Anhöriga som ger omsorg till närstående

www.pwc.se Revisionsrapport Christer Marklund Anhöriga som ger omsorg till närstående Sundsvalls kommun

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Syfte och revivionsfråga... 2 2.3. Revisionskriterier... 2 2.4. Metod, material och avgränsning... 2 3. Lagstiftning... 4 4. Granskningsresultat... 5 4.1. Styrning i form av policies, mål och planer... 5 4.2. Kartläggning av anhörigas behov: rutin och arbetssätt... 6 4.3. Uppföljning och utvärdering av stödåtgärder... 8 4.4. Nämndens styrning och kontroll... 9 Sundsvalls kommun

1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av revisorerna i Sundsvalls kommun har genomfört en granskning av hur socialnämndens stöd till de anhöriga som ger omsorg till närstående hanteras. Syftet med granskningen har varit att pröva om området hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Vår sammanfattande revisionella bedömning är att stödet till anhöriga som vårdar närstående inom socialnämndens ansvarsområden inte till fullo hanteras på ett ändamålsenligt sätt och att den interna kontrollen inom området inte är fullt tillräcklig. Vår bedömning baseras följande granskningsiakttagelser: Styrningen genom policies, mål och planer är delvis tillräcklig. Granskningen visar att nämnden till viss grad kan verifiera att den utövar styrning hur verksamheterna ska fullgöra sitt lagstadgade uppdrag avseende anhörigstöd. Det saknas tillförlitliga rutiner för att kartlägga de anhörigas behov av stödinsatser. Granskningen visar att verksamheterna gör och har gjort vissa ansatser för att kartlägga de anhörigas behov av stödinsatser, men att det saknas en samlad behovsbild inom området. Uppföljning och utvärdering av individuellt anpassade stödåtgärder till anhöriga är otillräcklig. Granskningen visar att varken verksamhet eller nämnd gör återkommande och systematiska uppföljningar och utvärderingar inom området. Nämndens kontroll inom området är otillräcklig. Granskningen visar att nämnden inte i tillräcklig grad kan verifiera att den kontrollerar sitt lagstadgade uppdrag inom området. För att utveckla verksamheten bör följande rekommendationer prioriteras: Att det inom socialnämndens verksamheter upprättas rutiner för att kartlägga det samlade behov av stöd som anhöriga i kommunen kan tänkas ha. Att socialnämndens verksamheter anpassar befintlig anhörigstrategi till den egna verksamheten och dess målgrupper. Att socialnämnden ser över behovet av mål och tillhörande riktlinjer gällande det stöd som ges till personer som vårdar eller stödjer närstående. Att socialnämnd och verksamhet identifierar nyckeltal som gör det möjligt att följa upp det stöd som erbjuds personer som vårdar eller stödjer närstående. Att socialnämndens verksamheter vidareutvecklar och använder dokumentationen av anhörigstödet för att kunna följa upp hur verksamheten fungerar. Sundsvalls kommun 1 av 11

2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisorerna i Sundsvalls kommun har i 2014 års revisionsplan beslutat att granska socialnämndens stöd till anhöriga som ger omsorg till närstående. Valet av granskningsinsats har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Socialstyrelsens undersökning visar att närmare var femte svensk i vuxen ålder vårdar, hjälper och stödjer en närstående. Sedan några år tillbaka har det införts en ny bestämmelse i socialtjänstlagen. Den innebär att kommunen är skyldig att erbjuda ett individuellt anpassat stöd till anhöriga som vårdar en närstående, för att underlätta och förebygga ohälsa. En bristfällig styrning och kontroll kan riskera att kommunens stöd till anhöriga inte sköts på ett ändamålsenligt sätt. Revisionsobjektet i denna granskning är socialnämnden. Av nämndens reglemente framgår att den fullgör kommunens uppgifter inom ramen för socialtjänstlagen. 2.2. Syfte och revivionsfråga Syftet med granskningen är att bedöma om området hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Inom ramen för granskningen ska följande revisionsfrågor besvaras: Är styrningen i form av policies, mål och planer tillräcklig? Används en tillförlitlig rutin att kartlägga anhörigas behov? Sker en tillräcklig uppföljning och utvärdering av individuellt anpassade stödåtgärder till anhöriga? Är nämndens styrning och kontroll inom området tillräcklig? 2.3. Revisionskriterier Socialtjänstlagen 5 kap. 10 Kommuninterna policies, mål och planer som rör granskningsområdet 2.4. Metod, material och avgränsning För denna granskning har en genomgång och analys gjorts av dokumentation avseende de mål, rutiner och riktlinjer som finns gällande stöd till anhöriga. Inom socialtjänsten har intervjuer genomförts med enhetschef utredningsenhet LSS 1 /äldrestöd/socialpsykiatri, enhetschef stödinsatser vuxna & LSS samt biståndsbedömare mottagningsgruppen. Inom produktion har intervjuer genomförts med områdeschef och anhörigkonsulenter på anhörigcenter, affärsområdeschef stöd och omsorg 2, 1 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 2 Funktionshinderverksamhet (boende, daglig verksamhet (LSS), socialpsykiatri (SoL). Ej personlig assistans (LSS). Sundsvalls kommun 2 av 11

affärsområdeschef stöd och behandling, affärsområdeschef hemtjänst samt tillförordnad affärsområdeschef äldreboende. Rapporten har även sakgranskats av enheten för kvalité- och tjänsteutveckling inom socialtjänsten. Sundsvalls kommun 3 av 11

3. Lagstiftning När bestämmelsen i 5 kap. 10 SoL ändrades var det för att tydliggöra socialnämndens skyldighet att ge stöd, och möjligheten för dem som vårdar eller stödjer en närstående att få stöd (prop. 2008/09:82, s. 27). Ändringen innebär dock inte att en enskild person kan begära bistånd utifrån den bestämmelsen. Den enda bestämmelse som ger en sådan rätt är fortfarande 4 kap. 1 SoL (prop. 2008/09:82 s. 24). Syftet med bestämmelsen är att uppmärksamma de anhörigas situation, utreda deras behov, informera om och erbjuda stöd. Merparten av det stöd till anhöriga som ger omsorg till närstående har generellt i landet riktats till anhöriga till äldre personer. Avsikten med bestämmelsens nuvarande lydelse är att kommunernas stöd till anhöriga ska vidgas så att alla som vårdar och stödjer en närstående enligt lagstiftningen omfattas (prop. 2008/09:82, s. 7 10). Det innebär att arbetet med stöd till anhöriga ska omfatta socialtjänstens alla verksamheter. Syftet med stödet till anhöriga är framför allt att minska deras belastning, både den fysiska och psykiska. Den anhöriga kan genom stödet få en förbättrad livssituation samtidigt som risken att drabbas av ohälsa minskar. Kommunen bör ha ett brett utbud av stöd för att kunna tillgodose gruppers och individers olika behov. Med stöd menas olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta för person som vårdar eller stödjer närstående. Begreppet stöd kan t.ex. innefatta bemötande, information, kunskap, råd, avlösning, hjälpmedel och hemtjänst. Exempel på personer som omfattas av bestämmelsen är: Anhöriga till personer med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning Anhöriga till personer med utvecklingsstörning eller annan intellektuell funktionsnedsättning Anhöriga till personer med långvarig psykisk eller kronisk fysisk sjukdom Anhöriga till personer med missbruks- och beroendeproblematik Föräldrar till barn under 18 år med någon av ovanstående sjukdom eller funktionsnedsättning Föräldrar till vuxna barn med någon av ovanstående sjukdom eller funktionsnedsättning Vuxna barn till person med någon av ovanstående sjukdom eller funktionsnedsättning. Sundsvalls kommun 4 av 11

4. Granskningsresultat 4.1. Styrning i form av policies, mål och planer Genom granskning av dokument och intervjuer framgår att: Socialnämnden 2011-06-22 fattade beslut att anta av förvaltningen föreslagen strategi för anhörigstöd. Strategin innehåller formulering av tänkbart effektmål, prioriteringar, aktiviteter, tidplan för införande och information om resurser/budget 3. Tidplan avser åren 2011-2013. Information om resurser/budget avser år 2011 samt redovisning av kvarvarande statliga bidragsmedel inför 2012. Av granskningen framgår att verksamheten fr.o.m. 2014 ska implementera de arbetsmetoder som visar sig vara lyckosamma under åren 2011-2013 i att stödja anhöriga. Av strategin framgår att med tre olika programområden så betyder det att strategin måste anpassas till vart och ett av arbetsfälten IFO, Äldreomsorg samt Stöd och Omsorg. Det kan inte styrkas att strategin anpassats till verksamhetens beställare-utförare organisation. Anhörigcenter inom äldreomsorgen, via anhörigkonsulenterna, får enligt strategin i uppdrag att driva socialtjänstens arbete med att sprida, informera, utbilda och utveckla stödet till anhöriga. Av intervjuer framgår att anhörigcenter uppfattar att strategin är verksamhetens styrdokument. Det har inte utformats någon överenskommelse mellan socialtjänsten - enheten för kvalité- och tjänsteutveckling och produktionen avseende innehållet i tjänsten anhörigstöd. Nämnden har antagit riktlinjer för handläggning 4 inom området för äldreomsorgen. Riktlinjer finns inte inom funktionshinderverksamheten eller inom individ- och familjeomsorgen. I mål- och resursplan 2011 samt mål-och resursplan 2012 fick nämnden i uppdrag av kommunfullmäktige att öka anhörigstödet. 2012 innehöll planen en ökad budgetram för anhörigstöd jämfört med föregående år. I mål-och resursplan 2014 framgår att nämnden är ansvarig för kommunens anhörigstöd. Därutöver ger planen ingen styrning kring hur nämndens verksamheter ska fullgöra sitt lagstadgade uppdrag avseende anhörigstöd. Måldokument/verksamhetsplan för anhörigstöd saknas för äldreomsorgen, funktionshinderverksamheten och individ- och familjeomsorg år 2014. Anhörigcenter tog fram verksamhetsberättelser för åren 2011-2012. Verksamhetsberättelser finns inte för åren 2013-2014. 3 Inklusive användande av statliga stimulansmedel utbetalda 2009-2010. 4 Tillämpningen av SoL 5:10 har omsatts i kommunala riktlinjer för handläggningen inom äldreomsorgen. Sundsvalls kommun 5 av 11

Anhörigkonsulenterna på anhörigcenter formulerar egna delmål för kommande verksamhetsår. Målen är individuella för anhörigkonsulenterna, d.v.s. de är inte verksamhetsmål för anhörigcenter. Det har år 2014 funnits budget för stöd till anhöriga via anhörigcenter, cirka 3 mnkr - affärsområde äldreboende, anhöriganställningar, cirka 4 mnkr - affärsområde hemtjänst samt anhörigbidrag, cirka 1,5 mnkr - socialtjänsten, enheten för kvalité- och tjänsteutveckling. Budget avsatt för anhörigstöd finns i huvudsak inom nämndens verksamheter som riktar sig till äldreomsorgens traditionella målgrupper. Inom äldreomsorgen informerades om strategin under år 2011. Därefter har inte någon informationssatsning genomförts. Verksamheten betonar dock att anhörigwebben 5 används inom affärsområde äldreboende. Revisionell bedömning: Nämndens styrning genom policies, mål och planer bedöms vara delvis tillräcklig. Bedömningen baseras på att nämnden kan verifiera att den har utövat viss styrning under mandatperioden när det gäller hur verksamheterna ska fullgöra sitt lagstadgade uppdrag avseende anhörigstöd. Avsaknad av gemensamma riktlinjer för samtliga verksamheter kan riskera att handläggning av ärenden rörande stöd till anhöriga inte sker på ett enhetligt sätt. För att utveckla styrningen inom området föreslås att nämnden ser över behovet av mål och tillhörande riktlinjer inom samtliga verksamheter gällande det stöd som ges till personer som vårdar eller stödjer närstående. 4.2. Kartläggning av anhörigas behov: rutin och arbetssätt Genom de dokument som granskats och de intervjuer som genomförts framgår att: Det finns särskilda tjänster, anhörigkonsulenter, som är anställda för att arbeta mot målgruppen anhöriga inom nämndens hela verksamhetsområde. Enligt strategin är äldreomsorgens anhörigstödjare 6 också en viktig resurs. Biståndsbedömarna har enligt strategin ett viktigt ansvar för de individuella kontakterna med, och stödet till, anhöriga. Inte minst i att tidigt informera och erbjuda/hänvisa anhöriga till lämpligt stöd. En fungerande kontakt mellan handläggarna och anhörigkonsulenterna bedömds vara av stor vikt i den fortsatta utvecklingen av kommunens anhörigstöd. Stöd till anhöriga ges inom funktionshinderverksamheten exkl. socialpsykiatrin indirekt via bistånd till den närstående. Anhöriga till närstående inom socialpsykiatrin erbjuds direkt stöd. Stöd till anhöriga ges inom individ-och familjeomsorgen direkt till den anhörige. Stöd till anhöriga ges inom äldreomsorgen direkt till den anhörige samt indirekt via bistånd till den närstående. 5 Kommunikationsportal mellan anhöriga och äldreboenden. 6 Arbetar med fri avlösning i hemmet. Sundsvalls kommun 6 av 11

Utvecklingsansvaret för anhörigstöd uppfattas inte tydligt inom nämndens verksamheter. Uppfattningarna skiljer sig åt mellan verksamheterna. Det ges också uttryck för att innehållet i produktionens tjänster ska definieras av socialtjänsten utifrån verksamhetens beställare-utförare organisation. Enligt plan kommer anhörigcenter att få en ny organisatorisk placering under 2015. Anhörigcenter flyttas från affärsområde äldreboende till hemtjänst i syfte att göra stödet till anhöriga tydligare inom äldreomsorgen. Samtidigt uppfattar anhörigcenter att utmaningen är att utveckla samarbetet med funktionshinderverksamheten och individ-och familjeomsorgen. Av strategin framgår att alla verksamheter inom socialtjänsten ska uppmärksamma anhörigas situation, genom att kunna ge information och vid behov lotsa anhöriga till lämpligt eget stöd. Verksamheterna ska arbeta aktivt för att nå anhöriga i ett tidigt skede. Det finns idag ingen gemensam rutin för när verksamheterna ska lotsa anhöriga till anhörigcenter. Samarbetet mellan anhörigkonsulenterna och biståndsbedömare inom äldreomsorgen uppfattas utvecklat. Även samarbetet mellan anhörigkonsulenter och anhörigstödjare uppfattas utvecklat. Samarbetet mellan anhörigcenter och övriga verksamheter beskrivs som utvecklingsområden. När det gäller anhörigstöd finns inga rutiner för samverkan: - mellan socialnämndens verksamheter - mellan verksamheterna och hälso- och sjukvården - mellan verksamheterna och frivillig/anhörigorganisationer - Det betonas att övergripande samverksavtal bl.a. finns mellan kommunen och hälso- och sjukvården samt mellan kommunen och frivillig/anhörigorganisationer. Vidare betonas att samarbete sker både på verksamhets- och individnivå inom och mellan förvaltningar. Den uppsökande verksamheten som anhörigcenter bedriver riktar sig till samtliga kommunmedborgare som fyller 75 år, som bor i ordinärt boende och inte har insatser från hemtjänsten. Syftet är att dessa ska få information om den kommunala äldreomsorgen. Verksamheten har dock inte tillämpat någon särskild rutin för att kartlägga anhörigas behov av stöd under år 2014. År 2009 kartlades efterfrågat anhörigstöd i kommunen genom en enkätundersökning. Inom individ- och familjeomsorgen tillämpas ett enhetligt styrsystem (BBIC) för utredning, planering och uppföljning i den sociala barnavården. Styrsystemet innebär att hänsyn ska tas till anhöriga vid utformning av närståendes insats. Nämnden har 2014-09-24 beslutat att motsvarande styrsystem (ÄBIC) ska börja tillämpas inom äldreomsorgen. Biståndsbedömare inom äldreomsorgen uppges skyldiga att informera om möjligheter till anhörigstöd vid kontakt i biståndsärenden. Denna uppgift uppges inte vara tydligt uttryckt för biståndsbedömare inom funktionshinderverksamheten eller individ- och familjeomsorgen. Sundsvalls kommun 7 av 11

Det finns informationsmaterial på kommunens hemsida om vilket direkt stöd som kan erbjudas finns inom äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Inom funktionshinderverksamheten exkl. socialpsykiatrin finns informationsmaterial om vilket indirekt stöd som kan erbjudas. Inom socialpsykiatrin finns information om vilket direkt stöd som kan erbjudas. Informationsmaterial på andra språk än svenska om vilket stöd som kan erbjudas finns. Revisionell bedömning: Rutiner för att kartlägga de anhörigas behov av stödinsatser bedöms inte vara tillförlitlig. Bedömingen baseras på att verksamheten inte kan styrka att de har en samlad, aktuell behovsbild inom området. Vi noterar att verksamheterna i olika omfattning gör och har gjort vissa ansatser för att kartlägga de anhörigas behov av stödinsatser. För framtiden föreslås att det inom verksamheten skapas tillförlitliga rutiner för att kartlägga det behov av stöd som anhöriga i kommunen kan tänkas ha. Vidare föreslås att verksamheterna skapar tillförlitliga rutiner för när anhöriga ska lotsas vidare till anhörigcenter. Vi vill i övrigt uppmärksamma nämnden på att den framtida organisatoriska placeringen av anhörigcenter kan påverka genomförandet av strategin. Med fortsatt placering inom äldreomsorgen finns en risk att det förstärker bilden av anhörigcenter som en del av äldreomsorgens produktion. 4.3. Uppföljning och utvärdering av stödåtgärder Genom de dokument som granskats och intervjuer framgår att: Inom nämndens verksamheter registreras volymuppgifter om anhörigstödet. Uppgifterna sammanställs eller rapporteras inte på ett systematiskt sätt inom verksamheten eller till nämnden. Någon kvalitativ uppföljning eller utvärdering av individuellt anpassade stödåtgärder till anhöriga görs inte på verksamhetsnivå. Det finns en rutin för uppföljning för biståndsbedömt stöd till anhöriga enligt socialtjänstlagen. Det bedöms ovanligt att anhöriga söker stöd för egen del i form av biståndsbedömda insatser. Rutin för dokumentation i verksamhetssystemet anges försvåra uppföljning på verksamhetsnivå. En inventering av nämndens stöd till anhöriga gjordes år 2011. Ingen inventering har gjorts därefter. Utbudet uppskattas av anhörigcenter i stort vara detsamma år 2014. Utbudet har kompletterats med gruppverksamhet riktad till anhöriga till närstående vuxna personer med missbruksproblematik. Funktionshinderverksamheten besvarade inte socialstyrelsens enkät om kommunens anhörigstöd år 2014. Anledningen uppges vara bristande rutiner för besvarande av enkäter på förvaltningen. Sundsvalls kommun 8 av 11

Utvärderingssystem gällande anhörigas upplevelse av det stöd de får, samt demografiska data kring målgruppen, togs fram av anhörigcenter under år 2012. Av intervjuer framkommer att uppgifter endast registreras sporadiskt och att ingen sammanställning har gjorts. Anledning anges vara bristande intresse från ledning och nämnd. Revisionell bedömning: Uppföljning och utvärdering av individuellt anpassade stödåtgärder till anhöriga bedöms vara otillräcklig. Bedömningen baseras på att det i verksamheten inte görs återkommande och systematiska uppföljningar och utvärderingar inom området. För framtiden föreslås att rutiner för uppföljning och utvärdering av individuellt anpassade stödåtgärder tas fram. 4.4. Nämndens styrning och kontroll Granskningen visar att socialnämnden via strategin och budgetdokument utövat viss styrning över hur verksamheter ska fullgöra sitt uppdrag avseende anhörigstöd (se avsnitt 4.1). Genom de dokument som granskats och de intervjuer som genomförts framgår följande när det gäller nämndens kontroll: Nämnden har genom strategin beslutat om former och innehåll för uppföljning och utvärdering av verksamhetens stöd till anhöriga. Redovisning ska ske årsvis i verksamhetsberättelsen 7, per programområde. Redovisning ska beskriva verksamhetens kvantitet, kvalitet samt anhörigas efterfrågan av stöd. I strategin anges vilka funktioner i organisationen som bör ansvara för utförandet av beslutad uppföljning och utvärdering. Nämndens strategi slutredovisades till nämnden 2013-06-19. Slutredovisningen innehåller uppgifter om vilka resurser som nyttjats under år 2012 för att utveckla anhörigstödet utifrån beslutad strategi. Utöver redovisning till nämnden per 2013-06-19 om nyttjade resurser kan det inte styrkas att nämnden begärt eller fått någon uppföljning eller utvärdering av uppdraget från kommunfullmäktige att öka anhörigstödet. 7 Årsredovisning Sundsvalls kommun 9 av 11

Nämnden informerades 2014-11-19 om anhörigstöd inom äldreomsorgen via anhörigcenter, exempel gavs på stödformer och volymer. Det kan i övrigt inte styrkats att nämnden begärt eller fått rapportering hur verksamheterna fullgör sitt uppdrag avseende anhörigstöd under år 2014. Stöd till anhöriga finns inte upptaget i nämndens internkontrollplan för år 2014. Revisionell bedömning: Nämndens kontroll inom området bedöms vara otillräcklig. Bedömningen baseras på att nämnden inte i tillräcklig grad kan verifiera att den kontrollerar sitt lagstadgade uppdrag inom området. För framtiden föreslås att nämnden utvecklar sin kontroll inom området. Det kan t.ex. ske genom att man identifierar nyckeltal som gör det möjligt att följa upp det stöd som erbjuds personer som vårdar eller stödjer närstående. Nämnden bör även beakta stöd till anhöriga vid framtagande av internkontrollplan. Sundsvalls kommun 10 av 11

2015-02-05 Christer Marklund Projektledare PerÅke Brunström Uppdragsledare Sundsvalls kommun 11 av 11