vara svårt att genom tillsyn rätta till ett eventuellt missförhållande. 9
Förenlighet med marknadsregler Utredningen anser att en kommunalisering av insamlingen av förpackningsavfall och returpapper kan begränsa såväl etableringsrätten enligt artikel 49 EUF-fördraget som friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 EUF-fördraget för operatörer av producentansvarssystem. Kommunaliseringen bedöms dock vara förenligt med den inre marknaden. Det beror på att den är icke-diskriminerande och nödvändig för att den som svarar för den insamlingstjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utredningens förslag definierar ska kunna genomföra sina uppgifter. Av samma skäl bedöms kommunaliseringen förenlig med den inre marknaden, även om den skulle anses begränsa dessa grundläggande rättigheter för återvinningsföretag. Den bedöms även förenlig med principen om näringsfriheten i regeringsformen. Det kan också anses begränsa den fria rörligheten för återvinningssystem att driften av återvinningssystem är tillståndspliktig. Utredningen bedömer dock även i detta fall att kommunaliseringen utgör en icke-diskriminerande åtgärd som behövs för att återvinningstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna fullgöras. De krav som föreslås på återvinningssystemen bör emellertid sannolikt anmälas till EU-kommissionen enligt tjänstedirektivet. Även de krav som ställs på producenterna bör sannolikt anmälas till EUkommissionen eftersom de ändras genom föreslaget. Finansieringen av kommunernas insamling bedöms innebära viss risk för överkompensation av kommunala företag som kan snedvrida konkurrensen på avfallsmarknaden. Denna risk bör kunna förebyggas genom en korrekt tillämpning av EU:s regler om statsstöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Om avgiften i stället sätts för lågt kan det inte uteslutas att konkurrensen på marknaden för materialåtervinning snedvrids. Förenlighet med egendomsskyddsregler Utredningen bedömer att förslaget inte strider mot reglerna om egendomsskydd, även utan ersättning till producenter, producentorganisationer, återvinningsföretag eller fastighetsinnehavare. Den föreslagna tiden för ikraftträdande innebär att aktörerna på insamlingsmarknaden ges möjlighet att utnyttja sina materiella och immateriella tillgångar på alternativa sätt. Egendomsskyddet innebär inte att ekonomiska aktörer kan göra anspråk på äganderätten till en marknadsandel som den hade vid en viss tidpunkt. Aktörerna på avfallsområdet kan inte heller anses ha haft skäl att förvänta sig att inga förändringar kan komma att ske på denna sedan länge reglerade marknad. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser De nya förordningarna föreslås träda i kraft tidigast den 1 januari 2020. De nuvarande förordningarna föreslås fortsätta att gälla för avtal om insamling och transport av avfall som har slutits före ikraftträdandet av de nya förordningarna, tills dess att avtalen tidigast kan upphöra med beaktande av den uppsägningstid som har avtalats. Detsamma föreslås gälla för s.k. samverkansavtal mellan kommunerna och producentorganisationen FTI. 10
Konsekvenser Uppdraget syftar till att förslaget ska leda till att alla hushåll, oavsett om de finns i tätort eller glesbygd, får mer lättillgängliga och enkla insamlingssystem. Utifrån de krav som ställs på kommunernas insamlingssystem bedöms förslaget ha goda möjligheter att uppfylla detta syfte. Samtidigt som den fastighetsnära insamlingen tros öka, bör uppmärksammas att en viss nivå på fastighetsnära insamling inte har kunnat föreskrivas och att den ökade tillgängligheten därför inte kan kvantifieras. Det andra huvudsakliga syftet med uppdraget är att insamlingen av förpackningsavfall ska öka och insamlingen av returpapper ligga på en fortsatt hög nivå samt ske på ett sådant sätt att en hög kvalitet på materialet möjliggör en hög grad av materialåtervinning. Även detta syfte bedöms ha goda möjligheter att uppnås genom förslagets krav på insamlingsgrad och godkänd kvalitet. Om förslaget inte genomförs bedöms möjligheterna att hushållen, oavsett om de finns i tätort eller glesbygd, får mer lättillgängliga och enkla insamlingssystem vara begränsade. Detta antas inverka negativt på kvantiteten och kvaliteten av det förpackningsavfall och returpapper som samlas in från hushållen. Utredningen drar därmed slutsatsen att om förslaget inte genomförs är även möjligheterna att den miljömässiga behandlingen ökar begränsade. Utredningen bedömer att en kommunalisering har förutsättningar att leda till ett mer transparent och sammanhållet insamlingssystem. Till exempel torde samordning av hämtningsslingor leda till transporter som är mer miljömässigt optimerade. Kostnaderna för insamlingen bedöms totalt sett öka. Detta är dels en effekt av en utbyggd infrastruktur som leder till förbättrad tillgänglighet, men även av att administrationskostnaderna för systemet bedöms öka till följd av en uppdelning mellan producenter och kommuner som inte bygger på en överenskommelse mellan parterna. Kostnaderna för insamlingen kommer i högre utsträckning än i dag att gå via producenterna. Producenterna kommer att betala en producentavgift som bl.a. ska täcka ökade kostnader för fastighetsnära insamling och för information till hushållen. Dessutom belastas producenterna med administrationen av producentavgiften utöver förpackningsavgiften. I slutänden bedöms producenternas kostnader liksom i dag till del överföras till konsumenterna (hushållen). Kommunerna kommer ha olika kostnader för att uppfylla de krav som ställs på insamlingssystemet. Ersättningen kommer att stå i proportion till hur mycket avfall av godkänd kvalitet som kommunen levererar, och inte kostnaderna för just denna kommuns insamling. Alla kommuner kommer därmed inte att få kostnadstäckning för sina utgifter. Beroende på hur producentavgiften utformas kan kommunerna komma att behöva höja renhållningsavgiften. Fastighetsägarna bedöms överlag gynnas ekonomiskt av förslaget, eftersom producenterna bedöms få finansiera en större del av den fastighetsnära insamlingen jämfört med i dag. Samtidigt förlorar fastighetsägarna valmöjligheter. 11
Återvinningsföretagen marknadsförutsättningar kommer att påverkas på flera sätt. För det första förväntas återvinningsmarknadens totala storlek öka. För det andra kommer återvinningsföretagen att konkurrera om avtal med kommunerna i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, i stället för att marknadsföra sina tjänster direkt mot fastighetsägarna och producentansvarssystemen. För det tredje riskerar återvinningsföretagens marknad med avseende på tilläggstjänster till fastighetsägare att begränsas. Slutligen kan kommunerna på sikt välja att låta kommunala bolag sköta både den fastighetsnära insamlingen och insamlingen från återvinningsstationer. Det skulle innebära att de privata återvinningsföretagens marknad minskar. Naturvårdsverkets ansvarsområden utökas till följd av förslaget, vilket på sikt bedöms föranleda kostnader om 4 miljoner kronor per år. Utredningen föreslår att dessa kostnader täcks med ökade anslagsmedel. I förslaget finns alternativet att kommunerna och producenterna på frivillig väg kommer överens om ersättningen för insamlingen och kvaliteten på materialet. Om så sker kan en del av verkets administrationskostnader undvikas. De kvarstående kostnaderna för Naturvårdsverket skattas grovt till 1,5 miljoner kronor per år. Utredningen kan inte bedöma om förslaget leder till en samhällsekonomisk nytta eller kostnad. Det beror huvudsakligen på att det är oklart hur miljöeffekter och hushållens tidsåtgång för källsortering ska värderas monetärt och hur kommunerna kommer att utforma insamlingen. 1 Utredningens bakgrund och mål 1.1 Uppdrag och genomförande Utredningen har fått i uppdrag av regeringen att föreslå hur det fysiska ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall och returpapp från hushållen ska överföras från producenterna till kommunerna. 1 Förslaget ska leda till att alla hushåll, oavsett om de finns i tätort eller i glesbygd, får tillgång till mer lättillgängliga och enklare insamlingssystem. Förslaget ska också reglera hur producenterna ska ge kommunerna ekonomisk ersättning för den fysiska insamlingen, hur kommunerna ska lämna det insamlade avfallet för återvinning och hur samråd mellan kommunerna och producenterna ska utformas. Förslaget ska möjliggöra en effektiv tillsyn och tydliggöra ansvarsfördelningen för informationen till hushållen. I utredningens uppdrag ingår också att föreslå övergångslösningar och beskriva förslagens konsekvenser. En utgångspunkt för utredningens förslag är att insamlingen av förpackningsavfall ska öka och insamlingen av returpapper ligga på en fortsatt hög nivå, samt ske på ett sådant sätt att en hög kvalitet på materialet möjliggör en hög grad av materialåtervinning. 1 Uppdrag om förändring av ansvaret för insamling av förpackningsavfall och returpapper från hushållen, se bilaga 1. 12
För att inhämta information har utredningen haft möten med myndigheter, producentorganisationer, branschföreningar och kommuner. Möten har bl.a. hållits med Naturvårdsverket, Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Avfall Sverige, Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI AB), TMR AB, Elkretsen, Återvinningsindustrierna, IL Recycling, Sveriges Åkeriföretag, Skogsindustrierna, Dagligvaruleverantörers förbund, Svensk Dagligvaruhandel, Axfood AB, Villaägarnas riksförbund, samverkansgruppen MABO (HSB, Fastighetsägarna, Riksbyggen, SABO och Hyresgästföreningen ingår i gruppen), SRV Återvinning AB, Lunds och Kristianstads kommuner och Håll Sverige Rent. Utredningen har även besökt återvinningsanläggningen Gladö kvarn i Huddinge kommun, tidningspappersbruket Hylte bruk i Hallands län, en plaståtervinningsanläggning (Umweltdienste Kedenburg) i Düsseldorf samt deltagit vid workshops och seminarier. Under arbetets gång har utredningen haft löpande kontakter med Regeringskansliet, Naturvårdsverket och SKL. Utredningen har haft svårigheter att få till stånd en löpande dialog med företrädare från producenterna. När det gäller förhållanden som rör producentorganisationerna har utredningen i stället baserats på information som har kunnat utläsas ur avtal om fastighetsnära insamling som har inhämtats från andra parter på återvinningsmarknaden. Utredningen har även haft stöd av en ekonomisk konsult, Sweco Society AB, för att ta fram ett underlag till konsekvensanalysen. 1.2 Hanteringen av förpackningsavfall och returpapper är reglerad inom EU 1.2.1 EU:s politik om avfall Avfall betraktas som en vara i EU-fördragens mening, eftersom det är föremål för kommersiell verksamhet. Hanteringen av avfall inom EU omfattas därför av EU-rättens regler om fri rörlighet och konkurrens, men omfattas också av EU:s politik för en hållbar utveckling. EU:s politik om avfallshantering har en central plats i de miljöhandlingsprogram som antagits sedan 1970-talet. Dessa program anger EU:s prioriterade mål och utgör vägledning för åtgärder som vidtas av EU-institutionerna och medlemsstaterna. Det sjunde miljöhandlingsprorammet gäller för perioden 2014 2020. I programmet är omvandlingen av avfall till en resurs ett särskilt fokusområde när det gäller att maximera resurseffektiv, koldioxidsnål tillväxt. 2 EU bedömer i miljöhandlingsprogrammet att för att uppnå målen inom detta fokusområde krävs en full implementering av unionens avfallslagstiftning, en strikt tillämpning av avfallshierarkin och en begränsning av energiåtervinning till avfall som inte kan materialåtervinnas. Vidare bedöms att marknadsbaserade instrument och andra åtgärder som främjar förebyggande, materialåtervinning och återanvändning av avfall bör användas 2 Att maximera resurseffektiv, koldioxidsnål tillväxt är ett av tre områden som har prioriterats i det sjunde allmänna miljöhandlingsprogrammet för unionen till 2020 Att leva gott inom planetens gränser, som antagits genom beslut nr 1386/2013/EU av EU-parlamentet och rådet av den 20 november 2013. 13
mer systematiskt i hela EU, bl.a. utökad producentansvar. Materialåtervunnet avfall bör användas som en huvudkälla av råmaterial genom utvecklingen av giftfria livscykler. Dessutom anges att informationskampanjer är nödvändiga för att uppmuntra till ändrade beteenden. 1.2.2 EU:s ramdirektiv om avfall Direktiv 2008/98/EG om avfall (avfallsdirektivet) har antagits för att skydda miljön och människors hälsa. I direktivet fastställs avfallshierarkin som norm för avfallshantering. Den innebär att avfall i första hand ska förebyggas, dvs. avfallets mängd och farlighet ska minskas. I andra hand ska föremål repareras och uppgraderas så att de kan återanvändas. I tredje hand ska det material som finns i uppkommet avfall återvinnas i så hög grad som möjligt (materialåtervinning) 3. I fjärde hand ska den energi som avfallet innehåller återvinnas på bästa sätt. Det avfall som inte kan omhändertas på något av dessa sätt deponeras så att särskilt farliga eller andra oönskade ämnen försvinner ur kretsloppet. Trots att avfall anses utgöra en vara i EU-rättens mening anses avfallet initialt utgöra en kostnad. Detta synsätt följer av att förebyggande av avfall kommer först i avfallshierarkin och att omhändertagandet ska ske på ett sätt som skyddar miljön och människors hälsa, vilket innebär kostnader. 4 Om leveransen av insamlat avfall skulle betraktas som försäljning av vara, skulle incitamentet för hushållen och verksamhetsutövare att förebygga avfall försvagas, snarare än stärkas. Det skulle vara oförenligt med avfallshierarkin och med principen om lojalt samarbete som innebär att medlemsstater ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Av dessa skäl bör leveransen av insamlat avfall från hushållen och verksamhetsutövare betraktas som en tjänstetransaktion och inte som försäljning av en vara. Den del av dessa tjänster som utförs av hushållen görs utan ersättning och utgör således inte en ekonomisk verksamhet. Den del av tjänsterna som utförs mot ersättning av entreprenörer såsom skötsel av insamlingsinfrastruktur och transport till uppsamlingsplatser och återvinningsanläggningar utgör däremot en ekonomisk transaktion inom ramen för en ekonomisk verksamhet. För att främja hantering enligt avfallshierarkin får medlemsstaterna vidta lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att garantera att varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, säljer eller importerar produkter har producentansvar. Sådana åtgärder kan inbegripa mottagande och behandling av det avfall som finns kvar när produkterna har använts samt det ekonomiska ansvaret för sådan verksamhet. Åtgärderna får också inbegripa en skyldighet att offentligt tillhandahålla information om i vilken grad produkten kan återanvändas eller materialåtervinnas. Producentansvaret ska ta hänsyn till teknisk genomförbarhet och ekonomisk hållbarhet samt den övergripande inverkan 3 Materialåtervinning definieras i avfallsdirektivet som varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Detta omfattar varken energiåtervinning eller användning som bränsle eller fyllmaterial. 4 En annan sak är att avfallshierarkin är tänkt att främja att avfall, genom en följd av tjänster, kan leda till att det får ett positivt värde, såsom nytt sekundärt material eller energi. 14
på miljön, människors hälsa och samhället och respektera behovet av att se till att den inre marknaden fungerar smidigt. Medlemsstaterna ska främja materialåtervinning av hög kvalitet och i detta syfte införa separat insamling av avfall om det är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbart och lämpligt med tanke på uppfyllandet av de kvalitetsstandarder som är nödvändiga för de relevanta materialåtervinningssektorerna. Medlemsstaterna ska vidare se till att avfall som inte återvinns bortskaffas i enlighet med ramdirektivets krav till skydd för människors hälsa och miljön. Det står medlemsstaterna fritt att låta kostnaderna för avfallets hantering belasta antingen producenterna eller hushållen. Varje medlemsstat ska se till att behöriga myndigheter fastställer avfallsplaner som omfattar hela dess territorium och som utvärderas minst vart sjätte år. Dessa avfallsplaner ska uppfylla de krav som gäller enligt direktivet om förpackningsavfall. 5 1.2.3 EU:s direktiv om förpackningsavfall Direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet) reglerar hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall. 6 Syftet med direktivet är både att minska inverkan på miljön och att säkerställa en fungerande inre marknad och konkurrens inom unionen. 7 Enligt förpackningsdirektivet skulle medlemsstaterna senast den 31 december 2008 materialutnyttja minst 55 viktprocent och högst 80 viktprocent av förpackningsavfallet. Dessutom skulle följande minimimål för materialutnyttjande av de olika material som ingår i förpackningsavfallet uppnås: 60 viktprocent för glas och papp, 50 viktprocent för metall och 22,5 viktprocent för plast. 8 Enligt förpackningsdirektivet ska EU fastställa återvinningsmålen för femårsperioder och revidera dem i enlighet med praktiska erfarenheter, vetenskapliga rön och utvärderingsmetoder. Målen har fastställts för perioden 2009 2014 och ett förslag om revidering har lagts fram. 9 Medlemsstaterna får sätta högre mål i syfte att uppnå en hög miljöskyddsnivå, förutsatt att det inte ger upphov till snedvridning på den inre marknaden eller hindrar andra medlemsstater från att följa förpackningsdirektivet. En medlemsstat som beslutar om högre mål ska underrätta EU-kommissionen som ska kontrollera att åtgärden inte utgör en omotiverad diskriminering eller en dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. I förekommande fall ska medlemsstaterna främja energiåtervinning framför 5 Artikel 28 punkt 1. 6 EU-parlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, EGT L 365, 31.12.1994, s. 10. 7 Se artikel 1 förpackningsdirektivet. Direktivet har antagits i enlighet med lagstiftningsgrunden i artikel 100 a EEG-fördraget, numera artikel 114 EUF-fördraget, som avser tillnärmning av lagstiftning om den inre marknaden. 8 Artikel 6.1 och 6.2 förpackningsdirektivet. 9 Se kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 94/82/EG om förpackningar och förpackningsavfall, KOM(2015)596 slutlig, som ingår ingår i kommissionens paket om den cirkulära ekonomin, se meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén Att sluta kretsloppet en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin, KOM(2015) 614 slutlig. 15
materialutnyttjande där detta är att föredra av miljöhänsyn och lönsamhetsskäl. Medlemsstaterna ska i förekommande fall också främja att återvunnet material används för tillverkning av förpackningar och andra produkter. För att uppfylla förpackningsdirektivets mål ska varje medlemsstat vidta de åtgärder som behövs för att förpackningsavfall samlas in från konsumenten och andra slutliga användare. Medlemsstaterna ska också vidta de åtgärder som behövs för att det insamlade avfallet återanvänds, materialutnyttjas eller återvinns på annat sätt. Insamlings- och återvinningssystemen ska vara öppna för de ekonomiska aktörerna i de berörda sektorerna och för de behöriga myndigheterna. De ska även gälla för importerade produkter på ickediskriminerande villkor, inklusive de närmare bestämmelserna om tillgång till systemen och eventuella avgifter i samband härmed. Systemen ska vara så utformade att handelshinder eller snedvridning av konkurrensen undviks i enlighet med fördraget. Medlemsstaterna får uppnå direktivets mål genom att sluta avtal med de berörda ekonomiska sektorerna. Varje medlemsstat ska se till att det finns databaser om förpackningar och förpackningsavfall. Databaserna ska innehålla uppgifter om omfattningen, egenskaperna och utvecklingen av förpackningar och förpackningsavfall i medlemsstaten. De avfallsplaner som krävs enligt ramdirektivet om avfall ska innehålla ett särskilt kapitel om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall. Konsumenter och andra användare av förpackningar ska få information om insamlings- och återvinningssystemen, om den roll som de själva kan spela för återanvändning, återvinning och materialutnyttjande av förpackningar och förpackningsavfall och om innebörden av de förpackningsmärkningar som finns på marknaden. Medlemsstaterna ska rapportera till EU-kommissionen om direktivets tillämpning och underrätta kommissionen om alla författningar som har antagits inom dess område. 1.3 Hanteringen av förpackningsavfall och returpapper är reglerad nationellt 1.3.1 Avfallsplaner och miljökvalitetsmål Sverige uppfyller kraven i ramdirektivet om avfall på avfallsplaner genom skyldigheten för kommunerna att anta en kommunal avfallplan och för Naturvårdsverket att se till att det finns en nationell avfallsplan. 10 Sveriges nuvarande nationella avfallsplan gäller för perioden 2012-2017. Den nationella avfallsplanen används för att utvärdera och planera hur avfallshanteringen påverkar de nationella miljökvalitetsmålen. Avfallets miljöpåverkan berör flera av de nationella miljökvalitetsmålen. Störst betydelse har avfallshanteringen för målen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö. God bebyggd miljö preciseras genom en skrivning om hållbar avfallshantering. Avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och avfallet ska förebyggas samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö ska minimeras. Naturvårdsverket har haft 10 83 avfallsförordningen (2011:927). 16
i uppdrag att föreslå ett etappmål för förberedelse för återanvändning och återvinning av avfall. Något sådant etappmål har dock ännu inte beslutats. 1.3.2 Miljöbalken och förordningar Hanteringen av förpackningsavfall och returpapper regleras huvudsakligen i 15 kapitlet miljöbalken, avfallsförordningen (2011:927), förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar ( förpackningsförordningen ) och förordning (2014:1074) om producentansvar för returpapper ( returpappersförordningen ). I 15 kapitlet miljöbalken finns bestämmelser som bl.a. reglerar avfallsinnehavares, kommuners och producenters ansvar för avfallshanteringen. Utgångspunkten är att den som innehar avfall ska se till att det hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. När det gäller hushållsavfall ansvarar dock kommunen för insamling och behandling, i den mån inte annat gäller enligt föreskrifter om producentansvar. Eftersom regeringen har meddelat föreskrifter om producentansvar i förpackningsförordningen och returpappersförordningen, ansvarar kommunerna för närvarande inte för insamling och omhändertagande av returpapper och förpackningsavfall i form av papp eller kartong, metall, glas och plast. Under 2014 beslutades om nya förordningar för förpackningar och returpapper. Förordningarna innebär att målen för materialutnyttjande för förpackningar och materialåtervinning för returpapp höjs efter den 1 januari 2020. Det kan noteras att de mål som gäller för materialåtervinning av förpackningar fram till 2020 dock redan är högre än de minimimål som har fastställts i EU:s förpackningsdirektiv. Begreppet producent definieras i förpackningsförordningen som den som yrkesmässigt tillverkar, säljer eller till Sverige för in en förpackning eller en vara som skyddas eller presenteras i en förpackning. I returpappersförordningen definieras producent som den som yrkesmässigt tillverkar eller till Sverige för in tidningspapper, trycker eller låter trycka tidningar, eller till Sverige för in tidningar. Eftersom begreppet producent i sin nuvarande utformning i förordningarna innebär att det kan finnas flera producenter för samma vara, har Naturvårdsverket nyligen föreslagit en ny definition av producent. 11 Väsentliga delar av förordningarna från 2014 har emellertid inte trätt i kraft ännu. Från och med den 1 april 2019 ska producenter antingen själva tillhandahålla ett insamlingssystem som innebär att förpackningsavfallet respektive returpapperet tas om hand eller anlita någon annan som driver ett insamlingssystem för omhändertagande av förpackningar respektive returpapper. I båda fallen krävs tillstånd för att driva ett insamlingssystem, vilket förutsätter att systemet är rikstäckande och uppfyller ett flertal lämplighetsvillkor som avser både insamlingsledet eller återvinningsledet i avfallets hantering. I dagsläget gäller dock de äldre bestämmelserna som innebär att producenter ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för förpackningar som är hänförliga till producenten. Insamlingssystemet ska anses lämpligt om det är lättillgängligt, underlättar för den som innehar avfallet att lämna ifrån sig detta och i övrigt ger god service åt dem som ska lämna förpackningsavfall till 11 Slutredovisning av regeringsuppdrag M2014/1900/Ke, (2016-01-28). 17
systemet. Producenterna ska även se till att avfallet transporteras bort och återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. Det finns även bestämmelser som ännu inte har trätt i kraft som ger kommuner rätt att samla in utsorterat förpackningsavfall och returpapper trots att det inte sker på uppdrag av tillståndspliktiga insamlingssystem. 12 Kommunen ska i sådana fall lämna avfallet till ett producentdrivet insamlingssystem. Kommunen kan få ersättning bara om en överenskommelse mellan kommunerna och den som driver insamlingssystemet har träffats. 1.4 Nuvarande insamlingssystem Utredningens arbete har präglats av svårighet att få information om rådande förhållanden. Det står emellertid klart att hur insamlingen av hushållens förpacknings- och tidningsavfall sker varierar i hög utsträckning över landet. Nedan följer en översiktlig redogörelse för hur utredningen har uppfattat att insamlingen i allmänhet går till. 1.4.1 Finansiering av insamlingen Förpacknings- och returpappsproducenterna ska som ovan redovisats tillhandahålla lämpliga insamlingssystem för förpackningsavfall och returpapper. Producenterna ska även se till att avfallet återvinns eller tas om hand på något annat miljömässigt godtagbart sätt. Producenterna fullgör i praktiken sitt ansvar genom att ansluta sig till en aktör som organiserar insamling och återvinning. I dag bedrivs insamlingen och återvinningen av förpackningsavfall och returpapper huvudsakligen av producentorganisationen Förpackningsoch Tidningsinsamlingen AB (FTI). Det finns även en konkurrerande producentorganisation, TMR AB (TMR). FTI ägs av de fem materialbolagen Plastkretsen, Pressretur, RK Returkartong, Svenska Metallkretsen och Svensk Glasåtervinning. De fem materialbolagen har bildats av vissa producenter som har gått samman inom respektive materialområde. TMR är privatägt och saknar kopplingar till materialbranschen. Insamlingen av förpackningsavfall finansieras huvudsakligen genom att producenterna betalar förpackningsavgifter till producentorganisationen och genom att producentorganisationen får intäkter från materialförsäljning. 13 Förpackningsavgifterna tas ut enligt principen att de olika materialslagen ska bära sina egna insamlings- och återvinningskostnader och att de enskilda producenterna betalar avgifter som är relaterade till den mängd av avfallsslaget som producenten tillför marknaden. Insamlingen av returpapper finansieras av de tre pappersproducenterna som äger Pressretur AB (Holmen, SCA och Stora Enso). Några avgifter tas därför inte ut av dessa producenter. 12 55-56 förordning (2014:1073) och 28-29 förordning (2014:1074). 13 Enligt uppgift från FTI täcks ca 88 % av kostnaderna för insamling och återvinning av förpackningsavgiften och ca 12 % av kostnaderna av materialvärdet. 18
1.4.2 Infrastruktur för insamlingen Infrastrukturen för insamling från hushållen består av ca 5 800 återvinningsstationer där förpackningsslagen papper (kartong), plast, metall, ofärgat glas, färgat glas samt returpapper (tidningar och trycksaker) kan lämnas. Det förekommer också singelstationer där endast glasförpackningar eller returpapper kan lämnas. Återvinningsstationer finns spridda i samhället, ofta på allmänna platser vid butiker, parkeringsplatser etc. Återvinningsstationer är i allmänhet även placerade i anslutning till kommunernas återvinningscentraler. I glesbygd kan återvinningsstationer saknas. Hushållen behöver där ta med sig det utsorterade avfallet till närmaste större ort. Verksamhetsutövare som genererar förpackningsavfall och returpapper får inte nyttja återvinningsstationerna, utan är hänvisade till att transportera avfallet till regionala uppsamlingsplatser, alternativt till en särskild mottagningsplats för verksamhetsutövare när sådana tillhandahålls av producenterna. Parallellt med systemet med återvinningsstationer har ett system med fastighetsnära insamling byggts upp. Fastighetsnära insamling innebär att förpackningarna och returpappret hämtas i anslutning till fastigheten. Fastighetsnära insamling har växt fram på initiativ av fastighetsägare till flerbostadshus. På senare tid har vissa kommuner erbjudit fastighetsnära insamling till småhusägare. Ca 50 % av flerbostadshusen och 5 % av småhusen uppges ha fastighetsnära insamling i dag. Materialet som har samlats in via återvinningsstationer och fastighetsnära insamling transporteras till uppsamlingsställen där viss sortering eller behandling kan ske. Det förefaller i allmänhet finnas minst ett uppsamlingsställe per län och materialslag. Från uppsamlingsställena transporteras avfallet till ett fåtal återvinningsanläggningar i landet, där materialåtervinning sker. Det återvunna materialet säljs därefter till industrin eller andra användare av återvunnet material. 1.4.3 Organisation av infrastrukturen Återvinningsstationerna ägs av FTI. Driften av återvinningsstationerna samt insamling och transport av avfallet från dem till de regionala uppsamlingsställena utförs av återvinningsföretag. Återvinningsföretagen kan vara privata företag eller kommunala bolag. 14 Utredningen har fått information om att FTI sedan 2008 äger huvuddelen av behållarna för förpackningar av papper, plast och metall, medan återvinningsföretag äger huvuddelen av behållarna för glas och returpapper. Även uppsamlingsställena drivs av återvinningsföretag. Utredningen har uppfattat att FTI har avtal med dessa återvinningsföretag för att försäkra sig om att avfallet tas emot och hanteras. Konkurrenten TMR har efter överenskommelse med FTI fått tillträde till återvinningsinfrastrukturen fram till och med uppsamlingsställen genom att betala för sin andel av kostnaderna till FTI, baserat på de producenter som är anslutna till TMR. Grundat på 14 De privata återvinningsföretagen företräds i allmänhet av branschorganisationen Återvinningsindustrierna och de kommunala bolagen företräds i allmänhet av branschorganisationen Avfall Sverige. 19
överenskommelsen får TMR hämta ut denna andel av avfallet från uppsamlingsställena för att sedan återvinna eller sälja det vidare. Även transporten av avfallet från uppsamlingsställen till återvinningsanläggningar och driften av själva återvinningsanläggningarna sköts av återvinningsföretag. FTI:s roll är att organisera, administrera och delvis finansiera insamlingen och återvinningen. FTI är således systemadministratör för insamlingen av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen. När det gäller den fastighetsnära insamlingen har utredningen tagit del av avtal som tyder på följande organisation. Eftersom det än så länge endast är producenter som får tranportera förpacknings- och tidningsavfall från hushållen sluter FTI och TMR avtal med återvinningsföretag, genom vilka återvinningsföretaget får rätt att samla in och transportera avfallet och att lämna över det till uppsamlingsplatser mot en ersättning per viktenhet. Återvinningsföretaget sluter därefter avtal med fastighetsinnehavare genom vilket företaget åtar sig att hämta avfallet mot en ersättning från fastighetsinnehavaren. Tilläggstjänster kan förekomma i avtalen. 1.4.4 Myndigheternas roll Kommunerna sköter hanteringen av övrigt hushållsavfall inom kommunen och den ansvarar därmed för återvinningscentralerna. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlade entreprenörer. Kommunen har även det operativa tillsynsansvaret över hur förpackningsavfall och returpapper hanteras lokalt av producenterna. Det betyder bl.a. att kommunerna är tillsynsmyndighet över verksamheten vid återvinningsstationerna. Naturvårdsverket är nationell förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Verket ska inom ramen för sitt arbete verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. Naturvårdsverket utövar operativ tillsyn över förpackningsförordningens och returpapperförordningens bestämmelser, med undantag för den tillsyn som ska bedrivas av kommuner eller länsstyrelser. 1.5 Problembild Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes 1994 som ett ansvar för de enskilda producenterna att samla in och ta om hand de förpackningar och det returpapper som har tillförts marknaden. De enskilda producenterna behövde därför gå samman i producentorganisationer för att lösa uppgiften. Producentansvaret har varit föremål för två offentliga utredningar och ett antal översyner. Ett återkommande problem har varit att insamlingssystemet med återvinningsstationer har ansetts ge hushållen för låg service. Hushållens insats är avgörande för att få en stor mängd insamlat avfall av god kvalitet som kan ge en hög materialåtervinning. Dessutom är hushållen i princip skyldiga att sortera ut förpacknings- och tidningsavfall, vilket enligt utredningens mening borde åtföljas av insamlingssystem som har en viss grad av tillgänglighet. Den bristande tillgängligheten till insamlingssystemet har troligen bidragit till att det finns en betydande andel av förpackningsavfall och returpapper i hushållens restavfall. 20