Marknadsorientering av socialtjänstens individoch familjeomsorg

Umeå universitet Institutionen för socialt arbete Nr 27 1998 Marknadsorientering av socialtjänstens individoch familjeomsorg Om villkor, processer och konsekvenser Björn Blom Umeå 1998 V

Social Work Studies 27 Umeå university 1998 Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg Om villkor, processer och konsekvenser Björn Blom AKADEMISK AVHANDLING som med vederbörligt tillstånd av rektorsämbetet vid Umeå universitet för vinnande av filosofie doktorsexamen framlägges till offentlig granskning vid institutionen för socialt arbete Hörsal S205h, Samhällsvetarhuset Fredag den 23 oktober 1998 kl 10.15 < tri V o v v Umeå 1998

Organization Document name Department of Social Welfare Doctoral dissertation Umeå University Date of issue S-901 87 UMEA October 23rd 1998 Author Björn Blom Title Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg - Om villkor, processer och konsekvenser Market orientation of the personal social services - on conditions, processes and consequences ABSTRACT Since the end of the 1980s, the introduction of market mechanisms in the public sector has been a dominant feature in Sweden. The same is true for the social services in several municipalities, where business style behaviour and organisation, and competition have become salient features of market-oriented social services. The aim of the study is to describe and analyse: the structural conditions for market oriented personal social services; how social workers pursue client centred work in market oriented personal social services; the consequences of this market orientation on the personal social services. The empirical study is a case study of the personal social services in the municipality of Linköping. The purchaser-provider model in Linköping is one of the most advanced and discussed in Sweden. The research comprises a quantitative pilot study and a qualitative main study. The main study is based on twenty semi-structured interviews with experienced social workers and their immediate superiors. The analysis of the interviews reveals that the personal social services are only achieving to a lesser extent the ends that a quasi-market, theoretically, should achieve. The conditions that have to be satisfied to achieve the ends of the quasi-market are only partly met. Bureaucratic control is one important reason why the personal social services are imperfect as a quasimarket. The re-organisation has resulted in a number of, to some extent, positive consequences. The re-organisation has, however, also resulted in some negative consequences. In the thesis these are categorised in terms of fragmentation, antagonism and obscurity. A linguistic change, in market oriented personal social services, appears to have influenced social workers to think and act differently in relation to their work. The most important conclusion drawn from the study is that the market oriented personal social services partly function as a responsive quasi-market for strong, rational and wellinformed clients. However, in relation to the most vulnerable, it is failing in many respects. Key words:, market orientation, quasi-market, purchaser-provider model, personal social services, client, social worker, relationship, human assistance, specialisation, organisation, organising, economic rationality Language: Swedish with English summary ISSN and key title Number of pages Price ISSN 0283-300X 252 SEK 200:- ISBN 91-7191-513-3 Distribution by: Department of Social Welfare, Umeå university, S-901 87 UMEA I, the undersigned, being the copyright owner of the abstract of the above-mentioned dissertation, hereby grant to all reference sources permission to publish and disseminate the abstract of the above mentioned dissertation. Signature Date October 2d 1998

Umeå universitet Institutionen för socialt arbete Nr 27 1998 Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg Om villkor, processer och konsekvenser Björn Blom s> < i tö V * LP» t V Umeå 1998

Björn Blom Institutionen för Socialt arbete Umeå universitet, 1998 Tryckt vid Solfjäderns Tryckeri Umeå 1998 ISBN 91-7191-513-3 ISSN 0283-300X

Förord Jag vill med detta förord tacka ett antal personer som möjliggjort färdigställandet av min avhandling. Först och främst de intervjupersoner i Linköpings kommun som engagerat delat med sig av sina erfarenheter och tankar. Tack vare er har det akademiska kunnandet om marknadsorientering av socialt arbete förts ett steg framåt. Andra personer som förtjänar ett omnämnande är Elisabeth Ulvenäs och Sven Lindgren. Era faktakunskaper och synpunkter har varit mig till stor hjälp. Därefter vill jag rikta ett stort tack till min handledare Stefan Morén, som stått mig bi under de år som arbetet pågått. Du har läst, lyssnat och kommenterat på ett sätt som passat mig mycket bra. Tack också till Stig Montin och Anna-Lena Perdal som gjorde fördisputationen till ett angenämt tillfälle. Era kommentarer på mitt manus var både befogade och behjälpliga. Kollegorna som "lusläste" manuset innan tryckningen är synnerligen värda min uppskattning. Tack vare Leif Holmström, Lennart Nygren, Stefan Morén, Stig-Arne "Stickan" Berglund, Urban Karlsson och Kerstin Asplund fick manuset en nödvändig sista genomarbetning. Helt oumbärlig var den hjälp med alla praktiska detaljer som Ewa Persson bistod mig med. Jätte tack! Man lever dock inte på konstruktiva synpunkter allenast. För att orka med avhandlingsarbetet behövs även att de sociala batterierna laddas. Här går en jättekram till Lena och Johanna. Ni är mina två viktigaste fästpunkter i tillvaron. Min övriga familj är självfallet också mycket viktig. Pappa, mamma och Gunnel, Bengt och Britt-Marie med sina familjer. Och Tåsjö. Det känns tryggt! Jag vill även tacka Iris för god mat och lugnet i Rudsjö och Yttersel. Min kusin Eilert Karpberg som pushat mig in i avhandlingsarbetet, stort tack. När du under min första vecka på Sociala linjen började prata om att jag borde börja forska trodde jag att du var ute och cyklade. Måhända hade du rätt. Två andra synnerligen betydelsefulla och trevliga sociala fästpunkter under den här tiden har varit Per Jansson och Lars Nordlander. Jag har lutat mig mot er under avhandlingsarbetets olika faser och fasor. Jolly god old chaps! Dessbättre är vårt umgänge inte slut bara för att avhandlingen är färdig. Jag vill också tacka alla icke nämnda, men heller icke glömda kollegor vid Institutionen för socialt arbete, samt Utvecklings- och fältforskningsenheten vid Umeå socialtjänst (UFFE) som gör dessa till två stimulerande och trivsamma arbetsplatser. När det gäller trevligt umgänge riktar jag även varma tankar mot "militärjuntan och syjuntan" i dess olika konstellationer. Ni har gjort fritiden roligare. Även vi fortsätter att träffas. Jag har mer tid nu! För att skriva en avhandling behöver man läsa en massa andra böcker. Margareta Quist på Universitetsbiblioteket har varit en mycket serviceinriktad och hjälpsam resurs. Stort tack för alla överex. Under avhandlingsarbetets gång har ekonomiskt stöd erhållits från Riksbankens Jubileumsfond, samt Länsförsäkringars fond för Ekonomisk och social forskning. Dessa avtackas härmed. Vännäs i september 1998

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 MARKNADSORIENTERING AV SOCIALT ARBETE 7 1.1 Marknadsorientering - nya styr- och driftsformer 9 1.1.1 Bristande kunskap om konsekvenser 11 1.1.2 Fallstudie som övergripande forskningsstrategi 12 1.2 Pilotstudien i korthet 13 1.2.1 Klienternas upplevelser av utförarnas bistånd 13 1.2.2 Frågor genererade av pilotundersökningen 14 1.3 Avhandlingens syften 14 1.4 Avhandlingens uppläggning och frågeställningar 15 1.5 Tidigare studier om marknadsorientering 16 1.5.1 Engelska och amerikanska studier av marknadsorientering 16 1.5.2 Svenska studier av marknadsorientering 18 1.5.3 Svenska studier inriktade mot marknadsorienterad individoch familjeomsorg 20 1.6 Begreppet marknadsorientering - en operationell definition 21 2 EN SOCIALPOLITISK REFERENSRAM 23 2.1 De västerländska välfärdsstaternas förändring 23 2.1.1 Välfärdsstaten har förlorat sin legitimitet 24 2.1.2 Välfärdsstaten går inte längre att finansiera 25 2.1.3 Välfärdspolitiken klarar inte av sin uppgift 26 2.1.4 Ett alternativ till byråkrati - marknaden 26 2.2 Storbritannien - ett tydligt exempel på marknadsorientering 28 2.2.1 Konkreta förändringar av den brittiska offentliga sektorn 28 2.2.2 Den nya högerns ideologiska bas 29 2.2.3 Inte bara ideologiska förändringar 30 2.3 Förändringar av den svenska välfärdsmodellen 30 2.3.1 Förändringar av den svenska välfärdsstaten sedan 1970-talet 31 2.3.2 Kommunal marknadsorientering i Sverige 32 2.3.3 Beställar-utförarmodellens införande i Sverige 34 2.3.4 Marknadsorienteringens ideologiska bas 36 2.3.5 Den socialpolitiska referensramen som organisationsteoretisk fond 38 1

3 MODELLER FÖR VÄLFÄRD OCH KOMMUNAL ORGANISATION 39 3.1 Marknadsorientering - ett byte av välfärdsmodell 39 3.1.1 Den välfärdsstatliga modellen - byråkratin 39 3.1.2 Den rena marknadsmodellen 40 3.2 Tre kommunala organisationsmodeller 40 3.2.1 Nämnd-förvaltningsmodellen 41 3.2.2 Kundvalsmodellen 41 3.2.3 Beställar-utförarmodellen 42 3.2.4 Utförarna - resultatenheter eller entreprenörer 43 3.2.5 Kommentar 44 4 STUDIENS TEORETISKA REFERENSRAM 45 4.1 Inledning 45 4.2 Teori om kvasimarknader 46 4.2.1 Kvalitetskriterier i kvasimarknader 47 4.2.1.1 Effektivitet 48 4.2.1.2 Responsivitet 48 4.2.1.3 Val 48 4.2.1.4 Rättvisa 49 4.2.2 Villkor för att nå kvasimarknaders mål 49 4.2.2.1 Marknadsstrukturen 49 4.2.2.2 Motivation 50 4.2.2.3 Transaktionskostnader och osäkerhet 51 4.2.2.4 Plocka russinen ur kakan 52 4.2.2.5 Information 53 4.3 Organisationsteoretiska utgångspunkter 53 4.3.1 Organisationsteoretiska perspektiv 54 4.3.2 Neoinstitutionell organisationsteori 55 4.3.2.1 Institutioner och institutionalisering 56 4.3.2.2 Språkets betydelse i institutionaliseringsprocessen 57 4.3.2.3 Omgivningens inflytande på organisationer 58 4.3.2.4 Isomorfism och legitimitet 59 4.3.2.5 Handling 60 4.3.2.6 Neoinstitutionalism och marknadsorientering av socialtjänsten 61 4.3.3 Organisationen konstitueras av aktörer 61 4.3.4 Organisering istället för organisation 62 4.3.5 Samarbete och helhetssyn 64 4.3.5.1 Samarbetets former 65 4.3.5.2 Samarbetets innehåll 66 2

4.4 Biståndsteori för socialt arbete 67 4.4.1 Handläggning och bistånd - olika rationaler 70 4.4.2 Dialektiska spänningsfält 70 4.4.3 Bärande principer 71 4.4.4 Synpunkter på biståndsteorin 72 4.5 Kommentar till den teoretiska referensramen 72 5 METOD OCH GENOMFÖRANDE 74 5.1 Fallstudie som forskningsmetod 74 5.1.1 Definition och avgränsning av fallet och dess enheter 74 5.1.2 Urval inom fallet 76 5.2 Vetenskaps teoretisk reflektion över intervju som datainsamlingsmetod 78 5.3 Intervjuundersökningen i praktiken 80 5.3.1 Intervjuerna som unika byggstenar 81 5.3.2 Bedömning av intervjuernas kvalitet 82 5.4 Bearbetning och analys av intervjuerna 83 5.5 Validitet och reliabilitet i fallstudien 85 5.6 Fallstudiens generaliseringsmöjligheter 86 5.7 Forskningsetiska reflektioner 87 6 FALLBESKRIVNING 89 6.1 Inledning 89 6.1.1 Kort om Linköpings kommun och dess politiska styre 89 6.1.2 Huvuddrag i socialtjänstens organisation 90 6.1.3 Politik 91 6.1.4 Administration 93 6.1.5 Produktion 93 6.2 Beskrivning av fallet och de olika delverksamheterna 94 6.2.1 Sociala förvaltningen 95 6.2.2 Utförare 101 6.2.2.2 Kommunala utförare 101 6.2.2.2 Externa utförare 103 6.3 Upphandling på generella och särskilda avtal 104 6.3.1 Generella avtal 104 6.3.2 Särskilda avtal 105 3

6.4 Att komma i kontakt med socialtjänsten 105 6.5 Att beställa socialt arbete 106 6.5.1 Hur beställningar är utformade 107 6.5.2 Beställningarnas konkretion 108 6.6 Introduktion till resultatkapitlen 108 7 SOCIALTJÄNSTEN SOM KVASIMARKNAD 109 7.1 Kvasimarknadens centrala mål 109 7.1.1 Effektivitet 109 7.1.2 Responsivitet 111 7.1.3 Val 117 7.2 Villkor för att nå kvasimarknadens mål 119 7.2.1 Marknadsstruktur 120 7.2.2 Köparens och beställarnas motivation 121 7.2.3 Utförares motivation 126 7.2.4 Transaktionskostnader och osäkerhet 128 7.2.5 Rättvisa och Plocka russinen ur kakan 133 7.2.6 Information 135 7.2.7 Resurser 137 7.3 Socialtjänsten som kvasimarknad - sammanfattande analys 139 7.3.1 Kvasimarknadens mål nås bara till viss del 139 7.3.2 Kvasimarknadens villkor uppfylls bara till viss del 140 7.3.3 Marknaden har blivit byråkratiserad 141 7.4 Sammanfattning av kapitlet 142 8 DET SOCIALA ARBETETS ORGANISERING PÅ KVASIMARKNADEN 143 8.1 Beställningsförfarandets svårigheter 144 8.1.1 Olikartade bedömningar vid olika enheter 144 8.1.2 Utförandet avviker från beställningen 146 8.1.3 Olikartade bedömningar kan orsaka problem 148 8.1.4 Beställningar innehållande kontroll fördunklar utförarnas roll 150 8.1.5 Sammanfattning av beställningsförfarandets svårigheter 152 8.2 Kvasimarknadens organiseringsproblem 153 8.2.1 Motsättningar mellan kommunala enheter 153 8.2.2 Minskad kunskap och förståelse 155 8.2.3 Otydlig socialtjänstorganisation 157 8.2.4 Oklara socialarbetarroller och enhetsgränser 158 8.2.5 Bristfälligt samarbete 162 8.2.6 Många involverade socialarbetare 165 8.2.7 Bristande helhetssyn 168 4

8.2.8 Oklart övergripande ansvar för klienten 171 8.2.9 Ad hocartat ansvar vid samarbete 173 8.2.10 Sammanfattning av kvasimarknadens organiseringsproblem 174 8.3 Det sociala arbetets organisering - sammanfattande analys 176 8.3.1 Fragmentarisering, motsättningar och oklarheter 176 8.3.2 Biståndet organiseras utifrån organisatoriska strukturer 178 8.3.3 Samarbetets former och innehåll 180 8.4 Sammanfattning av kapitlet 181 9 KLIENT ARBETET I EN MARKNADSORIENTERAD SOCIALTJÄNST 182 9.1 Klientrelationer vid olika enheter 182 9.1.1 Kommunala och privata utförarenheter 183 9.1.2 Ekonomienheterna 184 9.1.3 Allmänna enheten och utredningsenheterna 185 9.1.4 Socialtjänstens centralisering 187 9.1.5 Funktionsuppdelning 187 9.1.6 Relationen som villkor för utredningsarbetet 190 9.1.7 Sammanfattande beskrivning av klientrelationerna 195 9.2 I gränslandet mellan anpassning och omgestaltning 195 9.2.1 Socialarbetaren som specialist 196 9.2.2 Större rättssäkerhet för klienterna 198 9.2.3 Socialarbetarnas kompetens förbättras 198 9.2.4 Socialarbetaren som generalist 202 9.2.5 Socialarbetarnas kompetens försämras 207 9.2.6 Sammanfattning av diskussionen om socialarbetarrollen 208 9.3 Marknadsorienteringens inverkan på tal och tanke 209 9.3.1 Ekonomiskt tänkande vid olika enheter 209 9.3.2 Språkets transformation 214 9.3.3 Ekonomiskt språkbruk vid olika enheter 216 9.3.4 Konsekvenser av ett ekonomisk tänkande 217 9.3.5 Konkurrens medför revirtänkande och sämre samarbete 220 9.3.6 Sammanfattning av marknadsorienteringens inverkan på tal och tanke 223 9.4 Socialtjänstens klientarbete - sammanfattande analys 223 9.4.1 Olika enheters klientrelationer 224 9.4.2 Socialarbetaren som professionell generalist 224 9.4.3 Organisering för socialt arbete 226 9.4.4 Den ekonomiska "världens" intrång i det sociala arbetet 229 9.5 Sammanfattning av kapitlet 231 5

10 MARKNADSORIENTERINGENS JANUSANSIKTE 233 10.1 Inledning 233 10.2 Studiens viktigaste resultat 234 10.3 Organisationen inte anpassad för behoven 236 10.3.1 Att förstå felförståelsen av socialtjänsten 238 10.3.2 Ett sätt att förstå den institutionella förändringen 239 10.3.3 Det formativa momentet i Linköpings kommun 239 10.3.4 Socialtjänstens identitetsförändring 242 10.4 Marknadsorientering - socialpolitik för socialt arbete? 243 10.4.1 Marknadsorienteringens bild av det svenska samhället 244 10.5 Avslutning 246 SUMMARY IN ENGLISH 248 Referenser 253 6

1 Marknadsorientering av socialt arbete Två prologer 1. len artikel i tidskriften Professional Social Work levererar socialarbetaren Maggie Gleghorn en svidande kritik mot den engelska socialtjänsten som sedan slutet av 1980-talet organiserats i enlighet med en så kallad beställarutförarmodell 1. Hon skriver bland annat följande: "The current obsession with pursuing crude ideas of "value for money" result in immense anxiety for clients and carers and an enormous waste of time, energy and goodwill by skilled professionals. Separating assessment and purchasing from social work provision results in fragmentation, duplication, superficial one-off assessments, the inflexible application of all-purpose regulations, a succession of service workers arriving at the same household and an "adversarial" approach to providing services. Social work can seldom be divided into separate discrete tasks such as "counsellingor "family support" which can be purchased off-the-shelf. These categories have little to do with most peoples' complicated lives. Effective social work is based on a trusting relationship which requires a period of "engagement" before assessing long-term needs, and continuity of contact potentially over many years. This enables an increasing understanding of clients and their situations, and a partnership which allows effective intervention when crisis do occur." (Gleghorn, 1995, s 6) Vidare menar Gleghorn att den nya välfärdsproduktionen tenderar att orsaka negativa konsekvenser inom två områden. 1) Väldigt mycket tid och energi används för administrativa göromål: formulär fylls i, rapporter skrivs och möten hålls. Olika alternativ söks och undersöks, tid går åt för att få klienten att överväga annan eller reducerad service. 2) Samtidigt försämras relationen mellan klient och socialarbetare. Många års uppbyggande av förtroendefulla relationer som grund för stegvisa förändringar förstörs ofta snabbt. Detta underminerar framtida möjligheter att "stå ut", utvecklas eller ta adekvata risker, och resulterar sannolikt i ökade offentliga kostnader (Gleghorn, 1995, s 6). 2. I början av nittiotalet arbetade jag som socialarbetare på en behandlingsinstitution för familjer i kris. Vid den tidpunkten gjordes en omorganisation som innebar att institutionen - som tidigare huvudsakligen finansierats * Purchaser-provider model, på engelska. 7

med kommunala anslag - omvandlades till en resultatenhet. Det innebar att institutionen därefter skulle finansiera sin verksamhet genom att de kommuner som ville placera en familj på institutionen fick betala en viss dygnskostnad per familjemedlem. Min upplevelse var att ledningen och flera andra i personalgruppen, åtminstone till en början, föreföll tämligen upprymda över att få "friare tyglar" när det gällde institutionens ekonomi. Ganska snart märktes också att mycket av diskussionerna i personalgruppen kom att kretsa kring pengar. Till exempel diskuterades följande frågor: "Har vi råd att ha den här familjen här? De tar ju orimligt stora resurser i anspråk". "Hur stora familjer ska vi ta emot för att det ska vara ekonomiskt försvarbart?". Vid ett av institutionens personalmöten ställde jag några frågor: "Vad kommer omvandlingen till resultatenhet att innebära för oss som socialarbetare? Kommer vi att förändras? Kommer vi att betrakta klienterna annorlunda? Vad kommer att hända med relationerna mellan oss och klienterna". Mina frågor fick knappt någon respons överhuvudtaget. Kanske uppfattades de som irrelevanta. I efterhand förstår jag att frågorna var för tidigt väckta. Några år efter att jag slutat arbetet vid institutionen fick jag möjlighet att ta del av en av institutionens verksamhetsberättelser. Döm om min förvåning då flera av mina farhågor föreföll ha besannats. 1993 skrev chefen för institutionen bland annat följande i sin verksamhetsberättelse: Institutionen har under det gångna året varit en "stressad institution", och stressen har kommit från två håll. Den yttre har handlat om "pengar till varje pris"! Institutionen måste vara om inte lönsam, så i alla fall självfinansierande. Chefen hävdade att pengar och kostnadskalkyler hade blivit ett dominerande inslag i behandlingsarbetet i alla aspekter. Han upplevde att: "Penningen har trängt sig långt in i terapirummen, in i centrum av de terapeutiska relationerna". När det gäller omorganiseringens påverkan på klienterna skrevs bland annat detta: "Klienterna funderar och fantiserar om vi tar emot dem av lönsamhetsskäl eller humanitära? Uppmuntrar vi familjen att "kämpa vidare", vara kvar för det vi tror på behandlingsmöjligheterna, eller bara för att behålla en "inkomst"? Uppmuntrar vi en utflyttning för att vi faktiskt tror att familjen är mogen, eller för att vi har en bättre "inkomstkälla" på väg in? Är det någon idé att knyta an, ge sig in i ett uppslitande verkligt förändringsarbete när man kanske inte får "pengar" för att stanna och fullfölja projektet?". I verksamhetsberättelsen hävdades också att ytterligare stress kommit av beställarnas otålighet och krav på snabba och tydliga resultat för pengarna. Istället för "tacksamhet", som mötte personalen förr, sades de möta press, krav och ifrågasättandet Som ett resultat av detta infann sig ett tvivel hos personalen: "Gör vi rätt för pengarna? Trots ynkliga löner infinner sig lätt känslan av att vi snarast slösar bort de höga vårdavgifterna. Inte sällan hör vi klientens eget klagomål på att den höga vårdavgift som kommunen betalar förefaller fullständigt orimlig i förhållande till vad man får.". Om man antar att institutionens dåvarande chef i sin text lyckades fånga personalens och klienternas tankar, ger det ett intryck av att både socialarbe- 8

tare och klienter påverkats negativt som resultat av institutionens omorganisation till resultatenhet. Den inledande prologen beskriver hur organisationsförändringar i socialtjänsten under åttio- och nittiotalet har påverkat det sociala arbetet i England. Prolog nummer två handlar om hur likartade organisatoriska förändringar av socialtjänsten har påverkat det sociala arbetet i Sverige. Ett viktigt tema i de båda prologerna är att marknadsorienterade organisationsförändringar tenderar att förändra ett av det sociala arbetets mest centrala inslag; relationen mellan socialarbetare och klient. När jag i denna avhandling fördjupar mig i konsekvenserna av marknadsorientering av socialt arbete, är det i princip de frågor jag som socialarbetare ställde i början av nittiotalet som utgör startpunkt för studien. Vad innebär marknadsorienteringen för socialarbetare och klienter? Vad händer med det relationsbaserade klientarbetet? Det är i grund och botten vad denna avhandling handlar om. 1.1 Marknadsorientering - nya styr- och driftsformer I en stor del av världen råder en strävan att hitta nya sätt att administrera den offentliga sektorn. Det gäller både i Nordamerika, flera U-länder och i Västeuropa. Sedan slutet av 1980-talet har ett tydligt drag i förändringarna varit introducerandet av marknadsmekanismer i offentlig sektor (Osborne & Gaebler, 1994; Walsh, 1995, s xi). Sverige är inget undantag. Kring mitten av 1980-talet påbörjades även här ett radikalt förnyelse- och förändringsarbete i flera av landets kommuner. Förändringarna innebar både nya styrformer och alternativa driftsformer. Skälen till detta var först och främst av ekonomisk art; man ville höja effektiviteten i den kommunala produktionen (Johansson, Kronvall, Jansson & Lindström, 1994; Socialstyrelsen 1995:1; SOU 1993:73; SOU 1996:169, bilaga 5). Förutom de ekonomiska skälen är bakgrunden till den kommunala förnyelsen bland annat idéer om fördjupad demokrati, ökad service till medborgarna och bättre möjligheter till prioritering (SOU 1996:169). Därutöver menar bland andra Montin (1993, s 60) och Blomquist (1996, s 13) att förändringarna har en legitimitetsdimension. Den offentliga sektorn som varit högt värderad i Sverige, i synnerhet under sextio- och sjuttiotalet, har kommit att ifrågasättas från olika håll. Blomquist (1996, s 65) menar att marknadsidén varit klart dominerade för den offentliga sektorns reformer under åttio- och första hälften av nittiotalet. Genom att förankra förändringarna i marknaden; en institution med hög legitimitet, kunde man skapa acceptans för den offentliga sektorns förändring (Blomquist, 1996, s 200; Montin, 1993, s 60). Förändringarna kan även förstås som försök att lösa faktiska problem, det vill säga anpassa kommunernas arbetsformer till olika föränderliga villkor som kommunerna har svårt att påverka. Det handlar bland annat om med 9

borgares flyttningsrörelser, värderingsförskjutningar, byråkratiseringstendenser och utvecklingen av statsfinanserna. Dessutom kan man, åtminstone delvis, betrakta förändringarna "som en process där det är lösningar som är på jakt efter problem(sou 1996:169, s 14). I utredningen påpekas att det finns flera olika intressenter som har intresse av att marknadsföra och erbjuda vissa lösningar. Bland intressenterna nämns bland annat Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, konsultföretag, privata entreprenörer, fackliga organisationer och forskare. Dessa aktörer har delvis olika skäl att propagera för och tillhandahålla sina lösningar, men i princip handlar det om möjligheterna att tjäna pengar och att utöva inflytande (Henning, 1996; SOU 1996:169, s 14). Förändringar av kommunernas villkor i kombination med olika intressenters påverkan har sedermera lett fram till frikommunförsöken och den nya Kommunallagen (SFS 1991:900) som trädde i kraft 1 januari 1992. Förändringarna i Kommunallagen har starkt bidragit till de kommunala omvälvningarna, eftersom kommunerna därigenom har fått stora möjligheter att välja antal och typ av nämnder efter egna önskemål (Eliasson & Lundstedt, 1992, s 71; Fernler, 1996, s 44 f.f.; Montin, 1993, s 59; Pettersson, 1994, s 12). Den nya Kommunallagens möjligheter att friare organisera nämndarbetet har i sin tur resulterat i förändring av befintliga eller skapandet av nya formella organisationer. Tron på att formella organisationsförändringar kan öka såväl demokrati som effektivitet och tjänstekvalitet har varit stark. (SOU 1996:169, bilaga 1, s 72). Att kommunerna förändras är inget nytt. 1900- talets senare hälft har inneburit ständiga försök att anpassa förvaltningsorganisationerna till förändringar i boendemönster, servicekrav, värderingar, politiska ambitioner och näringslivets krav (SOU 1996:169, s 9). En viktig skillnad mellan denna förändring och tidigare är att många offentliga verksamheter tydligt inspirerats av marknaders sätt att fungera. Det gör att förnyelsearbete kan sägas vara av betydligt mer "systembrytande" karaktär än tidigare (Montin, 1993; SoS 1994:24, s 3, SOU 1996:169). Exempel på alternativa kommunala styrformer är beställar-utförarmodeller (BUM) 2, resultatenheter och kundvalssystem, men även samverkan mellan kommunala förvaltningar. Vad det gäller alternativa driftsformer kan nämnas kommunala bolag, entreprenader för enskilda företag 3 eller personal- och/eller brukarkooperativ. Hit räknas även avtal med enskilda och ideella organisationer. Ytterligare en driftsform är intraprenad (SoS 1994:24, s 5-13). Sammanfattande betecknas i denna avhandling den marknadsinspirerade omvandling som skett och sker inom kommunerna - med nya organisationer och nya styr- och driftsformer - med begreppet marknadsorientering (jfr Gladstone, 1995; Le Grand, 1997, s 151; Osborne & Gaebler, 1994; Pettersson, 1994, s 12-13; SOU 1993:90, s 58; Taylor-Gooby, 1996, s 211). 2 Omkring femton kommuner har infört en mer omfattande BUM, medan cirka 60 kommuner använder BUM i en mindre del av organisationen (Häggroth, Kronvall, Riberdahl & Rudebeck, 1996, s 61). 3 Privata aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor, ekonomiska föreningar eller stiftelser. 10

1.1.1 Bristande kunskap om konsekvenser De offentliga omorganisationerna har i stor utsträckning gått ut på att orientera sig mot den privata marknaden. Det gäller även inom socialtjänsten i flera kommuner där man infört nya styr- och driftsformer. Centrala inslag i den marknadsorienterade socialtjänsten har på så sätt blivit affärsmässighet och konkurrenssituationer (Montin, 1993; SOU 1996:169). Enligt Bergmark (1994, s 30-31) har de mest radikala nyordningarna gjorts i de kommuner som infört beställar-utförarmodeller. Marknadsorientering av socialt arbete medför sannolikt både för- och nackdelar men alla konsekvenser är långt ifrån klarlagda i hittillsvarande forskning. Bland annat beror det på fenomenets relativa "ungdom". När det gäller konsekvenser för socialtjänstens klientarbete är bristen på kunskap särskilt påtaglig. Genom att ta del av erfarenheter från andra länder kan man få en viss inblick i vad marknadsorienteringen kan leda till eftersom de svenska förändringarna liknar förändringar som sker i kommuner i andra länder vid ungefär samma tidpunkt (SOU 1996:169, s 14). Kapitlets inledande prolog utgör en stark kritik av förändringarna i den engelska socialtjänsten. De engelska förändringarna har stora likheter med de svenska, även om marknadsorienteringen har pågått både längre och genomförts i större utsträckning än i Sverige. De engelska förändringarna syftade till ökad effektivitet och bättre valmöjligheter genom att införa marknadsprinciper som konkurrens och anbudsförfarande i socialt arbete. Samtidigt som principerna om ökad mångfald och valmöjligheter välkomnas av frivilliga och privata organisationer är det många som bekymrar sig över förändringarna. Man ifrågasätter lämpligheten med marknadsprinciper i en verksamhet vars "effektivitet" bygger på kontinuitet och kvalitet i relationerna (Taylor, Langan & Hogget, 1995, s 1-2). Trots vissa skillnader mellan Sverige och Storbritannien är det rimligt att tänka sig att marknadsorienteringen kan medföra liknande konsekvenser i båda länderna. Hypotetiskt kan de konsekvenser Gleghorn inledningsvis beskriver även inträffa i Sverige, vilket skulle innebära allvarliga hot mot flera av det sociala arbetets mest fundamentala inslag. I sin yttersta konsekvens skulle det kunna betyda att marknadsorienterad socialtjänst utvecklas till en verksamhet som är direkt olämplig för att bistå socialt utsatta människor. Utvecklingen vid den behandlingsinstitution där jag själv jobbade som socialarbetare förstärker förförståelsen av marknadsorienteringens problematiska konsekvenser. Socialtjänstens marknadsorientering behöver antagligen inte bara föra med sig nackdelar. Pettersson (1994, s 139) anser att det går att se flera fördelar: klarare socialarbetarroller, lättare för klienterna att urskilja socialtjänstens många olika funktioner samt ökade möjligheter till kunskaps- och kvalitetsutveckling inom klientarbetet. Även Pettersson påpekar dock att förändringarna kan leda till problem. Bland annat anser hon att myndighets Il

utövningen 4 inte går att helt skilja ut från andra insatser i socialtjänstens arbete, vilket man ofta försöker göra vid marknadsorientering. Det går således att resonera sig fram till argument som talar både för och emot en marknadsorientering av socialtjänsten. Viktigare än att spekulera om tänkbara konsekvenser är ändå att empiriskt studera den förändrade socialtjänsten. Detta är viktigt för att kunna bedöma huruvida marknadsorientering är adekvat när det gäller socialtjänstens område. Avhandlingens ambition är således att öka kunskaperna om marknadsorienteringens konsekvenser för individ- och familjeinriktat socialt arbete i socialtjänsten. 1.1.2 Fallstudie som övergripande forskningsstrategi Den empiriska studien består av en fallstudie av socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) i Linköpings kommun (se metodologiska överväganden i kapitel 4). Som helhet omfattar fallstudien både en kvantitativ pilotstudie (Blom, 1996) och en kvalitativ huvudstudie. Pilotstudien utgjordes av en enkätundersökning riktad till klienter som varit i kontakt med socialtjänstens individ- och familjeomsorg. En sammanfattning av pilotstudien redovisas i avsnitt 1.2. Huvudundersökningen baseras på intervjuer med socialarbetare och enhetschefer. Därutöver har information erhållits genom samtal med ett mindre antal kommunala tjänstemän och politiker samt studier av olika kommunala handlingar. Avhandlingens resultat bygger dock i huvudsak på den kvalitativa huvudstudien. Pilotstudiens viktigaste funktion har varit att den bidragit till att formulera avhandlingens frågeställningar. Klienterna är självfallet en oskiljaktig del av socialtjänstens arbete, men det är socialarbetarna som har skyldighet, resurser och makt att bistå och rikta olika typer av insatser till och mot klienterna. Att studera socialarbetarnas verksamhet och dess organisatoriska villkor bidrar, indirekt, med kunskaper även om klienternas villkor. När marknadsorientering av socialtjänsten här avhandlas är det således socialarbetarna och deras närmaste chefer som hamnar i empiriskt fokus. Trots avhandlingens empiriska fokus, utgår studien varken från ett så kallat klientperspektiv eller ett socialarbetarperspektiv. Studien utgår i huvudsak från vad som här benämns det sociala arbetets perspektiv. Det betyder att studien grundas i ett antal teoretiska antaganden om det sociala arbetets karaktär. Det är en föreställning som inte är kopplad till någon specifik typ av organisation där socialt arbete kan bedrivas. Avhandlingens teoretiska referensram består av flera olika teorier, det sociala arbetets perspektiv kommer emellertid till uttryck i en biståndsteori för socialt arbete (Morén, 1992, 1996). 4 En ofta använd definition av begreppet myndighetsutövning är "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande' (Prop. 1971:30, s 12) 12