Brott och kontinuitet

RECENSIONER Brott och kontinuitet Pekka Sulkunen & Caroline Sutton & Christoffer Tigerstedt & Katariina Warpenius (Eds.): Broken Spirits. Power and Ideas in Nordic Alcohol Control. NAD Publication No. 39. Helsinki 2000, 295 s. Detta är en viktig bok, full av tankeväckande upptäckter och insikter. Fokus är riktat mot alkoholpolitiken i tre länder: Finland, Norge och Sverige. Den huvudsakliga betoningen ligger på den senare hälften av 1900-talet, även om denna period vävs in i en längre historia. Mellan introduktionen av de fyra redaktörerna och det avslutande kapitlet som skrivits av alla de 13 författarna, finner läsaren 10 kapitel som analyserar specifika aspekter av berättelsen. Lennart Johansson målar sakkunnigt upp den historiska bakgrunden; nykterhetsrörelsens uppgång i de nordiska länderna, deras skärningspunkter i Finland, Norge och Sverige med de framväxande arbetar- och kvinnorörelserna och i Finland och Norge med nationsbyggandet, och alkoholkontrollsystemets början som ett alternativ till den lösning som nykterhetsrörelsen förordade, dvs. totalförbudet. Längs med vägen bjuder Johansson på en kritisk kommentar till Harry Levine s teori om de avgörande faktorerna bakom nykterhetskulturer (Levine 1992). Johanssons kapitel har den enda jämförande analysen i boken av den viktigaste, från ett nordiskt perspektiv, av de historier som inte finns med: Danmarks. Katariina Warpenius och Caroline Sutton analyserar nykterhetsrörelsernas ideologier och roller under deras nedgångsperiod under andra hälften av 1900-talet. Det kompletteras med ett kapitel av Pekka Sulkunen om de olika liberala diskurserna i alkoholfrågan. Han konstaterar att å ena sidan den liberala diskursen om hur man skulle utnyttja en ökad tillgänglighet till alkohol för att civilisera de nordiska dryckesvanorna och å andra sidan nykterhetsdiskursen, trots den politiska fientligheten dememellan, båda delade ett djupt engagemang för självdisciplinering och gjorde en linjedragning mellan kultiverade och oacceptabla nöjen. I en analys av en tredje ideologisk strömning, folkhälsoperspektivets riskhanteringsmodeller, kartlägger Christoffer Tigerstedt den politiska framgången, under en period, för totalkonsumtionsmodellen, och den mindre succé som den alternativa sekundärpreventionsstrategin rönte. Boken övergår så till skärningspunkterna mellan alkoholkontrollsystemen i Finland, Norge och Sverige å ena sidan och olika krafter och institutioner utanför alkoholområdet å den andra. Trygve Ugland diskuterar de chocker de tre nationella systemen erfor vid mötet med den Europeiska Unionen, när en anslutning till EU blev aktuell i början av 1990- talet. Verkningarna, framhåller han, kom inte bara direkt från EU, utan också via de nya möjligheter som mötet med EU skapade för olika aktörer inom respektive länder. Mika Alavaikkos kapitel diskuterar effekterna av de nya idéer och modeller för styrning av den offentliga sektorn, som i allmänhet kallas New Public Management. Idéer såsom produktrelaterade organisationer, målstyrning, köp-sälj, menar han, fick ett inflytande i alla tre länder, men inflytandet varierade. En övergång till en decentraliserad alkoholkontroll, exempelvis, skedde bara i Sverige; strävanden i denna riktning misslyckades i Finland, och det norska systemet hade alltid i stor utsträckning varit decentraliserat. Jan Andersen spinner vidare på denna tråd och på 102

Uglands analys med ett kapitel om kommunernas roll i alkoholkontrollen. Tillståndspolitiken på den lokala nivån, argumenterar han, har försvagats, och kommunerna istället övergått till informationsverksamhet och olika projekt i lokalsamhället. Följande tre kapitel kan ses som illustrativa fallstudier över bokens teman. Tigerstedt och Sutton analyserar två något motstridiga initiativ som alla tre länderna experimenterade med mellan 1962 och 2001. Det ena, lördagsstängningen av alkoholbutikerna, var ett restriktivt drag, som primärt riktades mot missbruk eller störande drickande, men som påverkade alla konsumenter. Det andra, att ersätta överdisk-försäljning med självbetjäning i butikerna, har framförallt motiverats med en ideologi om bättre kundservice. Att systemen experimenterade med båda initiativen, menar författarna, illustrerar motsättningarna i detaljhandelsmonopolets uppdrag. Ingeborg Lund, Mika Alavaikko och Esa Österberg diskuterar utvecklingen och utformningen av det nya tillståndssystem som reglerar alkoholmarknaden, och som togs i bruk när EU:s regler tvingade fram en öppning av de tidigare monopoliserade produktions- och partihandelsmarknaderna. Börje Olsson, Sturla Nordlund och Saija Järvinen bidrar med ett kapitel om mediaframställningar och opinioner, med fokus på Finland och Sverige från 1950-talet till 1990-talet. Kapitlet samlar inom samma ramverk många av de tanketrådar om ideologier och diskurser som diskuteras separat i kapitlena 3-5 i boken. På en nivå är Broken Spirits en historia om ebb och flod: om uppmjukningen av statens kontroll över alkoholmarknaden under 1960-talet, om den nya skärpningen under 1970-talet, om den nya uppmjukningen under 1980-talet, förstärkt av EU:s inverkan under 1990-talet, och om en viss eventuell tendens tillbaka, i motsatt riktning, för närvarande. På en annan nivå är det en historia om en enda stor förändring i en riktning. Via motbokssystemet i Sverige, kundövervakningssystemet i Finland, och den mekanism som nykterhetsnämnderna i alla tre länderna utgjorde, gjorde staten under 1940- och 1950-talen exceptionellt långtgående intrång i familjelivet och privatlivet. En del av dessa intrång skedde via distributionsnätet för alkohol. En bestående prestation av 1968 års generation (och av nyckelpersoner i den föregående generationen) var att man bröt kopplingen mellan alkoholförsäljningssystemet och den individualiserade kontrollen. Såsom Broken Spirits framhåller preciserade totalkonsumtionsmodellen en alternativ uppsättning uppgifter för alkoholförsäljningssystemet, och (framförallt retrospektivt) legitimerade att alkoholkontrollens apparat kunde dra sig undan från den invidualiserade kontrollen och från familjelivet och den enskildes vanor. Om vi koncentrerar blicken på försäljningsordningen för alkoholen, går förändringen verkligen bara i en riktning. Men om vi vidgar vårt synfält utöver Broken Spirits huvudfokus förefaller mig historien inte lika otvetydig. I denna större referensram är de nordiska staterna fortfarande världsledande vad gäller statens uppmärksamhet på alkoholfrågorna. Ett tydligt tecken på det är deras sedan länge ledande roll när det gäller att tillämpa kunskapsbaserade motåtgärder mot rattonykterhet ett område där de legala restriktionerna och verkställigheten skärptes under 1990-talet (se t.ex. Borschos 2000). Mindre uppenbart är att de nordiska länderna också är världsledande vad gäller omfattningen av behandlingsutbud för alkoholproblem (Takala et al. 1992). I Sverige verkar detta utbud ha vuxit mycket kraftigt mellan 1955 och 103

1980, just från och med den tid då den gamla kontrollen på individnivå övergavs (Blomqvist 1998). Som en återspegling av det faktum att man, på professionell basis, ärvt nykterhetsnämndernas uppgifter är det socialvårdssektorn, inte hälsovården, som är den ledande sektorn i behandlingen av alkoholproblem i Norden. Denna behandling är i huvudsak formellt inte av tvångskaraktär, men behandling av alkoholproblem är uppenbart, bland annat, en form av social kontroll. Det faktum att alkoholkontrollsystemet övergav disciplineringen av familjelivet och den enskildes vanor innebär således inte nödvändigtvis att staten i sin helhet har dragit sig tillbaka från dessa roller. I stället har utformningen och modaliteten förändrats. Statens disciplinära maskineri i det gamla kontrollsystemet motboken är det mest uppenbara exemplet opererade via en byråkratisk struktur. När utgångspunkten var att kontrollsystemet i första hand var ett system för distribution av en värdefull vara måste det organiseras byråkratiskt, till och med kvasi-militäriskt, för att undvika bland annat avvikelser och korruption. Under 1950- och 1960-talen kunde man inte längre acceptera att medborgarnas privatliv var öppet för granskning och bedömning inom en så byråkratisk struktur. Men lösningen på detta var inte att staten drog sig tillbaka, utan att man överförde övervakningen och disciplineringen av privatlivet från de byråkratiska till de professionella uppgifterna. Detta förändrade de disciplinära processerna, från att ha varit en fråga om formella regler som alla kan iaktta och ifrågasätta, till att bli en fråga om individualiserade, professionella bedömningar, där kriterierna och de implicita reglerna i stor utsträckning är dolda. På samma sätt som läkarna som yrkeskår har tillstånd att få information om mycket som är av privat natur, och på basen av det göra individualiserade bedömningar när de ger oss eller drar in ett recept på en medicin, så har socialarbetarna, psykologerna och psykiaterna samma tillstånd i sina professionella kapaciteter inom alkoholist- och narkomanvårdssystemet. Ideologier om konsumentens suveränitet och medborgarens skötsamhet tvingade också statens övervakning att retirera ett steg. Statens ombud kunde inte längre i förväg bedöma vilken förmåga individen hade att umgås med alkohol. Den självförsörjande medborgaren måste faktiskt ges ett stort utrymme för att kunna demonstrera sin skötsamhet. Den sociala kontrollen måste i stället vänta till dess medborgaren tog ett snedsteg såsom att köra med alkohol i blodet eller behövde socialhjälp. När det skedde fanns det ytterst få som från något som helst politiskt perspektiv skulle påstå att staten inte hade rätt att ingripa. Ändå är det inte nödvändigtvis någon stor inskränkning av statens interventionsambition att den måste vänta på ett felsteg. Det nuvarande antalet människor som befinner sig under USA:s strafflagssystems jurisdiktion illustrerar detta. Statens intresse för och inblandning i den enskildes vanor och familjelivets domäner lever således vidare, men snarare i kriminalvården och i de allmänna socialvårdsoch hälsvårdssystemen, i välfärdsstatens kärna. Det finns ett litet havsdjur som kallas eremitkräftan, som framlever sitt liv i andra varelsers tomma skal och flyttar sig från skal till skal när den växer. Även om det krus som ursprungligen rymde den individualiserade alkoholkontrollen kan ha spruckit eller brustit ( broken ), har dess anda ( spirit ), liksom en eremitkrabba, hittat ett nytt hem i folkhemmets kärna. Särskilt i det sista kapitlet har Broken Spirits tidvis en elegisk ton. När man betonar fragmenteringen av den 104

alkoholpolitiska sektorn konstaterar författarna att man kan läsa bokens titel på ett pessimistiskt sätt. De diskuterar potentiella kompensatoriska fördelar med fragmenteringen, men här blir argumenten ganska dunkla. Men det är viktigt att vara klar över vad som försvunnit och vad som inte försvunnit. Fortfarande ligger den samhälleliga uppmärksamheten på alkoholkonsumtionsrelaterade problem på en mycket hög nivå i de norra Östersjöländerna och den samhälleliga oron verkar öka också i Danmark. Detta fortsatta bekymmer kan vara mycket viktigare för kontinuiteten i alkoholpolitiken, i dess vidaste bemärkelse, än de speciella strukturer genom vilka den får sitt uttryck. Som det konstateras i Broken Spirits kan denna bekymrade uppmärksamhet få två huvudsakliga uttryck: i en preventiv politik som riktas mot hela befolkningen (såsom totalkonsumtionsmodellen), eller i en riktad eller avhjälpande politik som styrs mot utvalda grupper eller situationer. Enligt författarnas betraktelsesätt är det futilt och missriktat att presentera totalkonsumtionsperspektivet och en mera specifik skadeorienterad politik som alternativ. Och det är ju faktiskt sant att den nordiska statliga politiken under de 40 åren före 1970 med viss kraft följde båda dessa linjer. I viss utsträckning tjänade totalkonsumtionsmodellen som ett retoriskt berättigande för att avveckla den gamla, riktade kontrollen i alkoholkontrollsystemet. Nu, då totalkonsumtionsperspektivet fallit i onåd, blir behandlingsutbud och andra samhälleliga sätt att tackla alkoholproblem och riktade närsamhällsprojekt ett retoriskt berättigande för en försvagad generell alkoholkontroll. Men så länge som uppmärksamhetsnivån förblir hög, och med tanke på att man i Norden bekänner sig till en kunskapsbaserad politik, kan vi vänta oss att om den nya mixen av politiska åtgärder inte verkar få effekter så kommer man att vidta nya åtgärder. De institutioner som ger uttryck för och tillämpar politiken förändras, men det nordiska engagemanget för en alkoholpolitik verkar i mina ögon fortfarande starkt. Broken Spirits för fram många olika perspektiv, en del av dem nya för alkoholområdet, som tillämpas i analyserna. Det finns mycket nytt material i bokens olika studier (och ännu mer i de andra publikationer som SNAPS-projektet resulterat i, och som anges i bokens Appendix B). En speciell styrka i boken är att den nästan genomgående gör jämförelser mellan Finland, Norge och Sverige. Såsom Broken Spirits visar löper de nationella historierna ofta parallellt, ibland flätas de samman med varandra, men det finns också grundläggande variationer som inte bara avspeglar skillnader i de nationella historierna och kulturerna, utan också det slumptillägg som tajmningen ger. Mer än en gång konstateras således i boken att ett försök att applicera en importerad modell misslyckades eftersom det politiska klimatet under tiden förändrats. För, vilket också underrubriken implicerar, själva kärnan i Broken Spirits är den svåra frågan om alkoholpolitikens zeitgeist, dess natur och vad som bestämmer hur den förändras. I sin analys kommer boken en bra bit på vägen mot att erbjuda några svar. Robin Room Översättning: Kerstin Stenius An English version of this review is available at NAT:s web-site. http://www.stakes. fi/nat REFERENSER Blomqvist, Jan (1998): The Swedish model of dealing with alcohol problems: historical trends and future challenges. Contemporaray Drug Problems 25: 253-320 Borschos, Björn (2000): An evaluation of the Swedish drun- 105

ken driving legislation implemented on February 1, 1994. Presented at the International Conference on Alcohol, Drugs and Traffic Safety, May 22-26, Stockholm. Website: http:// www.vv.se/traf_sak/t2000/ 508.pdf Levine, Harry Gene (1992): Temperance cultures: concern about alcohol problems in Nordic and English-speaking cultures. Pp. 15-36. In: Malcolm Lader, Griffith Edwards & Colin D. Drummond (Eds.): Vad har brustit? Alkoholkontrollpolitiken, -teorin och -forskningen utmärks av regionalisering: nämligen (1) alkoholpolitiken har blivit politiskt mest formaliserad, och här inkluderar jag alkoholmonopolen, i de nordiska länderna, (2) detta statliga åtagande har ackompanjerats av en samhällsforskning och akademisk teori som kretsar kring (och i hög utsträckning begränsas till) de nordiska och de engelskspråkiga länderna, (3) det är uppenbart att det finns stora skillnader i de historiska och kulturella perspektiven på alkoholen som dryck i olika delar av världen och i Europa, och att de länder som har den historiska bakgrund som kraftigast präglats av nykter- The Nature of Alcohol- and Drug-Related Problems. Oxford etc.: Oxford University Press Takala, Jukka-Pekka & Klingemann, Harald & Hunt, Geoffrey: Afterword: common directions and remaining divergences. In: Harald Klingemann, Jukka-Pekka Takala & Geoffrey Hunt (Eds.)(1992): Cure, Care and Control. Alcoholism Treatment in Sixteen Countries. Buffalo: State University of New York Press.) Pekka Sulkunen & Caroline Sutton & Christoffer Tigerstedt & Katariina Warpenius (Eds.): Broken Spirits. Power and Ideas in Nordic Alcohol Control. NAD Publication No. 39. Helsinki 2000. 295 s. hetsrörelserna och motsvarande attityder är de som främst har utformat alkoholkontrollpolitiska åtgärder. Till dessa tre grundtankar i den moderna alkoholpolitikens utveckling kan man tillägga en historisk förändring som i sig bär fröet till den senare utvecklingen den ekonomiska globaliseringen, som förkroppsligas i den europeiska integrationen. De ändrade ekonomiska realiteterna, och utvecklingen mot en internationalisering och en konsumentstyrd marknad, har förändrat villkoren för de nordiska alkoholmonopolen och tvingat fram en konfrontation mellan olika nationella och kulturella dryckes- och alkoholpolitiska traditioner. Ur detta perspektiv kan vi samtidigt se en klar liberalisering av den nordiska alkoholpolitiken och en ökad insikt i det övriga Europa om existensen av alkoholproblem och behovet av stärkt kontroll. Att placera de nordiska och nationella alkoholpolitiska systemen och akademiska teorierna om nykterhet i en kulturell och historisk kontext är samtidigt att ifrågasätta deras vetenskapliga renhet och oundviklighet. Därför tenderar den alkoholkontrollpolitiska modellen att sätta idéer om kulturella skillnader i andra hand. Den formella alkoholkontrollpolitiken proklamerar att (a) alkohol alltid kräver en utvecklad formell kontroll, (b) de huvudsakliga aspekterna av denna kontroll kan generaliseras och (c) striktare kontroll (ända till en mycket starkt begränsande kontroll) är bra, och att det att man släpper på kontrollen är illa. Dessa idéer förkroppsligas i totalkonsumtionsmodellen, enligt vilken ett lands alkoholproblem stiger brant med ökande sammanlagd nationell konsumtion. Förespråkarna för denna modell eller rättare sagt denna alkohollivsåskådning befinner sig alltså i en lustigt tudelad position. Den senaste utvecklingen i Norden står i konflikt med de rekommendationer som givits av de viktigaste alkoholpolitiska fors- 106