MYLLA FÖR MÅNGFALD? Om strategier och stötestenar i kommunalt mångfaldsarbete Nina Edström och Saara Printz Werner
Skriften kan beställas från Mångkulturellt centrum, Botkyrka 147 85 Tumba Tel 08-530 625 68 Fax 08-530 625 50 E-post info@mkc.botkyrka.se www.mkc.botkyrka.se Mylla för mångfald Mångkulturellt centrum och författarna 2004 Mångkulturellt centrum 2004:3 issn 1401-2316 Grafisk form Ingrid Ramberg Omslagsfoto Andrzej Markiewicz Tryckt hos Tryckeriet, Botkyrka kommun 2004 isbn 91-88560-84-8 En studie genomförd på uppdrag av Integrationsverket och Kommunförbundet
Innehåll Inledning 5 Kortkort om resultat och förslag 7 Mångfaldsbegreppet 10 Rättvisa genom antidiskrimineringsarbete w Mångfalds - arbete genom representation w Managing diversity mångfald ur ett ledningsperspektiv Motiv till mångfaldsarbete 14 Motiven i Eskilstuna w Mångfaldsplanen rättvisa och nytta w Strategisk plan som instrument w Motiven i Botkyrka Mångfaldens organisation 19 Eskilstunas organisation w Botkyrkas organisation Att hålla frågan aktuell 22 Aktualitet i Eskilstuna w Aktualitet i Botkyrka Rekrytering 25 Vilka är med och rekryterar? w Krav som ställs på de sökande w Spridning av information om lediga tjänster/vikariat w Urvalsprocessen w Intervjuer w Anställningsbeslut Sammanfattning 39 Motiv till mångfaldsarbete w Organisation w Att hålla frågan aktuell w Rekrytering Mångfaldens sammanhang en teoretisk fördjupning 45 Fler möjliga förklaringar till förändringsarbetets tröghet Källor 50 Tryckta källor w Dokument från kommunerna w Övriga internetbaserade källor Bilaga: Metod 52
Inledning Det finns flera skäl att studera kommuners mångfaldsarbete. Ett första är att man inom några år står inför det faktum att stora delar av personalen pensioneras. För att återbesätta tjänster kommer det krävas betydligt bredare rekryteringar än tidigare. Enligt Svenska Kommunförbundet behöver kommunerna anställa cirka 625 000 personer under perioden 1997 till 2010 (Mlekov & Widell 2003:27). Ett annat skäl att lyfta fram mångfaldsaspekten är att kommunerna övertagit allt mer av statens roll i människors liv. Den ökade inblandningen ställer krav på att personalstyrkans sammansättning bättre skall spegla den lokala befolkningssammansättningen, något som också regeringen uppmanar till (Mlekow & Widell 2003). En ytterligare aspekt är att kommunerna är inblandade i arbetsmarknadsprojekt och utbildningar och då bör vara ett föredöme för andra arbetsgivare. Med anledning av dessa bevekelsegrunder skulle man kunna tro att mångfaldsfrågan prioriteras i de kommunala organisationerna. Men enligt Integrationsverket hade endast en femtedel av kommunerna en mångfaldspolicy år 2001. Av denna femtedel hade 14% en utarbetad handlingsplan. En femtedel av landets kommuner höll på att ta fram strategi- och handlingsdokument. Det var framför allt i storstads-, förorts- och storkommuner som det fanns störst intresse för mångfaldsarbete (Integrationsverket 2001). I december 2002 uppdrog Integrationsverket och Kommunförbundet åt Mångkulturellt centrum att titta närmare på två kommuners sätt att utveckla det interna mångfaldsarbetet. Fallstudierna har bedrivits i Eskilstuna och Botkyrka, som båda har en heterogen befolkning och som dessutom båda tagit fram kommunala policydokument och handlingsplaner för sitt mångfaldsarbete. Mångkulturellt centrum har tidigare gjort en studie i Botkyrka om hur rekrytering går till på kommunala arbetsplatser (Edström 2001). Således var, när det gäller Botkyrka, kontakterna etablerade och det fanns möjlighet att följa upp resultaten av den tidigare studien och titta på eventuella förändringar. Eskils tuna, som ligger centralt i Mälardalen, valdes för att det är en kommun som är under stor förändring. Efter en tjugoårig nedgång har kommunens tillväxt stadigt ökat och var år 2001 den högsta i landet (Affärsvärlden 2003:5). Eskilstuna har en historia av arbetskraftsinvandring och är dessutom bland de kommuner som tagit emot flest flyktingar och invandrare under senare år. Studiens syfte är att identifiera hinder och möjligheter i de aktuella kommunernas mångfaldsarbete. För att uppfylla detta syfte ser vi särskilt tre teman som viktiga. w Till att börja med undersöker vi kommunernas motiv för mångfaldsarbetet och diskuterar möjligheten att mäta resultaten av det. w För det andra granskar vi hur Eskilstuna respektive Botkyrka valt att organisera arbetet med frågan. w För det tredje tittar vi på var i organisationerna frågan finns placerad, hur den hålls aktuell och vem eller vilka som bär ansvaret för den. 5
För att finna svar på våra frågor har vi sökt bland policydokument, handlingsplaner och analyserat intervjupersonernas erfarenheter av och syn på sina arbetsuppgifter. Genom intervjuer och observationer har vi också försökt se vilket genomslag mångfaldsarbetet har i samband med rekryteringar. I Eskilstuna koncentrerade vi oss på Kommunstyrelseförvaltningen och Torshälla stads förvaltning. I Botkyrka har vi möjligaste mån intervjuat samma chefspersoner inom förvaltningarna som i den tidigare mångfaldsstudien (Edström 2001). Ett utförligt resonemang om urval och metod går att finna i bilagan på s 52. Vår ambition är inte att jämföra de två kommunerna. Materialet utgör heller ingen källa för att mäta hur man lyckats med mångfaldsarbetet i respektive kommun. Vi kan bara konstatera att man har valt olika tillvägagångssätt i Eskilstuna respektive Botkyrka. Vi hoppas att våra resonemang och slutsatser ska inspirera chefer och andra tjänstemän som liksom våra informanter arbetar med mångfaldsfrågor. Vi hoppas också att de ska locka andra att forska om arbetet med att öka mångfalden bland kommunanställda i Sverige. Vi vill här passa på att tacka alla de intervjupersoner som genom att generöst dela med sig av sin tid, sina tankar och erfarenheter möjliggjort denna studie. Tack också till Magnus Öhlander och Oscar Pripp, båda forskningsledare vid Mångkulturellt centrum, vilka tålmodigt handlett och drivit vårt arbete i mål. Vidare tack till Lotta Bolin, som redigerat rapporten till hanterlighet och till Ingrid Ramberg, som gett den dess slutgiltiga form. Tack också till Karin Lövgren, doktorand i etnologi, för hennes förarbete och lejonparten av intervjuerna i Eskilstuna. 6
Kortkort om resultat och förslag MOTIV TILL MÅNGFALDSARBETE I början av 2000-talet genomförde båda kommunerna mångfaldsutredningar, med anledning av den nya diskrimineringslagen. Man ville kartlägga sitt mångfaldsarbete samt identifiera och effektivisera prioriterade områden. Olika motiv nytta och rättvisa. Huvudmotiven för mångfaldsarbetet var att råda bot på framtida personalförsörjningsproblem och att förändra de kommunala personalstyrkorna till att bli mer representativa för kommunernas befolkningar. De styrdokument som togs fram hävdar organisationernas nytta av ett bredare rekryteringsunderlag och en mångfaldig personalstyrkas positiva inverkan. Det var framförallt vanligt att man på förvaltningsnivå framhöll dessa nyttoaspekter. I båda kommunerna hävdas också det rättvisa med mångfald och det orättfärdiga med diskriminering. Man framhåller möjligheten för alla invånare att kunna försörja sig som en förutsättning för integration. De politiska besluten bakom mångfaldsarbetet vilade framför allt på rättvisa. Vi konstaterar att man inom båda kommunerna formulerar mångfaldsarbetet utifrån en rad lovvärda motiv, men för att effektivisera arbetet bör man klargöra hur de olika motiven skiljer sig åt, kompletterar varandra och framförallt vilka för- och nackdelar olika bevekelsegrunder innebär i praktiken. ORGANISATION Av vår studie framgår att det är de kommunala cheferna ute i förvaltningar och verksamheter som ansvarar för att förankra riktlinjer eller viljeinriktningar bland sin personal. Strategiskt ansvar placerat på olika nivåer. I Eskils tuna är det strategiska ansvaret placerat inom en enhet direkt under Kommunstyrelseförvaltningen. I Botkyrka har en viljeinriktning för mångfald tagits fram av personer inom Kommunledningsförvaltningen. Men ansvaret för att implementera denna mångfaldspolicy ligger på Mångfaldsrådet, som är en referensgrupp utanför den ordinarie organisationen. Vi anser att mångfaldsarbete mångfaldsrådet inkluderat får större kraft om det är centralt organiserat inom kommunens reguljära organisation. Tydligt styrdokument ger stöd. Botkyrkas viljeinriktning preciserar vad som kan förbättras i rekryteringsarbetet. Där anges vilka inslag i rekryteringsprocessen som kan orsaka ofrivillig exkludering. I Eskilstuna förväntas cheferna själva bryta ned riktlinjerna till delmål; Därigenom hoppas man att de ska vara delaktiga i mångfaldsarbetet. Hög arbetsbelastning och konkurrens från andra frågor ger dock litet utrymme för delegerad policyutveckling. I slimmade och ekonomiskt trängda organisationer är ett konkret och detaljerat policydokument mer slagkraftigt än en modell där verksamheterna på egen hand förväntas bryta ned de övergripande mångfaldsmålen. Det är med stor sannolikhet effektivare att skapa delaktighet i det inledande policyarbetet än att kräva engagemanget senare. 7
ATT HÅLLA FRÅGAN AKTUELL Studien visar på likartade problem för kommunerna när det gällde att hålla frågan om mångfald i organisationen levande. Bristande mandat och avsaknad av slagkraftig organisering. I både Botkyrka och Eskilstuna kommuner ska ett fåtal personer sprida information om och stimulera mångfaldsarbetet. I det särskilda mångfaldsråd som Botkyrka skapat har få medlemmar strategiskt viktiga positioner. Om man ser mångfald som en utvecklingsstrategi måste också frågan drivas av strategiskt placerade aktörer. Att från centralt håll kräva fortlöpande redovisning markerar att man tar frågan på allvar. Bristande uppslutning och intresse hos chefer försvagar mångfaldsarbetet. Under vår undersökningsperiod har deltagande i utbildningar och annan förkovran varit något frivilligt och tenderat att främst intressera de redan frälsta. Vi konstaterar att denna frivillighet leder till sämre kunskaper hos chefernas om sina egna roller i mångfaldsarbetet och skapar en svag förankring av mångfaldstanken. Studien ger vid handen, hur avgörande det är att från högsta nivå markera mångfaldsfrågans prioritet. Detta sker exempelvis genom att personer med centralt ledande befattningar ingår i referensgrupper. Konkurrerande perspektiv och problem motverkar mångfald. Mångfaldsarbetet i kommunerna konkurrerar både med kärnverksamheterna och andra frågor för systematiskt utvecklingsarbete. Vardagen tenderar att köra över visionerna. Då det finns en underrepresentation av personer med utländsk bakgrund i organisationerna kommer frågan inte att kunna drivas tillräckligt kraftfullt av de underrepresenterade själva. Man kan inte räkna med att de drivkrafter som hållit jämställdhetsfrågan aktuell finns i organisationerna. Mångfaldsfrågan måste lyftas uppifrån. REKRYTERING Kommunens sätt att förstå och organisera mångfald får betydelse för hur mångfald beaktas i den praktiska rekryteringsprocessen. Bristande förmåga hos chefer att rekrytera mångfald. Bland de tillfrågade var det vanligt att man såg sin kommun som dålig på att rekrytera mångfald och nämnde bland annat vanans makt som en av orsakerna. Förändringar är ansträngande och kostsamma i ett kortsiktigt perspektiv. Cheferna använde sig av nätverksrekrytering när man ansåg att annonsering inte gav tillräcklig utdelning. Vi menar därför för det första: Om det finns ett rättvisemotiv i mångfaldsarbetet bör det inte vara underkastat villkoren i de enskilda budgetenheterna. För det andra: Bred nätverksrekrytering kräver bred representation inom organisationen. Varierande självinsikt hos chefer motverkar mångfald. Cheferna hade varierande insikt om sina egna roller i mångfaldsarbetet. Det egna ansvaret för att omsätta styrdokument var för många inte uppenbart. En mer gedigen förankring och mer kunskap om kritiska moment i rekryteringsprocessen förefaller oss vara påkallad. Hänvisning till uppfattningar hos brukare och kunder ett rekryteringshinder. Enligt våra erfarenheter påverkades rekryteringar av förväntade och faktiska krav från omgivningen. Det kunde handla om omsorg om en sökande att slippa omgivningens rasism eller förväntningar på brukares motstånd; Detta i kombination med chefers egna fördomar visade sig leda till exkludering. Ett starkare stöd bör ges till ledare: att utveckla sina kunskaper om omgivningens reella krav och att verka för en etnisk blandad personalgrupp. Ansträngd ekonomi ett hinder för effektiv rekrytering. Höga kostnader för annonsering om lediga platser tenderar att vid chefsrekryteringar leda till att man anlitar sina nätverk och headhunting. Generellt kan också sägas att man i pressade organisationer tvekar att anställa personer som man anar kan medföra höga introduktionskostnader. Om man är allvarlig i sin ambition att bredda rekryteringen måste man öronmärka medel för att eliminera de uppenbara hinder som utgörs av exempelvis brist på mentorer. 8
Anställningsgruppens sammansättning har stor betydelse. Vi fann att gruppens förmåga att känna igen sig i sökandes självbeskrivning tycktes viktig, vilket talar för att en etniskt blandad anställningsgrupp har bättre förutsättningar att bredda verksamhetens rekrytering. Fackliga perspektiv kan stå i konflikt med mångfaldsperspektiv och är ingen garanti för att mångfald prioriteras högt. En bredare rekrytering underlättas av att man ser över anställningsgruppernas sammansättning avseende olika diskrimineringsgrundande kategorier. Kravprofiler säkrar inte bättre representation. Kravprofiler innehåller inte alltid variabler som kön eller etnisk tillhörighet, varför de ensamma knappast kommer att aktualisera mångfaldsfrågan. Dessutom har vi sett att kravprofiler ofta frångås eller används som smörgåsbord, och kan rymma anställningskriterier som utgörs av specifikt svenska examina. En väl genomtänkt kravprofil kan fungera som en kvalitetssäkring i rekryteringsarbetet, men verka exkluderande mot olika grupper om den inte relateras till organisationens eventuella mångfaldsambitioner. Breddat kompetensbegrepp utan förankring bland chefer. Vi fann vaga resonemang om olikheter som resurs. De flesta cheferna var av uppfattningen att det är utvecklande med olikheter, något som dock sällan aktualiserades vare sig de sökte kvalificerad eller mindre kvalificerad personal. Återigen; det krävs en väl förankrad, kunskaps- och erfarenhetsbaserad tanke för ett framgångsrikt mångfaldsarbete. 9
Mångfaldsbegreppet Mångfaldsbegreppet är centralt på flera sätt i studien. Dels vill vi vara tydliga med våra egna utgångspunkter, hur vi ser på och använder begreppet. Dels ser vi det som viktigt att kunna särskilja och tydliggöra hur aktörerna i kommunerna förhåller sig till mångfald. Mångfald i arbetslivet har under senare år aktualiserats av arbetsmarknadens organisationer, politiker och forskare. Det har kommit nya diskrimineringslagar, en kursändring har skett inom integrationspolitiken och man står inför en hotande arbetskraftsbrist och därtill kan man spåra ökade insikter om en segregerad arbetsmarknad. Som vi ser det har termen mångfald i det svenska sammanhanget blivit ett samlingsnamn för aktiviteter och policies som har att göra med att utmana homogena organisationer. Vid antidiskrimineringsarbete och åtgärder för att öka representationen av underordnade sociala kategorier utgår mångfaldsarbete ofta från ett rättvisemotiv. Ett mer nyttoinriktat motiv finner man bakom managementorienterade insatser, som importerats från den internationella arenan, så kallad managing diversity. Någon entydig definition är svår att finna varför vi väljer att diskutera några olika aspekter av mångfald i arbetslivet. Syftet är att fånga in hur begreppet kan användas i kommunal verksamhet. Rättvisa genom antidiskrimineringsarbete Rättviseaspekten finns ofta närvarande då organisationer i sina policydokument lyfter fram åtgärder mot diskriminering som en del i sitt mångfaldsarbete. I lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (sfs nr 1999: 139) används dock inte begreppet mångfald. (Det används däremot i paragrafen som berör tillsyn av att lagen följs, vilket åläggs Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, som bland annat skall medverka i strävandena att främja etnisk mångfald i arbetslivet.) Sammanfattningsvis om lagen kan sägas att den grundläggande principen för antidiskrimineringsarbete är allas lika rättigheter och möjligheter till en fördomsfri bedömning av lämplighet. Vi kommer fortsättningsvis i texten att kursivera ordet oavsett, då detta är ett nyckelord i sammanhanget. Läsaren skall därmed uppmärksammas på att lagen inte ställer krav på att arbetsplatsen ska ha en viss etnisk sammansättning, utan att arbetsgivaren ska ge alla lika möjligheter till arbete oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Diskrimineringsombudsmannen skriver i sina Råd till arbetsgivare för arbete för etnisk mångfald (2001) att arbetsgivaren inte heller ska kartlägga den etniska sammansättningen bland de anställda. Det är tvärt om så att en kartläggning utan varje anställds samtycke strider mot personuppgiftslagen. Arbetsgivarens fokus skall enligt lagen ligga på arbetsmiljön och rekryteringsprocessen. I sitt arbetsmiljöarbete är arbetgivaren alltså skyldig att fundera över hur anställda med olika etnisk tillhörighet påverkas av teknik, arbetsinnehåll och arbetsorganisation i fysisk, psykisk eller 10
social mening. Arbetsgivaren skall dessutom verka aktivt för att personer med olika etnisk eller religiös tillhörighet kan söka lediga anställningar. Förbudet mot diskriminering gäller både direkt och indirekt diskriminering, vare sig den är avsiktligt eller ej. Från och med juli 2003 är det också förbjudet att diskriminera inom områdena arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer eller yrkesorganisationer samt varor, tjänster och bostäder. I sammanhanget bör nämnas att den senaste diskrimineringslagen (sfs nr 1999:139, ändring 2003:308) avser att motverka diskriminering som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. En sådan sammanslagning kunde göras då lagarna mot diskriminering på grund av sexuell läggning och funktionshinder är formulerade enligt samma mall som den mot etnisk diskriminering. På en punkt avviker lagen om etnisk diskriminering endast den kräver arbetsgivarens aktiva åtgärder. Men kravet på arbetsgivarens målinriktade insatser komplicerar bilden i så motto att sådana insatser inte går att genomföra oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Enligt do:s tolkning av lagen ställer den några minimikrav på vilka aktiva åtgärder en arbetsgivare skall genomföra. Enligt lagen om etnisk diskriminering skall det finnas mål - för hur rekryteringen skall främja etnisk mångfald, - för nödvändiga förändringar för att arbetsplatsen skall fungera för alla anställda oavsett etnisk och religiös tillhörighet, - för undanröjande av hinder för framtida rekryteringar. - för arbetet med att förebygga etniska trakasserier och hur sådana skall behandlas i de fall de uppstår. Målen skall vara konkreta så att de går att följa upp och utvärdera, de skall vara tidsbestämda och det skall vara tydligt vilket ansvar ledningen har och vem som ansvarar för måluppfyllelse. do rekommenderar att man upprättar en etnisk mångfaldsplan och ger på sin hemsida tips om hur en sådan kan vara utformad. Stick i stäv med vad man själva rekommenderar i den ovan nämnda skriften Råd till arbetsgivare för arbete med etnisk mång- fald menar man att kartläggning är lämpligt (även om man på hemsidan uppmärksammar arbetsgivarna på att de måste ha uttryckligt samtycke från medarbetarna), liksom att sätta mätbara kvantitativa mål som att öka andelen arbetstagare med utomeuropeisk bakgrund med 10 procent. Här har tillsynsansvarig (do) slagit in på den väg som vi valt att kalla mångfaldsarbete genom representation avsett etnisk tillhörighet. Mångfaldsarbete genom representation I det svenska offentliga samtalet fick mångfaldsbegreppet sitt genombrott i propositionen Sverige, framtiden och mångfalden. Från invandrarpolitik till integrationspolitik (Prop 1997/98:16). Den gamla invandrarpolitiken ersattes bland annat av integrationsambitioner och ett förtydligande av tankar om mångkultur i två riktningar. Den första riktningen är den som betonar kulturell olikhet mellan grupper och erkännande av dessa genom exempelvis representation i det offentliga livet och i näringslivet. Den andra riktningen karaktäriseras av föreställningen om neutrala arenor, som utgår ifrån att vi kan och bör lämna olikheter hemma och mötas på en politisk mark där kultur är frånvarande. Etnisk mångfald i arbetslivet kan därför, enligt den första riktningen, tolkas som att kulturella eller etniska olikheter utgör en vitalisering av organisationer vilken leder till utveckling. Enligt den andra mer rättviseorienterade riktningen kan etnisk mångfald i arbetslivet motiveras av att ett arbete kan utföras väl oavsett vilken bakgrund den anställde har. Här har alltså på det mer generella integrationspolitiska området tillkommit en betoning på skillnad, en skillnad som samhället har något att vinna på. Mångfald genom representation 11
kan därmed inte sägas vara en renodlat rättvisemotiverad princip utan kan också motiveras utifrån en nyttoaspekt. Organisationer som i sina mångfaldsplaner formulerar mål om ökad etnisk mångfald gör ofta detta utifrån antagandet om att mångfald berikar. I det praktiska mångfaldsarbetet handlar det för det mesta om att öka andelen personer som är födda i länder utanför Europa, precis som do föreslog. Samtidigt förs ofta diskussioner om vilka slags sociala kategorier som skall innefattas i begreppet mångfald. Skall man innefatta samtliga diskrimineringsgrunder i sin policy eller fokusera en diskrimineringsgrund åt gången? Om man bestämmer sig för att formulera en plan för etnisk mångfald, kvarstår att precisera vilka relevanta sociala kategorier som skall finnas representerade i organisationen. Managing diversity mångfald ur ett ledningsperspektiv När svenska organisationer arbetar med mångfald utifrån en representationsprincip, får mångfaldsbegreppet en beskrivande funktion; man mäter och beskriver i vilken omfattning olika kategorier finns representerade. Kritiker menar att det faktum att en organisation har mångfald bara betyder att det finns olikheter i organisationen men att olik- heterna inte värderas, ges kvalitativa innebörder. Mångfaldskonsulten Diana Alm hävdar att det på svenska arbetsplatser; oavsett mångfald, råder en norm som aktörerna försöker anpassa sig till. Det normala definieras av chefer som själva en gång belönats och befordrats för sina egenskaper av chefer som de i sin tur liknar. Normen för vad som är framgångsrikt och utvecklingsbart är på så sätt trögföränderlig men kommer enligt Alm att tvingas anpassas till utvecklingen bort från den gamla hierarkiska affärsorganisationen. Men så länge det finns en mall för individerna att förhålla sig till, kommer de att undvika att avvika från denna (Alm 1999:21-27). Managing diversity, menar förespråkarna, är vad mångfaldsarbete egentligen handlar om. Att kunna leda och organisera arbetet bland individer som på olika sätt är olika; olika i ålder, utbildning och personlighet. Man poängterar därmed att det inte handlar om kategorier utifrån diskrimineringsgrunder, utan om individers egenskaper. Att bejaka mångfalden ur ett ledningsperspektiv har enligt managementlitteraturen sitt ursprung i ett angloamerikanskt sammanhang. Förklaringen sägs vara att man i usa länge haft en hård antidiskrimineringslagstiftning, och att mångfaldsledning varit ett sätt att bemöta denna från näringslivets sida. Mångfaldsledning sägs ha kvalitativa mål och se till människors innehåll och kompetens och inte deras tillhörighet i kategorier. När så organisationerna blivit etniskt heterogena har företagen sett en vinst med att dra nytta av människors olikheter. En sådan tolkning av mångfaldsledningsidéns utveckling talar dock för att man även i usa och England haft en etniskt blandad organisation i åtanke när konceptet marknadsförts. Det är därmed inte märkligt att den svenska varianten av mångfaldsarbete som ovan beskrivits fått en tydlig slagsida mot etnisk representation. Många menar att svenska organisationer under senare år gått mot ytterligare homogenisering. Forskare och debattörer söker orsaker till denna homogenisering inom flera olika fält: hos arbetsgivare, hos kategorier som står utanför arbetsmarknaden samt hos dem som mött svårigheter att nå högre positioner i arbetslivet. Under slutet av 1990-talet lyfte näringslivsstödda forskare fram immigranters kompetensbrist som främsta orsak till deras underrepresentation på arbetsmarknaden, något som fått stort genomslag i den ekonomiska forskningen (Mattsson 2001). Andra forskare menar att diskriminering och diskvalificering av kompetens utgör det största hindret för immigranters etablering inom svenska organisationer (Helgesson 2000, Arai 2000). Ett tydligt uttryck för att en ledningsorienterad syn på mångfaldsbegreppet vunnit (teoretiskt) insteg även på arbetsmarknaden är Rådet för integration i arbetslivet. Rådet består av Svenskt näringsliv, Arbetsgivarverket, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet, lo, tco och saco. Organisationerna har gemensamt slutit sig till en rekommendation till arbetsmark- 12
nadens aktörer. Rekommendationen rör hur man bör arbeta mot diskriminering och trakasserier på etniska grunder, och vilken syn man har på innebörden av detta arbete. Rådet initierades 1998 och dess rekommendationer har omarbetats över tid. I januari 2003 ändrades det tidigare namnet, Rådet för mångfald i arbetslivet, till nuvarande integrationsbetonande namn: Rådet för integration i arbetslivet. Man har också rensat texten från termen mångfald, och vid behov ersatt den med integrationsbegreppet. Rekommendationerna handlar i dag främst om antidiskrimineringsarbete, något som är talande för vad mångfaldsledning i grunden syns vara: en organisation som inte gör skillnad på människor utifrån fenotypiska drag, etniskt eller nationellt ursprung och som tar tillvara människors kompetens. Man betonar att etnisk registrering på arbetsplatser eller fokus på de anställdas etnicitet som egenskap är förkastliga metoder för ökad integration. Trots detta rymmer rekommendationerna argument för en etniskt heterogen arbetsstyrka i organisationerna som vi känner igen från managementlitteraturen. Sammanfattningsvis ser vi alltså att de tre olika sätten att tolka mångfaldsbudskapet sammanvävs till ett trassligt stycke välvilliga rättvisedrivna intentioner och vinstintressen där människor på arbetsmarknaden skall behandlas både oavsett och avsett etnisk bakgrund. I föreliggande studie undersöker vi vilken betydelse olika tolkningar av mångfaldsbegreppet har för de organisationer som ålagts att på ett planmässigt sätt arbeta för mångfald integration om man så vill inom kommunal förvaltning. 13
Motiv till mångfaldsarbete Hur motiverar de två kommunerna sitt mångfaldsarbete? Med vilka argument och bevekelsegrunder har man försökt att implementera mångfalden? I det följande redogör vi för utvecklingsarbetet i respektive kommun. Motiven i Eskilstuna Våren 1999 tillsatte Eskilstuna kommunfullmäktige en beredning vars huvuduppgift var att Fördjupat diskutera hur arbetet med integrations- och mångfaldsfrågor kan utvecklas och därefter föreslå konkreta åtgärder (Eskilstuna Kommun 2000). Beredningen gjorde i sin rapport fyra ställningstaganden som man menade att kommunen skulle bygga sitt fortsatta integrations- och mångfalds- arbete på: Mångfald berikar, Delaktighet motverkar utanförskap, Integration fordrar ömsesidighet samt Kommunen måste vara ett föredöme. Under dessa rubriker lämnades ungefär 70 konkreta förslag på hur man i kommunen skulle kunna arbeta med mångfald. Av dessa lyftes fyra förslag fram för kommunen att genomföra: w Inrätta ett integrationsråd, w Upprätta ett integrationsprogram, w Införa en personalpolitisk mångfaldsplan, samt w Genomföra offensiva rekryteringsåtgärder för att öka mångfalden i personalen. Integrationsrådet, som var ett av beredningens förslag, hade sitt första möte i januari 2002. Det består av 7 politiker och till mötena bjuds Eskils tunas invandrarföreningar in för att politikerna direkt från de berörda ska få information om deras situation och om vilka områden som bör prioriteras i det politiska arbetet för mångfald. Rådet har dock inte, till skillnad från Mångfaldsrådet i Botkyrka (se nedan), till uppgift att driva mångfaldsarbete genom att implementera de frågor som tas upp i rådet ute i förvaltningarna och stödja dessa i det interna mångfaldsarbetet. Vad gäller integrationsprogram så finns inom Integrationsavdelningen sedan drygt ett år ett nytt, framgångsrikt introduktionsprogram för flyktingar och invandrare som fått uppehållstillstånd. Introduktionen övergår i olika former av yrkesförberedande och akademiska utbildningar. Man får snabbt komma ut på arbetsplatser och parallellt med praktiken studera svenska med inriktning mot det yrkesspår man valt. Utöver denna organisation finns inget dokumenterat integrationsprogram. Intressant i sammanhanget är att år 1997, när Eskilstunas kommunförvaltning omorganiserades i facknämnder, flyttades Integrationsavdelningen (då kallad Invandraravdelningen) och försörjningsstödet från Socialförvaltningen till Arbetsmarknads-förvaltningen (fr o m november 2003 omdöpt till Arbetsmarknads- och familjeförvaltningen). En organisering som man säger sig ha varit först i Sverige med och som nu finns i flera kommuner i landet. De som var med om flytten säger att skillnaden var enorm. Verksamheten och människorna som berördes av dem gick från att ha varit ett tärande problem till att bli en tillgång. Genom att genomföra en sådan konkret förändring av mångfaldsfrågan 14
från problem till resurs har kommunen visat att man betraktar mångfald som en strategi inför framtiden, en möjlighet för Eskilstuna att kunna fortsätta växa. Mångfaldsplanen rättvisa och nytta Den interna personalpolitiska mångfaldsplan som beredningen föreslog kommunen att ta fram kom till stånd i juni 2001 och kallas Riktlinjer för etnisk mångfald för anställda i Eskilstuna kommun (Eskilstuna kommun 2001). Med etnisk mångfald avses i dokumentet olika hudfärg, trosbekännelser, nationellt eller etniskt ursprung. De offensiva rekryteringsåtgärderna har man däremot överlåtit åt varje förvaltning att utforma vilket utfallit på olika sätt. I mångfaldsplanen lyfts både rättvise- och nyttoaspekten av mångfald fram. Man fokuserar den fördjupade kunskap om brukarnas behov som kommunen får genom att anställa människor ur fler etniska grupper och den verksamhetsutveckling som man menar att mångfalden ska bidra till. Också i Integrationsberedningens rapport Tillsammans är vi Eskilstuna (Eskilstuna kommun 2000), som beskriver kommunens övergripande mångfaldsarbete, finns samma fokus på både rättvisa och nytta. Ett argument är att kommunen genom att rekrytera bredare, ur fler grupper, och genom att ta hela befolkningens resurser i anspråk försäkrar sig om sin personalförsörjning när 40-talisterna börjar pensioneras och den arbetsföra befolkningen som helhet kommer att minska. Ett annat argument är att man som stor arbetsgivare i kommunen bör fungera som föredöme för andra organisationer, myndigheter och företag när det gäller att rekrytera mångfald. Man breddar rekryteringsbasen, förbättrar verksamhetsutvecklingen och arbetar för ökad rättvisa att alla oavsett bakgrund ska ha möjlighet att leva ett tillfredsställande liv. Det knyter an till resonemanget om att alla medborgare har rätt till delaktighet i samhället, en delaktighet som i de kommunala dokumenten kopplas nära samman med att ha ett arbete, försörja sig själv och därmed ta kontrollen över sin tillvaro. Detta, menar man, leder till en stärkt identitet och en känsla av att tillhöra och ingå i samhället. Det förhindrar utanförskap och den nedåtgående spiral som det kan leda till. I rapporten betonas också den ömsesidighet som man menar krävs för integration; Vinsten är att människor som kommunicerar driver rädslan för det främmande på flykten, blir trygga i sig själva och öppnare för andras erfarenheter och värderingar. Vissa insatser har också gjorts men de har varit riktade mot minoriteten, de med utländsk bakgrund. En av tjänstemännen som medverkade i beredningen kan inte påminna sig några åtgärder för integration och ömsesidighet som riktats mot den etniskt svenska, eller nordiska, majoriteten. Ett mål i mångfaldsplanen är att de anställda inom kommunen ska spegla befolkningen. Särskilt ska man arbeta för att öka den etniska mångfalden / / på chefsbefattningar och andra strategiskt viktiga befattningar (Eskilstuna kommun 2001). Här talar man alltså om ett mångfaldsarbete avsett medarbetarnas bakgrund. I ett annat mål, att skapa ett arbetsklimat som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans för olikheter (ibid.) fokuseras mångfald oavsett bakgrund. Man skriver att de kommunala arbetsplatserna i Eskilstuna ska präglas av ett mångfaldsorienterat förhållningssätt och medarbetare som har olika kunskaper, erfarenheter, färdigheter och kulturell och etnisk bakgrund. Detta gäller även kön, ålder, funktionshinder eller sexuell läggning (ibid.). Ambivalensen att ibland arbeta för mångfald på grund av olikheter och ibland hävda att ingen olikhet föreligger, finns i alla dokument. Strategisk plan som instrument Förutom de policydokument som reglerar mångfaldsarbetet tar kommunen varje höst fram en strategisk plan som bland annat beskriver vilka områden kommunens nämnder och förvaltningar ska prioritera det kommande året. Den strategiska planen är alltså ett instrument med vilket man mot bakgrund av personalpolicydokumenten kan betona sina motiv med mångfaldsarbetet och styra hur det ska se ut under året. I planen finns också specifika uppdrag från Kommunfullmäktige till nämnderna som 15
ska redovisas i årsredovisningen för året. I planen för år 2004 ges alla nämnder i uppdrag att utarbeta en personalförsörjningsplan. Det är alltså i de olika policydokumenten som kommunen för sina medarbetare motiverar varför mångfaldsarbetet är viktigt. Men det är inte dessa dokument som de flesta intervjuade hänvisar till då vi talar om att rekrytera människor med utländsk bakgrund. De som med framgång rekryterat människor med annan etnisk bakgrund än svensk talar om just det mervärde som uppstår i form av att ha människor med olika tankesätt, erfarenheter och språkkunskaper. Något som ses som en stor tillgång är till exempel att ha en receptionist som en eller flera etniska minoritetsgrupper av brukare kan tala sitt modersmål med. I november presenterade Kommunstyrelseförvaltningen kommunens strategiska plan för 2004 (www.eskilstuna.se). I dokumentet står att kommunen ska driva en personalförsörjnings-strategi som betonar att lika möjligheter för alla medarbetare är en självklarhet, och man ska kunna påvisa att olika bakgrund inte är ett hinder för att få arbete i kommunen. Under år 2004 fortsätter man alltså att motivera sitt mångfaldsarbete med både rättviseoch nyttoperspektivet men liksom tidigare med övervikt på lika möjligheter för alla invånare. Motiven i Botkyrka Kommunledningen i Botkyrka beslöt under våren 2000 att inför sitt mångfaldsarbete undersöka hur arbetet med rekrytering och befordran såg ut, för att få en uppfattning om det fanns mekanismer i den egna organisationen som exkluderade sökande och anställda på etniska grunder. Önskemålet från kommunledningskontoret var att ta tillvara den kunskap och erfarenhet som finns hos kommunens befolkning och från kommunpolitikernas sida att öka andelen anställda med utländsk bakgrund för att bättre motsvara deras andel av befolkningen. I samråd med Mångkulturellt centrum bestämde man sig för att se över förhållandena i kommunen. Man såg kunskap som en förutsättning för att formulera mål för mångfaldsarbetet. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder utifrån studiens resultat. Parallellt med detta arbete ledde tre av kommunens interna personalkonsulter ett fokusgruppsarbete som syftade till att förankra det kommande mångfaldsarbetet bland de anställda. Tanken var att fokusgrupperna skulle fungera som idékläckningsforum och deras arbete liksom studien skulle tillsammans utmynna i formuleringar om kommunens viljeinriktning för mångfaldsfrågan. Denna skulle komplettera de viljeinriktningar som tidigare formulerats för jämställdhets- och arbetsmiljöfrågorna i kommunen (Edström 2001). Förutom att undersöka hur rekrytering och befordran gick till fanns också frågan om kommunens personalstyrka var representativ för dess invånare, både som organisation och administrativ enhet. Detta innebar att någon form av kartläggning av de anställdas etniska tillhörighet ingick i uppdraget. Den genomfördes dock inte systematiskt. De intervjuade cheferna fick själva uppskatta hur det såg ut på deras egna avdelningar och enheter, varpå vi gjorde bedömningen att ungefär 17% av de som arbetade i kommunen hade utländsk bakgrund. Siffran var betydligt lägre än vad tillgänglig statistik angav; att ca 25% av de anställda var födda utanför Sveriges gränser. Intervjumaterialet tyder på att cheferna främst räknade personer som kom från länder belägna utanför Norden, eller till och med Europa, vilket kan förklara skillnaden. Faktorer som annan religion och hudfärg tycktes mer relevanta än nationalitet när man talade om avvikelser från normen. Kartläggningsdiskussionen under studiens genomförande blev också en obekväm historia, och ingen ville egentligen ta tag i den. Någon uppgav att denne hade börjat räkna namn som syntes osvenska men avbröt arbetet då det inte kändes rätt. Rapporten (Edström 2001) pekade på några centrala frågor för kommunen att arbeta vidare med. I rekryteringsprocessen uppmärksammades exempelvis kravspecifikationens betydelse. En väl genomtänkt kravspecifikation kan ses som kvalitetssäkrande för rekryteringen, då den blir genomskinlig och alla inblandade kan se vad det är för kompetens man söker. Det visade sig dock i studien att en alltför omfattande (och genomtänkt!) 16
specifikation kan användas som smörgåsbord för cheferna att plocka ur, och man anpassar sig efter den sökande som man känslomässigt faller för. De informella bedömningsgrunderna visade sig vara oumbärliga för cheferna, och betoningen på intuition och magkänsla var central. Uppmaningen till personer som medverkar i rekryteringar blev därmed att reflektera över att de informella bedömningsverktygen är normativt bundna och präglade av det sociala sammanhanget. I detta ingår bland annat att se hur möjligheten för personer med utländsk bakgrund att få arbete i kommunen påverkades av krav och omständigheter som i stor utsträckning var av mer indirekt karaktär. Det kunde handla om krav på mycket god svenska eller erfarenheter av svenskt arbetsliv. Det var vanligt att chefer upplevde att andra än de själva ställde kraven, som brukare och klienter eller kollegor. Som hinder för att fler skulle få arbete i kommunen framhöll cheferna själva brister i de sökandes språkliga kompetens och brist på utbildning. Att kommuninvånarna saknade utbildning för arbete i kommunen slöt de sig till då man hade få sökande med utländsk bakgrund till kvalificerade tjänster. Man ansåg ofta att inte heller tiden ännu var mogen för immigranterna att få fäste på arbetsmarknaden liksom att kommunen kanske inte heller var en attraktiv arbetsplats för dessa. En tendens till att placera ansvaret någon annanstans än hos sig själv som rekryterande chef eller som organisation fanns därmed i materialet. Ett av de förslag som studien utmynnade i var därför att kommunledning och politiker tydligt skall visa att exkludering, vare sig den är avsiktlig eller ej, är olaglig och inte accepteras i Botkyrka kommuns organisation. Genom att deklarera en sådan policy och sedan konkret ingripa mot funna riskbeteenden med verkliga resurser menade vi att man ger legitimitet åt mångfaldsarbetet. Eftersom studien visade att cheferna sällan såg sin egen roll i den skeva rekryteringen borde kanske som nummer ett i åtgärdslistan ha varit en ledningsinitierad satsning på cheferna för att hjälpa dem att reflektera över sin roll i rekryteringsarbetet. Men eftersom språkbarriärer framhölls, bland de rekryterande i gemen, som ett hinder för att använda stora delar av kommunens invånare som rekryteringsunderlag menade vi att kommunen på ett konkret sätt kunde manifestera sin förändringsvilja genom att satsa ekonomiska resurser på både språklig kompetensutveckling parallellt med arbete, liksom språkgranskningstjänster som alla anställda kan använda sig av. Då denna åtgärd kunde tänkas ta stora resurser i anspråk och kräva centralt beslutsfattande för genomförande, hamnade den högst upp på åtgärdslistan. Följden blev tyvärr att chefernas tendens att hålla de med utländsk bakgrund ansvariga för deras svårigheter att få arbete, kunde tolkas som understödd av oss. Detta trots att många av studiens resultat visade på brister i organisationens förståelse av sin egen roll i exkluderingen. Övriga förslag till åtgärder var att avsätta resurser för deltidsavlöning av mentorer, att ge stöd för utveckling av rekryteringens genomskinlighet och chefers reflektioner över processen. Ytterligare ett åtgärdsförslag var att undersöka hur externa och interna intressenters krav på de anställda egentligen ser ut, exempelvis vad gäller språket. Fokusgruppernas arbete liksom studien ledde fram till en viljeinriktning som formulerades av en av de interna pa-konsulterna som deltog i fokusgruppsarbetet. Enligt viljeinriktningen för mångfaldsarbete i Botkyrka kommun (Botkyrka kommun, Kommunledningskontoret 2001-03-01) är strävansmålet en större etnisk mångfald i organisationen. Det är viktigt för trovärdigheten och omvärldens tillit, då kommunen befolkningsmässigt är mångkulturell. Dessutom är mångfaldsarbetet ett naturligt sätt att bidra till integration. Följande bör ses som nyckelformulering om de principer som ligger bakom Botkyrkas mångfaldsarbete: Att tillvarata alla olika resurser och kompetenser är mänskligt. Det är samtidigt nödvändigt för en fungerande personalförsörjning. En bredd av kompetenser behövs för att vi skall kunna erbjuda god kvalité och vara effektiva. Vi skall därför arbeta aktivt och uthålligt för att ta tillvara dessa kompetenser genom att exempelvis se tvåspråkighet som en särskild tillgång. Vi skall öka den etniska mångfalden på våra arbetsplatser, på skilda nivåer i organisationen (Botkyrka kommun, Kommunledningskontoret 2001-03-01). 17
Vidare skriver man att alla skall ha lika rättigheter till anställning och att ingen diskriminering heller skall ske på arbetsplatserna. Viljeinriktningen avslutas genom att fastslå att man eftersträvar ett öppet arbetsklimat och uppmuntrar chefer och medarbetare att diskutera mångfald och reflektera över farhågor och fördomar. Öppenheten, menar man, är förutsättningen för att skapa ett arbetsklimat som tillåter olikheter vilket lägger en grund för större etnisk mångfald. I viljeinriktningen beskrivs alltså en organisation som behöver ett breddat rekryteringsunderlag, för att klara sin bemanning i framtiden. Samtidigt har man ett rättviseargument, som skall omsättas med hjälp av ett antidiskrimineringsarbete. Både den kvalitativa och den kvantitativa aspekten av ett utvecklat rekryteringsarbete syns ligga bakom formuleringarna. Man efterfrågar fler kompetenser, men också en större etnisk mångfald, vilket kan implicera ett ökat antal personer med annan etnisk bakgrund än svensk. Det kvantitativa målet uttrycks tydligt i den handlingsplan som sedan följer. I den finns också en beskrivning av hur arbetet skall bedrivas och vem som ansvarar för vad. Respektive chef på förvaltningarna får i uppdrag att ansvara för information till medarbetarna om planen och för att hålla frågan levande bland cheferna i kommunen. Man poängterar också att det är särskilt viktigt att cheferna har god kunskap om lagstiftningen på området. Organisationens centrala funktioner ges i uppdrag att utse samordnare, starta en referensgrupp (Mångfaldsrådet), anordna chefsutbildning samt göra planen känd för chefer. Vad gäller utveckling av arbetet och rekryteringen skriver man hur viktigt det är att alla sökande värderas efter kompetens: Med kompetens menas kunskap/utbildning, yrkesmässig erfarenhet och förmåga samt personliga resurser. Genom att se till den bredd av kompetenser som behövs i verksamheten gentemot medborgare, kunder o s v, kan vi uppnå ökad mångfald. I våra platsannonser använder vi därför möjligheten att visa att vi värdesätter de kvaliteter som en jämn könsfördelning samt etnisk och kulturell mångfald kan tillföra verksamheten (Botkyrka kommun, Kommunledningskontoret 2001-03-01). Man ger förvaltningarna i uppdrag att se över sitt rekryteringsarbete för att det skall kunna bidra till att öka den etniska mångfalden. Här räknar man upp rutiner, kravprofiler, annonser och dess spridningsvägar, rekryteringsgruppens sammansättning liksom urvalskriterier. Man uppdrar också till förvaltningarna att underlätta detta arbete genom att ordna praktikplatser och mentorer samt kompetensutveckling för redan anställda i form av grundläggande yrkeskompetens. Som åtgärder centralt anges att man skall ordna rekryteringsdagar, stödja förvaltningarnas arbete med praktikplatser och mentorskap. Man skall också se över möjligheterna att, inom ramen för eu-programmen, genomföra projekt för arbetslösa för att underlätta anställning i kommunen liksom ta fram möjligheter till språkträning för anställda med utländsk bakgrund. Till sist skriver man att det ska göras en årlig uppföljning av planens genomförande och hur stödet för den fungerar i organisationen. 18
Mångfaldens organisation Hur har de två kommunerna valt att organisera sitt mångfaldsarbete? Hur har man fördelat uppgifter och ansvar? Hur ser organisationen ut, var har frågan sin placering och har den betydelse för hur mångfaldsarbetet lyckas? Nedan har vi för avsikt att beskriva och analysera de båda kommunernas olika tillvägagångssätt. Eskilstunas organisation Före omorganisationen av Kommunstyrelseförvaltningen i Eskilstuna vid årsskiftet 2002/2003 låg ansvaret för den personella delen av mångfaldsfrågorna på den centrala personalavdelningen. Det var två pa-konsulter där som skrev policydokumentet Riklinjer för etnisk mångfald för anställda i Eskilstuna kommun år 2001. Numera finns ingen central personalavdelning utan ansvaret ligger på avdelningen för Styrning- och ledning inom Kommunstyrelseför- valtningen och där delar två tjänstemän arbetet med mångfald respektive jämställdhet mellan sig. Tjänstemännens uppdrag är att arbeta med mångfaldsfrågorna bland annat genom att förbereda underlag för politiska beslut och se till att mångfaldsfrågan finns med i kommunens övergripande planerings- och uppföljningsprocesser. En pa-konsult specialiserad på mångfald inom avdelningen för Specialist och service har i uppgift att initiera och samordna praktiska insatser, till exempel att ordna kurser i rekrytering med mångfaldsperspektiv. Den personen ska också fungera som ett stöd och bollplank med specialkunskaper i frågan för cheferna i förvaltningarna och verksamheterna. Ett dilemma är att denna tjänst varit vakant under huvuddelen av år 2003 på grund av att man, trots två försök, inte lyckats rekrytera en pa-konsult med inriktning mot mångfald och jämställdhet. En av de tjänstemän som ansvarar för mångfald resonerar under intervjun om sitt uppdrag utifrån två perspektiv. Det ena är att hantera mångfald i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare, hur Eskilstuna ska bli bättre på att arbeta för mångfald både när det gäller den personal som finns och vid rekryteringen av ny. Det andra är att bevaka mångfaldsfrågan ur ett brukarperspektiv, alltså att uppmärksamma mångfaldsperspektivet i organisationen och se till att det vägs in i alla beslut som kommunen fattar och i alla verksamheter. Hon säger att hon inte vill kalla det integration utan att det handlar om Hur vi använder, utnyttjar eller hanterar eller drar nytta av mångfalden. / / att använda människors olikhet. Hon betonar att hennes uppdrag handlar om mångfald som ett samlade begrepp för alla former av olikhet inte bara de som regleras av diskrimineringslagarna. Motivet för arbetet är i första hand den nytta som kommunen, enligt henne, kan dra av att anställa människor som kompletterar snarare än liknar varandra. Arbetet på avdelningen styrs av lagar och kommunstyrelsens politiska viljeinriktning. En uppgift är att formulera de styrdokument som ska ligga till grund för förvaltningarnas mångfaldsarbete. Dessa riktas i första hand till förvaltningscheferna, vilka är ansvariga för att dokumentens innehåll sjunker nedåt i hela organisationen. Det 19
svåra och samtidigt intressanta med jobbet, menar hon, är att se till att mångfald får utrymme i konkurrensen med alla andra frågor som ligger på kommunens bord, att man lyckas förvandla det som alla nickar instämmande åt när det står i dokumenten till att bli konkreta satsningar/insatser. I Eskiltunas policydokument från 2001 står bland annat att målen med mångfaldsarbetet ska brytas ned i delmål inom varje förvaltning. Förvaltningarna arbetar olika med frågan men på de allra flesta förvaltningar finns, bortsett från förvaltningschefen som har det yttersta ansvaret, inte någon som har till uppgift att driva mångfaldsarbetet. Ingen har mångfald som sitt arbetsområde. Det blir en uppgift utöver det ordinarie arbetet som läggs på någon eller några med intresse för frågan. När jämställdhetsarbetet initierades utbildade kommunen jämlikhetsombud bland sin personal som hade ansvar att driva den frågan inom sin verksamhet som en av sina arbetsuppgifter. En av de ansvariga tjänstemännen menar att svårigheten att få gehör för mångfaldsarbetet delvis handlar om att det saknas just en struktur i organisationen att hänga upp frågan på fast den egentligen är allas ansvar på samma sätt som alla förutsätts följa budgeten och nå resultat med sin verksamhet. Liksom när det gäller annat systematiskt utvecklingsarbete så samarbetar de ansvariga tjänstemännen med andra avdelningar och förvaltningar. I mångfaldsarbetet är det, förutom avdelningen Specialist och service, ofta Integrationsavdelningen som man samarbetar med. Där finns kompetens för att hålla utbildningar och seminarier. I Eskilstuna har man organiserat arbetet med mångfald på samma sätt som man ordnat liknade frågor som handlar om både attitydarbete och praktiska inslag till exempel miljö- och arbetsmiljöarbete. Kommunförvaltningens avdelning Styrning och ledning har ansvar att ta fram styrdokument som bygger på de politiska beslut som fattas samt synliggöra vilka konsekvenser de får i verksamheterna och bland brukarna. Specialist och service arbetar utåt mot förvaltningarna med specialisthjälp för att de ska kunna uppfylla styrdokumentens mål. Kommunerna har en mängd frågor att hantera i egenskap av arbetsgivare och serviceorganisation. Många aspekter ska beaktas i alla kommunala beslut och ibland hamnar frågorna om till exempel jämställdhet, hälsa, miljö och mångfald i konflikt med varandra. Trots att organisringen av mångfaldsarbetet tycks stark och entydig i policydokumenten och i kommunens organisationsplan så saknas alltså, enligt en ansvarig tjänsteman, en struktur att hänga upp frågan på i organisationen. En annan orsak till att frågan i praktiken tycks ha mindre genomslag än i dokumenten kan vara det som en intervjuad chef uttrycker: Ja, det skulle kunna vara att det står för någon typ av särintresse eller någonting, att det är normen som på något sätt gör att det blir så att vissa styrdokument inte gäller. Men det tycker jag vore en mycket mer otrevlig tanke så att säga. Hon fortsätter att tala om miljöfrågan som hon tycker påminner om mångfaldsfrågan. Ibland kan jag känna så här i mina svarta stunder: det får alltid lägst prioritet och det blir förlöjligat, eller de som står för det bli extra vända ut och in. Botkyrkas organisation Konsulten som skrev kommunens viljeinriktning i Botkyrka finns placerad inom förvaltningen Admi- nistrativt servicekontor och tillhör idag en ny enhet inom förvaltningen som fått namnet Arbetsmiljöenheten. Till den hör också Kompetenscentrum och Hälsan. Konsulten hade redan jämställdhetsfrågor på sitt bord, innan Projekt för mångfaldsarbete i Botkyrka kommun sjösattes. Enligt konsulten var det därför naturligt att hon fick uppdraget att formulera policy och handlingsprogram också för mångfaldssatsningen. Konsultens tolkning var också att hon ansågs lämplig för arbetet då hon tidigt varit inblandad i processen och också hade vana att formulera dokument av liknade slag. Under våren 2001 ombads förvaltningscheferna och de fackliga ombuden att ge förslag på personer som kunde tänkas ingå i ett Mångfaldsråd. Sam- 20