Förslag till ny transportpolitisk målstruktur (SIKA rapport 2008:2)

REMISSVAR 1 (7) Datum Ert diarienr Näringsdepartementet Ronald Rutgersson ronald.rutgersson@industry.ministry. se Förslag till ny transportpolitisk målstruktur (SIKA rapport 2008:2) Verket för innovationssystem, VINNOVA, har anmodats avge yttrande över rubricerande remiss. Sammanfattning VINNOVA avstyrker förslaget till ny transportpolitisk målstruktur. Huvudkritiken i VINNOVAs yttrande ligger i att vi saknar en tydlig logik i förslaget till transportpolitisk målstruktur. Det gäller både den hierarkiska strukturen och inom de olika delmålen. Ett exempel på bristande logik och att konsekvenserna av förslagen inte är tillräckligt analyserade är förslaget till etappmål om att tillgängligheten till samhällets utbud ska vara jämlikt fördelat mellan regioner. En konsekvens av detta skulle kunna innebär en massiv satsning på kollektivtrafik och mobiltelefonmaster i de glesare delarna av landet men också en massiv satsning på biltrafiken i de tätare delarna för att bil- respektive kollektivtrafikrestiderna ska vara jämlika över hela landet. Dessutom ser VINNOVA svårigheter med begreppet tillgänglighet i det övergripande målet. VINNOVA anser också att det föreslagna delmålet om jämställdhet och fördelning bör omformuleras. Bakgrund till VINNOVAs ställningstaganden Bakgrunden till VINNOVAs ställningstagande kan hämtas i VINNOVAs instruktion och regleringsbrev. VINNOVA har till uppgift att främja utvecklingen av effektiva svenska innovationssystem inom verksamhetsområdena teknik, transport, kommunikation och arbetsliv och VINNOVA ska inom ramen för sin verksamhet bidra till att målet för politikområde Transportpolitik uppfylls. Hur det transportpolitiska målet och dess delmål är utformade har därför stor betydelse för VINNOVAs verksamhet inom transportområdet. VINNOVA0001 W/1.2, 2003-11-10 VERKET FÖR INNOVATIONSSYSTEM - SWEDISH GOVERNMENTAL AGENCY FOR INNOVATION SYSTEMS Post: VINNOVA, SE-101 58 Stockholm Besök/Office: Mäster Samuelsgatan 56 Leveranser/Deliveries: Klara Norra Kyrkogata 14 Tel: +46 (0)8 473 3000 Fax: +46 (0)8 473 3005 VINNOVA@VINNOVA.se www.vinnova.se Org/VAT: 202100-5216

2 (7) Generella synpunkter SIKA föreslår en struktur med ett övergripande mål och fyra delmål. Det övergripande målet handlar om en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela landet. Delmålen behandlar tillgänglighet, säkerhet och trygghet, jämställdhet och fördelning samt miljö. Delmålet om tillgänglighet ska ses som funktionen medan de tre senare delmålen ska betraktas som villkor. Enligt SIKA finns ingen inbördes hierarki inom målstrukturen. VINNOVA finner strukturen ologisk av flera anledningar. För det första återfinns tillgänglighet som mål både i det övergripande målet och som ett av delmålen. (En vidare diskussion om det problematiska med att ha tillgänglighet som det övergripande målet förs nedan under rubriken Övergripande mål.) För det andra skriver SIKA att det inte finns någon inbördes hierarki mellan delmålen trots att ett av delmålen dessutom är det övergripande målet och övriga kallas villkor. För det tredje har SIKA förändrat terminologin från delmål till villkor för delmålen säkerhet och trygghet, jämställdhet och fördelning samt miljö. Enligt gängse definition betyder villkor i förväg uppställd förutsättning för ett riktigt genomförande (av ngt) alternativt fysisk omständighet 1. Som VINNOVA tolkar detta fungerar villkor mer som ett minimikrav som ska uppfyllas och inte som ett mål som ska uppnås. De nuvarande delmålen ska fungera som preciseringar av det övergripande transportpolitiska målet. Delmålen behandlar tillgänglighet, regional utveckling, jämställdhet, transportkvalitet, säkerhet och miljö och de ska på lång sikt uppfyllas för att det övergripande målet ska kunna uppfyllas. 2 Dagens struktur är därför en mer logisk struktur än SIKAs förslag. För det fjärde innebär inte förslaget någon lösning på de inneboende målkonflikterna och problematiken med avvägningen mellan mål. Ett klassiskt exempel är att tillgängligheten kan behöva försämras för att trafiksäkerheten ska kunna förbättras. 1 Nationalencyklopedin 2 Prop. 1997/98:56, s 18 och framåt.

3 (7) Reviderade transportpolitiska mål B.1 Övergripande mål VINNOVA håller med om det inledande konstaterandet att Transportsektorn ska som en av flera sektorer bidra till samhällets välfärdsutveckling i form av en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt långsiktigt hållbar utveckling. Även i den tidigare transportpolitiska diskussionen har utgångspunkten hela tiden varit att transporterna utförs för att tillgodose behov utanför transportområdet. SIKAs förslag till övergripande mål lyder Transportsektorns övergripande mål är att bidra till denna utveckling 3 med en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela landet.. I förslaget har SIKA framför allt ändrat begreppet transportförsörjning till tillgänglighet. VINNOVA har förståelse för tankesättet att det är funktionen och inte transportsystemet som fysiskt system som är det väsentliga. Det finns dock problem med att ha tillgänglighet som det övergripande målet. Tillgängligheten kan sägas visa på potentialen att kunna utföra de ärenden och behov som finns i samhället. Att mäta förändringar i tillgänglighet kan dock vara problematiskt vilket även SIKA i viss mån tar upp i sin analys. Bland annat tas ofta förbättringar i transport- eller kommunikationssystemet ut i mer spridd lokalisering av bostad, arbete och service med längre resor för personer och gods vilket ger sämre tillgänglighet som följd. Ett annat problem är att det är svårt att definiera tillgänglighet. Något som ett flertal utredningar mellan och inom trafikverken och SIKA vittnat om. Att ha ett så svårdefinierat begrepp som det övergripande mål är därför problematiskt. Dessutom syftar det övergripande målet till transportpolitiken vilket också bör avspeglas i utformningen av målet. Överhuvudtaget anser VINNOVA att SIKA verkar ha underskattat det värde och livskvalitet som kan ligga i ett fysiskt möte, resa eller en vara. Alla resor och transporter är inte önskvärda att minimera. VINNOVA vill poängtera att det snarare är de negativa effekterna av resandet och transporterna som vi vill minimera. Den synen bör prägla transportpolitiken. VINNOVA föreslår därför att begreppet transportförsörjning i det nuvarande övergripande målet ersätts med exempelvis transport- och 3 denna utveckling bör bytas ut mot samhällets välfärdsutveckling för att undvika syftningar i själva målformuleringen.

4 (7) kommunikationsförsörjning för att även lyfta fram möjligheterna att tillfredsställa behoven och utföra ärenden utan fysisk transport. I övrigt anser VINNOVA att det är positivt att de föreslagna transportpolitiska målen samstämmer i högre grad med klimat-, miljö- och regionalpolitiken. B.2 Delmål Tillgänglighet SIKAs förslag till delmål för tillgänglighet lyder Tillgänglighet definieras som möjligheten att minimera eller överbrygga geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor och funktioner så att behoven hos både näringsliv, medborgare och offentlig verksamhet tillgodoses. Skillnaden med att ha tillgänglighet som delmål jämfört med övergripande mål är att här har tillgängligheten definierats. En brist i definitionen är dock att den enbart fokuserar på geografiska avstånd. Aspekter som tidsavstånd, kvalitet, bekvämlighet saknas, särskilt eftersom det inte finns något annat delmål som preciserar detta. Även förslagen till etappmål bör ses över så att etappmålen preciserar själva tillgänglighetsmålet. Etappmålet om kvalitet har ingen återkoppling till definitionen av målet och etappmålet om trafikarbete bör fokusera på att minska de negativa effekterna av ett ökat trafikarbete, inte själva trafikarbetet i sig. Flera av de negativa effekterna finns med i delmålen om säkerhet och miljö och bör därför hanteras där. B.3 Delmål Säkerhet och trygghet VINNOVA anser att SIKAs förslag till delmål om säkerhet och trygghet är bra, särskilt att trygghet har blivit en naturlig del i säkerhetstänkandet. Diskussionen om nackdelen att det kallas villkor istället för delmål förs i tidigare avsnitt. B.4 Delmål Jämställdhet och fördelning Enligt SIKA syftar villkoret Jämställdhet och fördelning till att klargöra hur nyttan fördelas i samhället av åtgärder inom transportpolitiken. SIKAs förslag till definition lyder: Ett transportpolitiskt villkor är att tillgängligheten skall vara utformad så att den svarar mot behoven hos olika delar av samhället och utifrån människors olika förutsättningar på ett jämlikt sätt. En särskild aspekt är att transportsystemet skall vara utformat så att det svarar mot både mäns och kvinnors transportbehov. Kvinnor och män skall ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning

5 (7) och förvaltning och deras värderingar skall tillmätas samma vikt. Övriga transportpolitiska etappmål ska följas upp ur ett jämställdhetsperspektiv. Transportsystemet ska vara utformat med beaktande av barns behov i enlighet med Barnkonventionen samt utifrån tillgänglighet och användbarhet för äldre samt personer med funktionsnedsättning. VINNOVA anser att SIKAs förslag till delmål förringar det tidigare delmålet om ett jämställt transportsystem dels genom att slå ihop alla svaga grupper (förutom möjligen invandrare) i ett fördelningsvillkor dels genom att fokusera på hur nyttan fördelas i samhället av planerade åtgärder och inte hur hela det tidigare målets syfte kopplat till kvinnors och mäns transportbehov, värderingar och möjligheter till påverkan uppnås. En delförklaring till detta kan vara den svaga representationen av genus- och jämställdhetsforskare i den expertworkshop som SIKA genomfört i syfte att problematisera målformuleringarna. 4 Visserligen finns den tidigare definitionen på ett jämställt transportsystem med som en särskild aspekt. (Den sista meningen om uppföljningen av övriga transportpolitiska mål hör dock inte hemma i själva målformuleringen utan bör finnas som ett uppföljningskrav under respektive mål i regleringsbrev och dylikt.) VINNOVA har inget principiellt emot att transportsystemet ska vara utformat i enlighet med Barnkonventionen men anser att det inte behöver vara en del i målet. Barnkonventionen gäller all verksamhet i samhället och behöver inte specifikt anges inom transportpolitiken. Utgångspunkten i SIKAs resonemang när det gäller villkoret/delmålet om jämställdhet och fördelning verkar vara att hitta redovisningsformer för fördelningseffekter, dvs. mer efterbehandling än pro-aktivt handlande. Det principiella resonemanget om vad vi ska ha målen till saknas. I motiveringsdiskussionen för etappmålet om att fördelning av samhällsekonomisk nytta mellan olika socioekonomiska grupper, mellan män och kvinnor, inom regioner, samt mellan regioner ska redovisas hävdar SIKA, s 34 att det i ett vidare perspektiv än jämställt transportsystem handlar det då om en tillgänglighet till samhällets utbud som är jämlikt fördelad mellan olika samhällsgrupper och mellan samt inom olika regioner. VINNOVA undrar hur målet om en jämlik fördelning av tillgängligheten mellan regioner kommer att slå på prioriteringarna. Tillgängligheten är ofta beroende av befolkningstätheten. För exempelvis kollektivtrafik, mobiltelefontäckning m.m. ökar tillgängligheten med befolkningstätheten. Motsatsen gäller för 4 SIKA rapport 2008:2, Del 1 Analys av förutsättningarna, s 16

6 (7) biltrafiken på grund av trängseln. Om målet är att åstadkomma en jämlik fördelning av tillgänglighet mellan olika regioner, skulle det kunna innebär en massiv satsning på kollektivtrafik och mobiltelefonmaster i de glesare delarna av landet men också en massiv satsning på biltrafiken i de tätare delarna för att bil- respektive kollektivtrafikrestiderna ska vara jämlika över hela landet. När det gäller etappmålet om kollektivtrafikens tillgänglighet och användbarhet anser VINNOVA att det framför allt hör hemma under tillgänglighetsmålet och inte under delmålet om jämställdhet och fördelning. B.5 Delmål Miljö VINNOVA anser att SIKAs förslag till delmål om miljö är bra, förutom att det anges som ett villkor och inte ett delmål. Särskilt kopplingen till det nationella miljöpolitiska målet är bra. En brist är att formuleringen i etappmålet Säkerställd uppfyllnad av de delmål där transportsektorn dominerar problembilden eller utpekas som en viktig påverkansfaktor prioriteras. är vag. Etappmålet bör precisera vilka miljökvalitetsmål och delmål det gäller. C. Mått för indikatorer och etappmål VINNOVA anser att det principiella resonemanget om vad vi ska ha målen till saknas i rapporten. I SIKAs resonemang verkar målet mest vara till för att skapa analysmetoder för planeringssystemet. VINNOVA anser att det är alltför förenklat att bara ha och välja etappmål som går att följa upp kvantitativt. Verkligen är än mer komplex och rymmer betydligt mer än vad som är mätbart. D. Transportmålsrådet SIKA föreslår att ett Transportmålsråd inrättas som en nationell instans för att ansvara för sammanställning, analys och uppföljning av indikatorer och etappmål, liknande Miljömålsrådet. Här skulle även prognoser och att sätta resultaten i ett internationellt perspektiv ingå. Som VINNOVA förstår det innebär förslaget att SIKA inte längre anser sig lämpliga att handha de uppgifter som nämns ovan och som tidigare har legat inom SIKAs verksamhetsområde. En ny oberoende myndighet skulle i så fall tappa kopplingen mot övrig verksamhet, som exempelvis statistikansvar och samordning av långsiktig planering, som SIKA har. En förklaring kan vara att SIKA har haft en strävan att utforma förslag till transportpolitiska mål som kan fungera oberoende av organisation och ansvarsfördelning. Om en sammanslagen myndighet med bland andra Banverket, Vägverket och SIKA bildas, kan ett nytt transportmålsråd behövas för att en oberoende granskning ska kunna göras. Oavsett hur den framtida organisationen kommer att se ut

7 (7) anser VINNOVA att det är viktigt med en oberoende granskning och uppföljning av de transportpolitiska målen. E. Tillämpning i en strukturerad planeringsprocess När det gäller SIKAs förslag om att se över lagstiftning och regleringar så att de transportpolitiska målen blir styrande anser VINNOVA att det är ett bra förslag. Den lagstiftning, planering och reglering som berör transportpolitiken bör ses över, det kan vara fler eller färre än den föreslagna listan som SIKA tagit fram, och där så är lämpligt bör de transportpolitiska målen vara styrande. F. Behov av kompletterande utredningar SIKA föreslår att regeringen ger SIKA i uppgift att göra en kostnadsuppskattning av den föreslagna målstrukturen och den därtill hörande organisationen. VINNOVA instämmer i förslaget. I detta ärende har generaldirektör Per Eriksson beslutat. Åsa Vagland har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också enhetschefen Magnus Blinge deltagit. Per Eriksson