Avfallsutredningens huvudförslag - Konkurrensaspekter Karl Lundvall och Amanda Stefansdotter 19 december 2012

Transkript

1 Avfallsutredningens huvudförslag - Karl Lundvall och Amanda Stefansdotter 19 december 2012 Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI) har bett Copenhagen Economics att bedöma vissa konkurrensaspekter av den så kallade Avfallsutredningens (SOU 2012:56) huvudförslag att ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall flyttas från producenterna till kommunerna. 1 Sammanfattande slutsatser Utredaren Lars Ekecrantz föreslår bland annat att ansvaret för den fysiska insamlingen av förpackningsavfall (papper, plast, glas och metall) och returpapper skall flyttas från producenterna till kommunerna. Utredaren betecknar själv att förslaget innebär en monopolisering av insamlingsmarknaden (sid 150, SOU 2012:56) men att det sammantaget innebär fördelar för miljön. 1 Vi drar följande tre slutsatser. För det första konstaterar utredaren att förslaget om monopolisering strider emot konkurrensrättsliga principer och att det krävs synnerligen goda skäl för att ändå föreslå en sådan. Några sådana goda skäl utreds emellertid inte närmare i utredningen - särskilt anmärkningsvärt är att detta saknas i konsekvensanalysen i kapitel 9. Vi drar istället slutsatsen att skälen för monopolisering av insamlingsmarknaden inte lever upp till de krav som utredaren själv ställer. Dessutom är monopolisering i sig i strid med konkurrenspolitikens inriktning i såväl Sverige som inom den europeiska gemenskapen. För det andra menar utredaren att konkurrensen på insamlingsmarknaden inte kommer att påverkas i någon större utsträckning eftersom endast ansvaret skiftas från producenter till kommuner. Huvudanledning är att de flesta kommuner förväntas upp- 1 Utredaren skriver bland annat att "miljönyttan och tillgängligheten för medborgarna i flera fall bör uppväga kostnader för systemet" (sid 215). 1

2 handla de tjänster som idag FTI köper vad avser återvinningsstationer (ÅVS) samt enskilda fastighetsägare vad gäller den fastighetsnära insamlingen (FNI). Vi drar istället slutsatsen att mycket talar för att konkurrensen kommer att försvagas, även om det är svårt att bedöma i vilken utsträckning det sker. Erfarenheterna med kommunala bolag i större och medelstora kommuner visar att dessa ofta tar över uppgifter som tidigare utförts av privata entreprenörer vilket snedvrider konkurrensen. 2 När det gäller FNI levererar entreprenörer idag en rad olika tjänster till fastighetsägare. Förutom själva hämtningen av materialet kan dessa bestå i exempelvis drift och iordningsställande av utrymmen, miljöredovisningar, och så vidare. Dessa kringtjänster kommer sannolikt att begränsas då kommunen tar över kärnan, dvs. hämtningen av förpackningsmaterialet, vilket begränsar marknaden och försvagar konkurrensen. För det tredje föreslår utredaren att förslaget om förhandsgodkända insamlingssystem (FGI) kommer att inrättas så att parallella FGI blir tillåtna. Exempelvis skall en avfallsentreprenör ha möjlighet att själv kunna ansöka och driva ett FGI, vilket i sig skulle eliminera den monopolliknande ställning som FTI idag har. Vi drar slutsatsen att en systemkonkurrens mellan parallella FGI kan underminera incitamenten till att nå de av samhället uppsatta återvinningsmålen. En möjlig fördel skulle teoretiskt sett kunna vara att parallella system ger upphov till en slags infrastrukturkonkurrens mellan olika FGI. Det skulle kunna ge en miljövinst eller vara till nytta för konsumenterna genom en högre servicenivå. Men enligt vår bedömning kommer inte konkurrensmedlen på en sådan marknad att ge några sådana fördelar, främst på grund av att producenterna och FGI-ägaren i normalfallet inte har kontroll över i vilket insamlingskanal som förpackningarna hamnar. Tvärtom talar mycket för att konkurrensen kan underminera incitamenten för att investera i en infrastruktur som når de uppsatta återvinningsmålen. 2 Samma bedömning gör utredaren, att "kommuner som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kan komma att få en ytterligare konkurrensfördel av detta." (sid 215) 2

3 2 Är förslaget tillåtet enligt konkurrensreglerna? Utredaren konstaterar att förslaget om monopolisering strider emot konkurrensrättsliga principer och att det krävs synnerligen goda skäl för att ändå föreslå en sådan. Några sådana goda skäl utreds emellertid inte närmare i utredningen - särskilt anmärkningsvärt är att detta saknas i konsekvensanalysen i kapitel 9. Vår slutsats är att förslaget inte lever upp till de krav som utredaren själv ställer. Dessutom är monopolisering i sig i strid med konkurrenspolitikens inriktning i såväl Sverige som inom den europeiska gemenskapen. 2.1 Förslaget lever inte upp till de krav utredaren själv ställer Förslaget utvecklas i kapitel 5.3 i betänkandet. Det kommunala insamlingsansvaret ses som ett undantag från den överordnade principen att det är producenten som har huvudansvaret för förpackningarna. Kostnaden för kommunernas insamling täcks av en årlig schablonavgift som tas ut av producenterna. Förslaget utvecklas i Box 1 nedan. Box 1 Förslaget: Kommunalt insamlingsansvar Förslaget Producenterna ansvarar för hela kedjan, undantaget den fysiska insamlingen. 'Kommunernas ensamrätt att samla in och omhänderta hushållsavfall utsträcks till att omfatta förpackningar och returpapper från hushållen' 'En årlig schablonavgift för kommunens kostnader tas ut av producenterna genom de godkända systemoperatörerna' Not: Dagens problem Oklarheter i roller och ansvar leder till att kommuner bygger egna insamlingssystem för insamling av producentansvarsfraktioner. Olika aktörer konkurrerar inte på lika villkor (det är oklart av förslaget vilka aktörer som är förfördelade). 'Därtill upplever många medborgare att insamlingen inte är tillfredsställande' Mål Systemet ska bli enklare för medborgaren, samtidigt som det är samhällsekonomiskt motiverat. 'Ett optimalt system är således enkelt, miljömässigt resurseffektivt och samhällsekonomiskt försvarbart' Sammanfattning av de enligt Copenhagen Economics viktigaste delarna i förslaget Källa: SOU 2012:56, avsnitt 5.3 Förslaget väntas lösa de problem som utredaren identifierat, nämligen oklarheter i roller och ansvar, att olika aktörer på marknaden har olika konkurrensvillkor och att medborgarna menar att insamlingen inte är tillfredställande. Mot denna problembild 3

4 ställer utredaren upp målen: ett optimalt system skall vara enkelt, miljömässigt resurseffektivt och samhällsekonomiskt försvarbart. I den efterföljande diskussionen på sidan 150 och 151 konstaterar utredaren vidare att förslaget innebär en monopolisering av insamlingsmarknaden. Därefter skriver han att en sådan reform inte kan genomföras utan vidare: det krävs inte bara väl underbyggda skäl, utan även att alternativet inte är praktiskt genomförbart. Strax därefter konstateras kort att en monopolisering inte är i strid med konkurrenslagen (2008:579) om agerandet följer av vad som föreskivs i annan lag, se Box 2. Box 2 Utredarens syn på konkurrensrättsliga krav 'Ett kommunalt insamlingsansvar innebär en monopolisering av insamlingsmarknaden...' Not: 'Enligt konkurrensrättsliga krav krävs, för att en marknadsbegränsning ska vara tilllåten, väl underbyggda skäl till varför begränsningen är nödvändig.' 'Att en viss lösning är den mest effektiva eller praktiska är inte tillräckligt för att kvalificera en marknadsbegränsning som nödvändig' 'Alternativa lösningar måste i praktiken vara uteslutna eller förenade med så stora svårigheter att det inte kan anses skälig[a]' 'Dock strider inte ett agerande mot konkurrensrätten om agerandet följer av vad som föreskrivs i annan lag eller författning' De avgörande konkurrensrättsliga bedömningarna i betänkandet enligt Copenhagen Economics Källa: SOU 2012:56, sid Såvitt Copenhagen Economics kan bedöma besvarar inte utredaren den grundläggande frågan om förslaget om en monopolisering av insamlingsmarknaden är förenligt med konkurrensreglerna eller inte. Vi drar dock följande tre slutsatser. För det första uppfyller inte förslaget de krav som utredaren själv ställer. Denna slutsats följer direkt av de förutsättningarna som definieras i betänkandet. Även om huvudförslaget skulle visa sig vara det mest effektiva eller praktiska, vilket utredaren emellertid vare sig påstår eller än mindre visar, så saknas grund för att påstå att den alternativa lösningen skulle vara utesluten eller förenad med så betydande svårigheter. Givet utredarens egen syn på rättsläget så är således huvudförslaget inte genomförbart från en konkurrensrättslig utgångspunkt. För det andra kan utredarens syn på det konkurrensrättsliga rättsläget i sig ifrågasättas. De krav som ställs upp har ingen grund i vare sig den svenska konkurrenslagen 4

5 eller i förarbetena såvitt vi kan bedöma. Däremot kan resonemangen möjligen bottna i tjänstedirektivets grundprincip att monopol som utgör handelshinder mellan medlemsstater skall undvikas. Oavsett vilket drar vi slutsatsen att utredaren inte besvarat frågan om förslaget står i strid med gällande regelverk. För det tredje, avslutningsvis, drar vi slutsatsen att en monopolisering i vart fall är ett förslag som till sin natur går emot konkurrenspolitiken såväl i Sverige som inom EU. Ambitionerna för både Sverige och den inre marknaden är att öka den konkurrensutsatta delen av ekonomin, inte minska den. Denna målsättning gäller inte minst för tjänster, vilket avfallsmarknaden är ett exempel på, se Box 3 nedan. Box 3 Förslaget strider mot konkurrenspolitiken Not: Källor: Principuttalanden för konkurrenspolitiken från Sverige och EU Se Box 5

6 3 Försämras konkurrensen på insamlingsmarknaden? Utredaren menar att konkurrensen på insamlingsmarknaden (trots att den monopoliseras ) inte kommer att påverkas i någon större utsträckning endast eftersom ansvaret skiftas från producenter till kommuner. Huvudanledning är att de flesta kommuner förväntas upphandla de tjänster som FTI idag köper vad avser ÅVS, och som enskilda fastighetsägare köper avseende FNI. Vi drar istället slutsatsen att mycket talar för att konkurrensen kommer att försvagas, även om omfattningen är osäker. 3.1 Insamlingsmarknaden Den insamlingsmarknad som utredaren talar om förstås bäst om hela kedjan för återvinning av förpackningar tecknas, se Figur 1. Figur 1 Dagens system Källa: FTI, Copenhagen Economics Nästan alla producenter som sätter förpackningar på marknaden i Sverige idag är anslutna till FTI som kan garantera att de uppfyller producentansvaret vad gäller förpackningar. Återvinningskedjan startar när en konsument köper en produkt med en förpackning. Tväremot vad som kan verka logiskt överförs aldrig äganderätten till förpackningen till konsumenten genom köpet. I praktiken är det däremot konsumenten som bestämmer vilken insamlingskanal som används, där ÅVS eller FNI är de huvudsakliga alternativen. När det gäller ÅVS driver FTI med hjälp av entreprenörer stationer över hela Sverige där allmänheten kan lämna sina förbrukade förpackningar och tidningar. Materialet transporteras därefter vidare för sortering, balning och till sist återvinning. 6

7 Lösningar med FNI innebär i regel att fastighetsägare anlitar en entreprenör som ansvarar för drift och tömning av förpackningsavfall i eller i nära anslutning till fastigheten. Entreprenören får ersättning från FTI (23,50 kr per hushåll och år; för pappers-, plast- och metallförpackningar 3 ) vilket approximativt motsvarar den rörliga kostnaden för att driva ÅVS-systemet. Fastighetsägaren betalar i regel betydligt högre belopp än så för FNI vilket avspeglar den högre servicenivån för de boende. Insamlat material återlämnas till FTI. Någon kontroll över FNI-lösningarna har emellertid inte FTI det finns sannolikt exempel där material samlas in utan att entreprenören begär ersättning från FTI och som heller inte återlämnas till dem. Vissa kommunala avfallsbolag erbjuder även grindnära insamling av förpackningsavfall och tidningar vid sidan av FTI:s system; ibland bakas denna kostnad in i den obligatoriska avfallstaxan. Insamlingsmarknaden är således i det nuvarande återvinningssystemet för förpackningar inte klart definierad. I de huvudsakliga kanalerna för förpackningarna, ÅVS och FNI, är olika typer av entreprenörer verksamma och erbjuder olika typer av tjänster som krävs för att återvinningssystemet som helhet skall fungera. I huvudförslaget skärs insamlingsdelen ut. Den återvinningskedja som i huvudsak FTI idag står för bryts därmed, se Figur 2. Figur 2 Ansvaret enligt huvudförslaget Källa: Copenhagen Economics 3 SG och Pressretur ger viktbaserad ersättning till entreprenörerna. 7

8 3.2 Konkurrenseffekter på insamlingsmarknaden Huvudförslaget innebär därmed en rad olika förändringar som kan förväntas ändra förutsättningarna för konkurrens på marknaden. Vår slutsats är att konkurrensen på insamlingsmarknaden kommer att försämras, men att det är svårt att säga hur mycket. Denna slutsats grundar sig på hur förslaget kommer att förändra köparens och säljarens ställning på marknaden, samt hur utrymmet för innovation och incitamenten till investeringar kan förväntas utveckla sig. De viktigaste förändringarna med förslaget vad gäller konkurrensen är följande. För det första övergår ägandet av infrastrukturen för insamling till kommunen. Detta innebär att ägandet av ÅVS, och i viss mån även av FNI-systemen, kommer att övergå i kommunens ägo. FTI förlorar därmed möjligheten att kunna utforma och samordna driften av de ÅVS som finns i landet. Fastighetsägarna förlorar sin möjlighet att som kund kunna förhandla direkt med den entreprenör som har ansvar för FNIlösningen i deras fastigheter. För det andra får kommunerna möjligheten att utföra insamlingstjänsterna via eget bolag. Ansvaret för den fysiska insamlingen kommer sannolikt att i hög utsträckning läggas ut på olika entreprenörer genom upphandling, men även utföras av kommunala bolag utan föregående upphandling. För det tredje ersätter kommunerna FTI samt fastighetsägarna som köpare på marknaden, vilket förändrar storleken på upphandlingarna. FTI upphandlar idag entreprenörer för drift av ÅVS för hela Sverige och kommer således att ersättas av 290 kommuner vilket innebär att upphandlingarna blir väsentligen mindre (även om flera mindre kommuner kan förväntas utföra den fysiska insamlingen inom ramen för olika gemensamma lösningar, såsom kommunförbund). För FNI kommer upphandlingarna i regel att bli större, bortsett från ett mindre antal mycket stora fastighetsägare. För det fjärde förändras möjligheterna att utnyttja samordningsfördelar (geografiska och med hushållsavfall). Kommunen kan upphandla insamlingstjänster av förpackningsavfall tillsammans med insamling av hushållsavfall. Det kan ge vissa samordningsfördelar för entreprenörerna och därmed pressa priserna. Omvänt kan kommungränserna begränsa valmöjligheterna när det gäller att organisera en effektiv logistikkedja. Förändringarna sammanfattas i Tabell 1 nedan. 8

9 Tabell 1 Förändringar som kan påverka konkurrensen Förändring Betydelse 1. Infrastrukturen ägs av kommunen 2. Kommuner väljer mellan eget bolag och upphandling 3. Kommuner blir köpare istället för FTI eller fastighetsägaren 4. Samordningsfördelar (geografisk och med hushållsavfall) Källa: Copenhagen Economics Ägandet av ÅVS och i mån även av FNI-lösningar övergår till kommunen. Ansvaret för den fysiska insamlingen kommer att läggas ut på entreprenörer genom upphandling, eller utföras av kommunala bolag. Kommunen ersätter FTI samt fastighetsägarna som köpare på marknaden, vilket förändrar storleken på upphandlingen. Kommunen kan samordna upphandling med insamling av hushållsavfall. Omvänt kan kommungränser begränsa en effektiv logistikkedja. Vi bedömer att dessa förändringar kommer att ge följande konkurrenseffekter. 1. Infrastrukturen ägs av kommunen Vad gäller ÅVS kommer den nationella samordning som FTI idag garanterar att förloras. Kommuner kommer inte se sig nödgade att tillämpa samma ÅVSlösningar som andra kommuner har valt. Det kan ge ett lapptäcke av olika lösningar vilket kan krympa marknaden eftersom volymerna för varje kommunvariant blir mindre. Kommunernas köparmakt minskar därför vilket kan ge sämre villkor och dyrare lösningar till följd av en försvagad konkurrens. För FNI är effekterna mer oklara, inte minst hur överlåtelsen skulle gå till i praktiken. Fastighetsägarnas möjligheter att förhandla sig till individanpassade lösningar och olika grad av servicenivå beroende på betalningsvilja för FNI kommer dock att elimineras till följd av förslaget, vilket kan minska dynamiken och innovationsbenägenheten bland aktörerna på marknaden. 2. Kommuner väljer mellan eget bolag och upphandling I stor utsträckning kommer troligen kommuner att upphandla den fysiska insamlingen via de aktuella ÅVS- och FNI-kanalerna. I viss mån, oklart hur mycket, kommer kommunala bolag att ta över verksamheten från de privata entreprenörerna. Detta gör den konkurrensutsatta delen av marknaden mindre. Eftersom konkurrensen mot kommunala bolag bland privata entreprenörer upplevs som snedvriden till följd av korssubventionering och bristande uppföljning av kostnadseffektivitet är det naturligt att förvänta sig att investeringsviljan på insamlingsmarknaden sjunker, vilket på sikt minskar konkurrenstrycket. Utredaren nämner själv att "kommuner som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kan komma att få en ytterligare konkurrensfördel av detta." (SOU 2012:56 s 215). Att kommunala bolag tar en större del av mark- 9

10 naden kommer att minska investeringsviljan hos privata avfallentreprenörer. 3. Kommuner blir köpare istället för FTI eller fastighetsägaren, vilket förändrar storleken på upphandlingarna Kommunernas köparmakt kommer att vara svagare än FTI:s när det gäller upphandling av infrastruktur och logistiktjänster vad avser ÅVS då 290 kommuner ersätter FTI:s roll idag. Detta kan försvaga konkurrensen. Vad gäller drift och investering i ÅVS-nätet kommer kontrakten vara mycket mindre än idag. De fördelar som FTI har fått genom att samordna exempelvis inköp av kärl till ÅVS för hela riket kommer att gå förlorade. Å andra sidan kommer fler och mindre kommunala upphandlingar att ge öppningar för mindre, lokalt förankrade aktörer, att konkurrera. För FNI däremot blir antalet köpare troligen färre eftersom kommunerna ersätter fastighetsägarna köparmakten kan då stärkas vilket ger motsatt resultat. Upphandlingarna förväntas vara större räknat på antalet hushåll eftersom kommunen kan upphandla hela behovet vid ett och samma tillfälle. Undantaget är riktigt stora fastighetsägare med ett stort bestånd av flerbostadshus i flera kommuner. I motsatt riktning verkar dock möjligheten att kommunerna kommer att upphandla en mycket begränsad tjänst vad gäller FNI, i princip endast hämtning/tömning av materialet, och inte övriga tillhörande tjänster såsom drift och tillbyggnad av FNI-utrymmen. Det talar för att storleken på upphandlingen blir mindre än idag. 4. Samordningsfördelar (geografisk och med hushållsavfall) Eftersom kommunerna redan idag upphandlar tjänster för att omhänderta hushållsavfallet (alternativt driver detta i ett eget kommunalt bolag) kan detta samordnas vid upphandling av den fysiska insamlingen av förpackningsavfall vilket stärker köparmakten. Upphandlingarna kan även göras större genom att flera kommuner går samman för att upphandla. Men dessa synergier torde i allt väsentlig vara begränsade till själva upphandlingen några logistikfördelar genom att ta hand om både hushållsavfall och förpackningsavfall samtidigt föreligger ej (eller endast i mycket ringa utsträckning). En möjlig nackdel för kommunerna är kommungränserna i sig som kan begränsar möjligheterna att utforma en effektiv logistik för hämtning av materialet. Dessa nackdelar är emellertid ofta eliminerade genom att kommunerna upphandlar tjänsterna tillsammans. Vår sammanfattande bedömning givet dessa förändringar är att konkurrensen på insamlingsmarknaden kommer att försvagas, men oklart i vilken omfattning. 10

11 Det tyngsta skälet för denna bedömning är att kommunala bolag förväntas ta en del av marknaden samt att denna inbrytning på marknaden kommer att minska investeringsviljan hos privata avfallentreprenörer. Att insamlingsmarknaden fragmenteras genom kommunaliseringen är en bidragande faktor, inte minst eftersom den nationella samordningen för drift och investering av ÅVS försvinner. 4 Är parallella FGI meningsfullt? Såväl huvudförslaget som alternativförslaget i utredningen föreslår att en ordning med förhandsgodkända insamlingssystem (FGI) införs. Dessa godkännanden ges av en nationell tillsynsmyndighet och är tidsbegränsat. Viktiga tilldelningskriterier är en god servicenivå och kostnadseffektivitet, samt krav på insamlingsnivå. En viktig fråga är om ett eller flera FGI skall tillåtas verka sida vid sida. Utredaren skriver tydligt att det är det senare upplägget som gäller: "I dag representeras flertalet producenter av FTI samtidigt som ett mindre antal producenter och kommuner har valt andra system. Denna monopolliknande situation kan komma att förändras. Förslaget kan möjliggöra för t.ex. avfallsentreprenörer att driva ett FGI." (SOU 2012:56 s 223) Vi drar slutsatsen att en systemkonkurrens mellan parallella FGI kan underminera incitamenten till att nå de av samhället uppsatta återvinningsmålen. Detta beror på den grundläggande egenheten med denna marknad producenterna och ägaren av ett FGI har mycket begränsade möjligheter att styra genom vilken insamlingskanal som förpackningen hamnar. Förutsättningarna för en effektiv konkurrens mellan olika insamlingsinfrastrukturer saknas därför. Tvärtom riskerar en marknadslösning med parallella FGI att leda till att incitamenten för investeringar för att höja återvinningsgraden försvagas, vilket motverkar de av samhället uppsatta miljömålen. 4.1 Hur kan olika FGI konkurrera? En möjlig fördel med konkurrens mellan olika FGI skulle teoretiskt sett kunna vara att parallella system ger upphov till en slags infrastrukturkonkurrens mellan olika FGI. Det skulle kunna ge en miljövinst och vara till nytta för konsumenterna genom högre servicenivåer. Det kan också leda till negativa effekter om konkurrensen ger felaktiga incitament. För att analysera frågan närmare måste förutsättningarna för en effektiv konkurrens mellan olika FGI kartläggas och därefter de mest sannolika konkurrensparametrarna identifieras. Med utgångspunkt i FTI:s nuvarande insamlingssystem kan en situation med fler än ett FGI beskrivas. En schematisk skiss återges i Figur 3 nedan. 11

12 Insamlingssystemets kunder är producenterna. Produkten är att FGI-ägaren ser till att producenten uppfyller sitt producentansvar för förpackningar. Priset är den avgift som producenten betalar in till det FGI som han valt på en konkurrensutsatt marknad. Eftersom alla FGI på marknaden är godkända av en nationell myndighet vet producenten att samhällets krav på servicenivå och återsamlingsgrad är uppfyllda. Konkurrensen mellan olika FGI kommer således att bestå i att ansluta så många producenter med så mycket förpackningsmaterial som möjligt. Eftersom kvalitetsparametrarna återvinningsgrad och servicenivå redan är föremål för en offentlig reglering återstår priset (förpackningsavgifterna) som konkurrensmedel. Som huvudregel kommer alltså den FGI-ägare som kan erbjuda lägsta pris att vara den mest konkurrenskraftiga på marknaden. Figur 3 Konkurrens mellan olika FGI Note: En förenklad bild av konkurrens mellan olika FGI Source: FTI, Copenhagen Economics 12

13 De olika FGI-ägarna kommer således att äga varsin andel av den totala volymen förpackningar på marknaden. Dessa andelar kommer ungefär motsvara andelarna i respektive insamlingskanal (såsom ÅVS och FNI) eftersom vare sig FGI-ägaren eller producenten kan styra var konsumenten lämnar sina förpackningar. 4 Det förutsätter att FGI-ägarna får tillträde på icke-diskrimminerande villkor till varandras infrastrukturer för insamling. 4.2 Förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan olika FGI Det som utmärker insamlingsmarknaden som en del av den kedja som bildar producentansvaret för förpackningar är att varken FGI-ägaren eller producenten har möjlighet att styra var förpackningsavfallet hamnar. Det är avgörande för incitamenten att investera i insamlingssystemet. Om en FGI-ägare A har en bättre insamlingslösning än FGI-ägare B kommer således A att samla in mer material än B. Däremot kommer inte A att få mer betalt av producenterna eftersom en andel av detta material tillhör B vilket följer av de avtal B har med producenterna. Ersättningen från B till A är kostnadsbaserad och ickediskrimminerande. Incitamenten att investera i insamlingssystemet för att öka återvinningsgraden (utöver det som krävs för ett FGI-godkännande) är därför svaga i en sådan konkurrenssituation. Undantaget är ett system för förpackningar som sätts på marknaden vilka packas upp omedelbart efter inköpet och där man med säkerhet kan styra förpackningsavfallet till en bestämd insamlingskanal. Det skulle exempelvis kunna vara en snabbmatskedja med inga eller begränsade möjligheter att ta med sig maten och förpackningarna från restaurangen. Sådana system lär emellertid nå begränsad omfattning. Ovan konsterades att pris kommer att vara den huvudsakliga konkurrensparametern samt att incitamenten att investera för att öka återvinningsgraden kommer att vara begränsade. En sådan konkurrens är knappast till nytta för konsumenterna och kan knappast heller vara ett effektivt sätt att nå de av samhället uppsatta återvinningsmålen. Tvärtom riskerar parallella FGI att vara kontraproduktivt. 4 Undantaget är ett FGI där en vara som sätts på marknaden packas upp omedelbart och förpackningen kastas i ett för ändamålet (dvs. för just den förpackningen) uppställt kärl. Sådana lösningar är tänkbara i särskilda fall, men kan knappast anses vara vanlig. 13