Arbetsförmedlingens Återrapportering 2012 praktikantprogram inom statsförvaltningen för Redovisas i en delrapport senast den 1 mars 2012
Sida: 2 av 13
Sida: 3 av 13 Dnr: AF-2011/403088 Datum: 2012-03-01 Återrapportering enligt uppdraget för 2012, att ta fram ett förslag till praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning Regeringen uppdrar åt Arbetsförmedlingen att utarbeta ett förslag till hur ett praktikantprogram i statliga myndigheter för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan utformas och genomföras. Programmet bör omfatta två delar. En del av programmet bör vara generellt och riktas till alla arbetssökande som uppfyller de regler och villkor som Arbetsförmedlingen har för att erbjuda personer med funktionsnedsättning en praktikplats. Den andra delen bör särskilt vända sig till välutbildade, t.ex. personer med akademisk examen eller högskoleutbildning.. Beslut i detta ärende har fattats av biträdande generaldirektör Jan-Olof Dahlgren. Ärendet har föredragits av Ann Valentin Kvist. I den slutliga handläggningen har chefen för Avdelningen Rehabilitering till arbete Henrietta Stein, enhetschef Pia Ackmark och chefen för Ledningsstaben Christina Storm Wiklander deltagit. Jan-Olof Dahlgren Arbetsförmedlingens biträdande generaldirektör Namn föredragande Ann Valentin Kvist
Sida: 4 av 13
Sida: 5 av 13 Innehållsförteckning Sammanfattning...6 Inledning...6 Statens särskilda roll som arbetsgivare...6 Alternativ till praktik...7 Arbetsförmedlingens arbetsförslag...7 Former och tidsperiod för genomförande...7 Stöd till arbetsgivare...8 Individuellt anpassad utbildningsinsats...8 Startpunkt...9 Ersättning och försäkringsskydd...9 Praktikplatsernas målgrupper och volymer...9 Praktikens innehåll...10 Utvärdering...10 Vidare arbete... 11
Sida: 6 av 13 Sammanfattning Arbetsförmedlingen har påbörjat arbetet med att utforma ett praktikantprogram i dialog med externa intressenter, såsom Arbetsgivarverket och Handisam. Utifrån inkomna synpunkter föreslår Arbetsförmedlingen en utformning, som är genomförbar inom ramen för befintliga förordningar och systemstöd. Om detta accepteras kan implementering ske redan vid halvårsskiftet 2012. Förändringar i form av t.ex. utökad praktiktid, utökat arbetsgivarstöd eller förändringar i programform medför förskjutningar framåt i tid, eftersom det då krävs förändringar i Arbetsförmedlingens systemstöd. Diskussion om volymer och innehåll har påbörjats. Fokus är på arbetssökande som står nära arbetsmarknaden och där programmet kvalitativt ska bidra till ökad anställbarhet. Ett sådant fokus innebär att praktikplatsernas innehåll till stor del bör skräddarsys. Frågan om ambitionsnivå och innehåll i utvärdering ställs mot en uppföljning av insatsen. Som alternativ till praktik lyfts också möjligheten till korttidsanställning. Detta alternativ behöver utforskas ytterligare. Inledning Arbetsförmedlingen har påbörjat arbetet med att utforma ett praktikantprogram i dialog med externa intressenter, såsom Arbetsgivarverket och Handisam. Uppdraget har för Arbetsförmedlingens del implikationer inom tre områden; i utformning av programmet, som ansvarig för att matcha och administrera praktikplatserna och som mottagande arbetsgivare. Detta har inneburit fokus på att dels formulera möjliga alternativ för utformning av praktikprogrammet, men också skapa möjligheter för dess praktiska genomförande. Statens särskilda roll som arbetsgivare På ett tidigt stadium identifierades ett område, som särskiljer staten som arbetsgivare: regeringsformen anger att statlig rekrytering ska ske på bara sakliga grunder. Dessa beskrivs såsom förtjänst och skicklighet, vilket tillämpas strikt. Från Arbetsförmedlingens juridiska avdelning och även från Arbetsgivarverket formuleras en oro över avsteg från denna tillämpning. Det finns en risk att avsteg från tillämpningen ska föranleda överklaganden av tillsättningsprocessen, med därmed följande prövning via Statens överklagandenämnd. Denna oro förefaller efter en närmare analys i stort obefogad; Statens överklagandenämnd prövar sökandes förtjänst och skicklighet, men lägger inga synpunkter på hur kravprofilen för tjänsten tagits fram eller hur anställningsprocessen i övrigt hanterats 1. Befintlig lagstiftning och praxis torde kunna ge myndigheterna tillräckligt stort 1 Lotta Danin, jurist på Kammarkollegiets Förvaltningsrättsliga enhet, 120213
Sida: 7 av 13 utrymme för att kunna göra en utformning av kravprofilen som inte exkluderar, eller t.o.m. främjar, möjligheten för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att konkurrera vid tjänstetillsättning. En ändring av praxis i denna riktning skulle underlättas om Arbetsgivarverket och Diskrimineringsombudsmannen (DO) kunde göra ett uttalande om graden av denna frihet. Frågan om statliga myndigheters möjligheter att främja möjligheten för som medför nedsatt arbetsförmåga att få anställning har lyfts, eftersom syftet med ett praktikprogram ytterst är att främja anställning även i statlig tjänst. Det har därför setts som angeläget att något mer i detalj belysa denna fråga. Alternativ till praktik Praktikantprogrammet har som syfte att öka deltagarnas möjlighet till anställning genom att det bidrar med ökad kompetens, aktuella referenser och personlig kännedom. Samtliga dessa syften kan också uppnås via korttidsanställningar. Arbetsförmedlingen har positiva erfarenheter av en sådan lösning i samband med att själva sedan sommaren 2011 korttidsanställa ungdomar. Ett alternativ som bygger på korttidsanställning kan därför också vara angeläget att överväga. Arbetsförmedlingens förslag är att ytterligare undersöka även denna möjlighet. Arbetsförmedlingens arbetsförslag I arbetet med uppdraget bör erfarenheter av tidigare liknande insatser, såsom den arbetsmarknadspolitiska insatsen Lyft under 2010 2011, tas till vara. Arbetsförmedlingen har tagit fasta på uppmaningen att ta tillvara erfarenheter från insatsen Lyft under 2010-2011. Det finns möjlighet att efter någon anpassning använda samma utformning, regelverk och systemstöd. Detta skulle innebära en avsevärd fördel ur implementeringssynpunkt; en verkställighet av programmet skulle kunna ske redan vid halvårsskiftet 2012, med hög grad av effektivitet och säkerhet i handläggningen, eftersom formerna är bekanta. Former och tidsperiod för genomförande Arbetsförmedlingen ska utreda hur programmet närmare kan läggas upp vad gäller bl.a. - former och tidsperiod för genomförande, - anvisningarnas längd, Formerna för praktikantprogrammet kan till stora delar vara desamma som för tidigare insatsen Lyft. Innehållsmässigt och volymmässigt finns dock
Sida: 8 av 13 skillnader. För praktikantprogrammet kommer t.ex. praktikplatserna vara uppdelade på platser för individer med högskoleutbildning respektive övriga. Anvisningarna föreslås i normalfallet bli tre plus tre månader. Erfarenheten visar att de inledande tre månaderna för som medför nedsatt arbetsförmåga ofta till viss del tas i anspråk för att få till stånd effektiv anpassning av miljön och arbetsuppgifter. Det kan också vara lämpligt att ha möjligheten att efter tre månader kunna avsluta en praktik som av olika skäl inte är lämplig. De sista tre månaderna av praktiken förväntas ha ett fördjupat yrkesmässigt innehåll. Längre praktiktid än sex månader har framförts som önskvärd från Arbetsgivarverket. I sammanhang där arbetslivsinriktad rehabilitering är det främsta syftet finns ofta behov av längre tidsutrymmen. Utifrån att målgruppen för praktikantprogrammet ska vara matchningsbar och redo för arbete bör det dock enligt Arbetsförmedlingens bedömning endast undantagsvis finnas behov för längre praktiktid än sex månader. Vinsterna med längre praktiktid bör vägas mot risken att den arbetssökande låses in i en lång praktik utan påföljande anställning. Sammantaget är frågan om praktiktidens längd öppen för ytterligare diskussion. Möjligen behöver även en riskanalys genomföras. Stöd till arbetsgivare - möjligheter till ekonomiskt och annat stöd till arbetsgivaren, I det upplägg som föreslås ges inte möjlighet till generellt ekonomiskt stöd till arbetsgivare. Däremot är individuellt utformade och prövade stöd såsom arbetsbiträde och arbetstekniska hjälpmedel tillgängliga. Tidigare erfarenheter pekar på vikten av att säkra en utvecklad handledarfunktion, för att praktiken ska bli framgångsrik. En modell för praktik som betonar vikten av att arbetsgivaren tillhandahåller handledare kan kombineras med stöd för handledaren i form av webbaserad utbildning och metodstöd. Arbetsförmedlingen har påbörjat utformandet av handledarstöd. Förslag att ge stöd till handledarfunktionen har mött positivt gensvar hos Arbetsgivarverket. Arbetsförmedlingen vill i detta sammanhang också lyfta fram att ett visst finansiellt åtagande från arbetsgivarens sida erfarenhetsmässigt visat sig resultera i mer genomtänkta praktikplatser med ökade möjligheter till fortsatt dialog. Individuellt anpassad utbildningsinsats - möjligheten att kombinera praktik med individuellt anpassade utbildningsinsatser, Utbildningsinsatser är möjliga att kombinera med praktikprogrammet enligt två modeller. I den ena modellen ingår utbildningen på en viss
Sida: 9 av 13 andel av tiden i pågående praktik, med ett tak för att den sammanlagda tiden blir 100 procent av personens arbetsutbud. I den andra modellen bryts praktiken av eventuella utbildningsinsatser. Den sistnämnda modellen innebär något mer administration, men förlänger å andra sidan den sammanlagda tiden för individen. Startpunkt - möjlig startpunkt för programmet Om arbetsförslaget följs fullt ut kan startpunkt för programmet bli redan vid halvårsskiftet 2012. Varje förändring eller utökning av programmets upplägg kan resultera i förskjutning fram i tiden, eftersom det då krävs förändringar i Arbetsförmedlingens systemstöd. Ersättning och försäkringsskydd - deltagande individers ersättning och försäkringsskydd, Enligt arbetsförslaget får deltagarna aktivitetsstöd under praktiktiden. Ersättningsnivån avgörs av huruvida individen har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och kan därmed skifta. Individer som inte uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (kan t.ex. gälla nyutexaminerade från högskola) ersätts med grundbelopp. Praktikdeltagaren är försäkrad för arbetsskada, sveda och värk med mera samt vid dödsfall. Inom statlig sektor har det varit praxis att den enskilde arbetsgivaren lämnar ersättning för skador som deltagaren vållat anordnaren. Praktikplatsernas målgrupper och volymer - målgrupper och volymer, Praktikprogrammet syftar till att öka anställbarheten hos den enskilde. Ytterligare ett syfte är att öka statens möjligheter att ta tillvara en alltför lågt utnyttjad arbetskraft och de unika erfarenheter och perspektiv som den kan tillföra Utifrån att ca 75 procent av de anställda i statlig sektor idag har eftergymnasial utbildning 2 bör en större del av praktikplatserna ha ett innehåll som svarar mot högskoleutbildning. Målgrupp är därmed bl.a. nyutexaminerade från högskola med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Generellt bör målgruppen vara så långt framme i sin arbetssökandeprocess att det är matchning mot arbete som är huvudfokus. En utgångspunkt har varit att platserna ska ett ge kvalitativt tillskott till såväl den sökande som arbetsgivare, snarare än att se till maximal volym. I mycket preliminära diskussioner med Arbetsgivarverket har siffror i storleksordningen 2 250 platser nämnts. Under förutsättning att 2 Uppgift från Arbetsgivarverket 120216
Sida: 10 av 13 praktikplatser tillsätts med en maximal tid av sex månader skulle detta kunna resultera i cirka 5 000 platser. Arbetsförmedlingen planerar att använda tiden fram till slutrapport med att bl.a. fördjupa diskussionen kring antalet möjliga platser. För Arbetsgivarverkets medlemmar är det planerat enkät, möte i fokusgrupp, samt deltagande i två större referensgruppsmöten. Praktikens innehåll - typ av praktikplatser, För att få en referensram inför den fortsatta diskussionen med övriga statliga myndigheter har Arbetsförmedlingen börjat med att utforma ett konkret förslag hur praktikantprogrammet skulle kunna läggas upp i den egna myndigheten. I förslaget ges exempel på mycket varierande innehåll i aktiviteterna. Utgångspunkten är, liksom tidigare, att formerna ska vara desamma för sökande med respektive utan högskoleutbildning, medan innehållet ska motsvara både arbetsplatsens behov och sökandes resurser 3. Innehållet kommer därför få en hög grad av individuell variation. Praktikens innehåll är ett av de områden som Arbetsförmedlingen planerar att följa upp i dialog med Arbetsgivarverket, Handisam, Arbetsmiljöverket och de centrala arbetstagarorganisationerna på det statliga området. Utvärdering - former för utvärdering I uppdraget ingår att ge förslag på former för utvärdering. Eftersom utvärdering ställer specifika krav bl.a. på jämförelsegrupper har Arbetsförmedlingen här övervägt möjligheter och risker med utvärdering, dvs. en effektstudie, jämfört med de lägre kraven som är förbundna med en uppföljning. En utvärdering kräver ett underlag som omfattar en grupp som får tillgång till programmet och en jämförelsegrupp, som i övrigt är lika berättigad, men som inte får tillgång till programmet (dock möjligen till ett parallellt ersättningsprogram). En uppskattning av volym är 500 till 1 000 deltagare per grupp. Det innebär att programmet behöver löpa en tid, för att samla tillräcklig mängd data för en utvärdering. För att skapa en jämförelsegrupp måste en andel av de kvalificerade sökandena till programmet avvisas, vilket kan medföra etiska och praktiska problem. Å andra sidan skapar ett sådant förfaringssätt möjlighet att ta fram ett direkt mått på programmets specifika effekt. Vid en uppföljning behövs inga sådana skapade jämförelsegrupper, men slutsatserna om programmets effektivitet kan heller inte dras lika entydigt. 3 Arbetsgivarverket välkomnar en sådan formulering.
Sida: 11 av 13 Vidare har Arbetsförmedlingen beaktat olika mått i uppföljningen. Förändringar i flöden/antal individer i praktik och den eventuella effekten i andel anställda på kortare eller längre sikt är det primära målet för utvärdering. Det kan emellertid också vara av intresse att följa några andra mått: Handisam lyfter fram att praktik ofta kan förändra arbetsgivarens attityd i att anställa som medför nedsatt arbetsförmåga. Eventuella förändringar inom området arbetsgivarattityder skulle alltså kunna vara av intresse att följa. Praktikanternas upplevelse av praktiken, vilka möjligheter den öppnat och vilka svårigheter som eventuellt funnits kan också vara värda att beakta. Vidare arbete Arbetsförmedlingen avser att fortsätta den påbörjade dialogen med Handisam, Arbetsgivarverket och övriga intressenter med det huvudsakliga målet att fördjupa bilden av hur många platser som kan vara möjliga och dessas former och innehåll. En sådan dialog kan avsevärt underlättas om uppdragsgivaren preliminärt kan lägga synpunkter på de förslag som här lagts avseende framför allt praktiktidens längd, stöd till arbetsgivare, samt formalia såsom försäkringsfrågor.
Sida: 12 av 13
Sida: 13 av 13 Arbetsförmedlingen Besöksadress Hälsingegatan 38 Stockholm Postadress 113 99 Stockholm Telefon: 077-160 00 00 www.arbetsformedlingen.se