Datum Dnr 2014-01-21 131 257081-12/111 Konsekvensutredning av att Skatteverket meddelar nya föreskrifter om säkerhet enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Bakgrunden är att i de tre punktskattelagstiftningarna lagen (1994:1564) om alkoholskatt, lagen (1994:1563) om tobaksskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi finns i stort sett likalydande bestämmelser om att säkerheter ska ställas hos Skatteverket. Bestämmelserna har sin grund i det s.k. punktskattedirektivet (rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG). I respektive lag finns flera olika bestämmelser om ställande av säkerhet. Bestämmelserna gäller skilda situationer och kraven om att ställa säkerhet riktar sig mot olika kategorier av aktörer (se avsnitt 3 nedan). Det framgår av lag vem som ska ställa säkerhet, i vilka situationer säkerhet ska ställas och med vilka belopp säkerhet ska ställas. Det framgår dock inte av de aktuella lagarna i vilken form säkerhet ska kunna ställas. Skatteverkets föreskriftsrätt omfattar att reglera vilka former av säkerheter som kan anses godtagbara, se förordning (2010:173) om alkoholskatt, förordning (2010:177) om tobaksskatt respektive förordning (2010:178) om skatt på energi. Det finns redan idag föreskrifter som reglerar i vilka former säkerhet enligt de aktuella lagarna ska kunna ställas. De nuvarande föreskrifterna beslutades 1997 och behovet av såväl redaktionella som materiella ändringar är stort, bland annat till följd av nya bestämmelser i lag och förordning. För den som ska ställa säkerhet är det viktigt att få tydliga besked om vilka säkerheter som godtas. Skatteverket anser därför att det även fortsättningsvis finns ett stort behov av föreskrifter som ger tydliga regler om i vilka former säkerhet ska ställas. Sådana föreskrifter ökar förutsebarheten om vilka säkerheter som godtas jämfört med att det i den löpande handläggningen ska bedömas från fall till fall om en viss form av säkerhet är godtagbar. Mot bakgrund av att lagstiftningarna ställer krav på olika kategorier av aktörer att ställa säkerhet i olika situationer är det viktigt att även fortsättningsvis föreskriva att olika former av säkerhet kan godtas. Skatteverket föreslår att föreskrifterna från 1997 upphävs och att det meddelas nya föreskrifter som uttömmande reglerar vilka former av säkerhet som kommer att utgöra godtagbar säkerhet. I denna reglering har Skatteverket tagit med samtliga de former av säkerhet som Skatteverket bedömer uppfyller de krav som följer av lagstiftningarnas krav på att säkerhet ska ställas. Utgångspunkten har varit att säkerheterna ska vara enkla att bedöma, värdera, förvara och 1 (7)
hantera samt att det ska finnas flera olika alternativ att välja mellan. Säkerheterna kan i vissa fall komma att hanteras av Skatteverket under relativt lång tid. För att utgöra fullgod säkerhet är det viktigt att säkerhet som Skatteverket tar emot inte minskar i värde. Vidare är det viktigt att säkerheten är möjlig att ta i anspråk så snart den skattskyldige inte betalar den aktuella skatten, vilket regeringen har framhållit i prop. 2011/12:155 s. 76. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Enligt Skatteverkets bedömning är alternativet till det valda alternativet att upphäva nuvarande föreskrifter med anledning av att de blivit inaktuella och samtidigt välja att inte meddela några nya föreskrifter. En sådan lösning innebär att frågan om vilka former av säkerhet som ska anses vara godtagbar säkerhet får avgöras från fall till fall i den löpande ärendehandläggningen. En avsaknad av föreskrifter som reglerar de former av säkerhet som utgör godtagbar säkerhet ger enligt Skatteverkets bedömning upphov till osäkerhet för de företag som berörs av lagstiftningarnas krav. Avsaknad av föreskrifter minskar förutsebarheten för berörda företag och fördröjer handläggningstiden hos Skatteverket. Skatteverket anser att det inte är någon bra lösning. Skatteverket anser att det även fortsättningsvis finns ett stort behov av föreskrifter som ger tydliga regler om i vilka former säkerhet ska ställas. De nuvarande föreskrifterna har blivit inaktuella och behöver därför ersättas med nya föreskrifter som motsvarar de krav som följer av de lagstiftningar som tillämpas fr.o.m. 1 april 2014. Nedan kommenteras förändringar som behöver göras i de nya föreskrifterna jämfört med de nuvarande föreskrifterna för att motsvara lagstiftningarnas krav. I dagsläget är borgen utfäst av bank den vanligaste formen av säkerhet. Efter samråd med Svenska Bankföreningen och representanter för affärsbanker föreslår Skatteverket att föreskrifterna ändras så att säkerhet genom att utfästa borgen ersätts av garanti i form av demandgaranti eller motsvarande. Inom ramen för ett tidigt samråd med ovan nämnda banker har det framkommit att de krav Skatteverket ställer rörande bl.a. i anspråkstagande bättre stämmer överens med en demandgaranti. Mot bakgrund av dessa synpunkter föreslår Skatteverket också att motsvarande förändring görs i fråga om sådan säkerhet som börsnoterade företag respektive stat eller kommun utfäster. Även i dessa fall ersätts borgen av begreppet garanti. En annan vanligt förekommande form av säkerhet är att ett belopp sätts in på ett spärrat konto i bank som pantsätts till förmån för Skatteverket. Denna möjlighet behålls i stort sett oförändrad i de föreslagna föreskrifterna. I nuvarande föreskrifter finns en möjlighet att ställa säkerhet i form av försäkring. Förslaget till nya föreskrifter innehåller inte möjligheten att ställa säkerhet i form av försäkring. Regeringen har i prop. 2011/12:155 s. 76 uttalat följande: Säkerhet ska ställas hos Skatteverket som beslutar hur detta ska ske. Skatteverket, eller annan beskattningsmyndighet inom EU, ska kunna ta säkerheten i anspråk så snart den skattskyldige inte betalar. Ur detta perspektiv ter sig försäkringslösningar som mindre lämpliga. Skatteverket instämmer med regeringen och gör bedömningen att en försäkring inte ovillkorligen och omedelbart kan tas i anspråk på anfordran av Skatteverket. Säkerhet i form av försäkring har dessutom endast använts i ett mycket litet antal fall. I de nuvarande föreskrifterna finns det i 5 reglerat en möjlighet för sådana skattskyldiga som redovisar skatt per händelse att ställa säkerhet i form av förtida inbetalning av skatt. Denna möjlighet behålls i de föreslagna föreskrifterna. Lagstiftningarnas reglering av dessa kategorier av skattskyldiga har ändrats vid flera tillfällen sedan 1997. De nuvarande föreskrifterna har med anledning därav inte längre hänvisningar till rätt paragrafer i lagstiftningarna. I de föreslagna 2 (7)
föreskrifterna har hänvisningarna uppdaterats så att hänvisning sker till rätt paragrafer i lagstiftningarna. I de nuvarande föreskrifterna finns det i 5 en särskild reglering avseende så kallad skatterepresentant. Lagstiftningarna innehåller inte längre några bestämmelser om skatterepresentant. De nu föreslagna föreskrifterna innehåller därför ingen sådan reglering. Vidare finns det i 6 i de nuvarande föreskrifterna reglerat att en skattskyldig ska anmäla till beskattningsmyndigheten om underlaget för beräkning av säkerhetsbeloppet ändras i större omfattning. En sådan anmälningsskyldighet är numera reglerad i förordning. De nu föreslagna föreskrifterna innehåller därför inte någon sådan reglering. I övrigt är det fråga om språkliga justeringar som görs i de föreslagna föreskrifterna jämfört med de nuvarande föreskrifterna. Skatteverket har också övervägt om de nya föreskrifterna ska utvidgas till att godta ytterligare former av säkerhet än vad som är fallet med de nuvarande föreskrifterna. Skatteverket gör dock bedömningen att andra former av säkerhet som förekommer på kreditmarknaden inte motsvarar de krav som nämnts ovan. Exempelvis är säkerhet i form av panträtt i fast egendom och företagshypotek sådana former av säkerhet som är svåra att exakt värdera och svåra att omedelbart realisera då de behöver tas i anspråk. De riskerar dessutom att minska i värde över tid. Enligt Skatteverkets uppfattning bör föreskrifterna således inte utvidgas till att omfatta ytterligare former av säkerhet. 3. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Lagstiftningarnas krav på att säkerheter ska ställas gäller följande aktörer och situationer: Godkänd upplagshavare som avser att flytta varor under uppskovsförfarande ska ställa säkerhet för betalning av den skatt som kan påföras upplagshavaren i Sverige eller annat EUland i samband med flyttningen av varorna. Godkänd upplagshavare ska ställa säkerhet för betalning av skatt som ska betalas med anledning av att skattskyldighet inträder för upplagshavaren i andra situationer än då upplagshavaren flyttar varor under uppskovsförfarande. Godkänd registrerad avsändare som avser att flytta varor under uppskovsförfarande ska ställa säkerhet för betalning av den skatt som kan påföras den registrerade avsändaren i Sverige eller annat EU-land vid flyttningen av varorna. Godkänd registrerad varumottagare ska ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som tas emot då varor flyttas till varumottagaren under uppskovsförfarande från ett annat EUland. Godkänd tillfälligt registrerad varumottagare ska ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som tas emot då varor flyttas till varumottagaren under uppskovsförfarande från ett annat EU-land. Distansförsäljare som ska företrädas av en representant i Sverige ska ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som sänds från det andra EU-landet. Den som endast vid enstaka tillfälle säljer varor till någon i Sverige genom distansförsäljning ska ställa säkerhet för betalning av skatten på de varor som sänds från det andra EU-landet. Den som för in eller tar emot beskattade varor till Sverige på annat sätt än genom distansförsäljning ska ställa säkerhet för betalning av skatten på varorna. 3 (7)
4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Kostnaderna för att ställa säkerhet är en direkt följd av lagkraven att ställa säkerhet. De kostnadsmässiga och andra konsekvenser som lagkraven om ställande av säkerhet kan medföra är dels den avgift som utfärdaren tar för säkerheten, dels administrativa kostnader, t.ex. kostnader förknippade med att den skattskyldige måste ta kontakt med bank- eller försäkringsföretag, administrera ansökan om garantier samt för redovisning och överföring av belopp till spärrat konto i bank eller till Skatteverkets särskilda konto. Skatteverket gör bedömningen att föreskrifter om godtagbara säkerheter är förenklande och att föreskrifterna i sig inte medför att kostnader eller andra negativa konsekvenser uppkommer för företagen. Om företagen i varje enskilt fall skulle behöva vända sig till Skatteverket för att få en viss typ av säkerhet godkänd skulle detta innebära betydligt större administrativa konsekvenser och kostnader för de berörda företagen. Det skulle dessutom finnas risk för en långsammare handläggningsprocess. Att det övervägda alternativet inte väljs innebär således inte att kostnader eller andra negativa konsekvenser uppkommer för berörda företag. 5. Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen De föreslagna reglerna överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Rätten att kräva säkerhet följer dessutom av Rådets Direktiv 2008/118/EG om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG. Det är möjligt för utländskt bank- eller försäkringsföretag som är etablerat i ett land som omfattas av EES-avtalet att utfästa säkerhet. Föreskrifterna har dessutom ändrats så att även andra stater än Sverige kan utfästa säkerhet. Detta innebär att det står både svenska och utländska skattskyldiga fritt att välja att om de vill ställa säkerhet utfäst av t.ex. en svensk eller en utländsk bank. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Med hänsyn till de lagändringar om bl.a. vilka situationer som säkerheter ska omfatta samt nya beräkningsgrunder för ställande av säkerhet som träder i kraft 1 april 2014 bör föreskrifterna träda i kraft vid samma tidpunkt (se lagen (2013:1071) om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (2013:1073) om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt samt lagen (2013:1075) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi). För att informera om såväl lagändringarna som att nuvarande föreskrifter upphävs och ersätts med nya föreskrifter kommer Skatteverket att använda sig av Skatteverkets webbplats samt direktutskick. Berörda företag bjuds också in till särskilda informationsträffar. 4 (7)
B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. ( x ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. Skatteverket bedömer att de föreslagna föreskrifterna inte kommer att medföra negativa konsekvenser för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Tvärtom anser Skatteverket att regleringen får positiva effekter för företagens arbetsförutsättningar då regleringen innebär förenklingar för företagen. Med anledning av att Skatteverket bedömer att regleringen ger effekter, i form av positiva effekter, redovisas en beskrivning av punkterna nedan. 7. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen I tabellen nedan redovisas vilka kategorier av skattskyldiga som berörs av regleringen samt i vilka branscher aktörerna är verksamma och hur många de är till antalet. Storleken på företagen varierar mycket. Alla typer av företag - små, medelstora och stora företag förekommer inom respektive skatteslag och kan därmed vara skyldiga att ställa säkerhet enligt kraven i lagstiftningarna. Uppgifterna om antal aktörer i kolumnerna Godkända upplagshavare, Godkända registrerade avsändare, Godkända registrerade varumottagare samt Distansförsäljare som ska företrädas av en representant avser uppgifter per den 31 december 2013. Gemensamt för dessa aktörer är att de är skattskyldiga tills vidare för respektive skatteslag, dvs. de förekommer vanligtvis som skattskyldiga under längre tid. De omfattas därmed också av lagstiftningarnas krav om ställande av säkerhet under lång tid. Antalet aktörer har varit relativt stabilt över tid med en mindre ökning av antalet för varje år. Observera att samtliga godkända upplagshavare alltid ska vara godkända registrerade avsändare. Första och andra kolumnen innehåller därför dubbel redovisning av samma företag Uppgifterna om antalet Skattskyldiga som redovisar per händelse avser årligt antal förekommande aktörer under år 2013 och de närmast föregående åren. Till denna kolumn hänförs Godkända tillfälligt registrerade varumottagare, Säljare som vid enstaka tillfälle bedriver distansförsäljning samt Den som för in eller tar emot beskattade varor till Sverige på annat sätt än genom distansförsäljning. Gemensamt för dessa aktörer är att de är tillfälligtvis skattskyldiga och att kravet på att ställa säkerhet därmed uppkommer tillfälligtvis. Antalet aktörer som bedriver sådan verksamhet som hänförs till denna kolumn varierar över tid, och kan antas fortsätta att variera från år till år. Därför har antalet redovisats i form av ett intervall som inrymmer de senaste årens antalsuppgifter. 5 (7)
Skatteslag Godkända Godkända Godkända Distansförsäljare Skattskyldiga upplagshavare registrerade registrerade som ska som avsändare varumottagare företrädas av en redovisar per representant händelse Alkohol 937 937 414 95 400-700 Tobak 55 55 7 0 30-50 Bränslen 239 240 53 0 30-50 8. Beskrivning av vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Den tidsåtgång och de administrativa kostnader företagen har för att ställa säkerhet är en följd av lagstiftningarnas krav på ställande av säkerhet (jämför avsnitt 4 ovan). Skatteverket gör bedömningen att föreskrifter om godtagbara säkerheter är förenklande och att föreskrifterna i sig inte medför att tidsåtgång och administrativa kostnader uppkommer för företagen. De föreslagna föreskrifterna har utformats på sådant sätt att det finns olika alternativa former av säkerhet att välja mellan. Vidare har föreskrifterna utformats på så sätt att de omfattar samtliga de former av säkerhet som Skatteverket bedömer uppfyller de krav som följer av lagstiftningarnas krav på att säkerhet ska ställas. Det uppkommer därmed ingen tidsåtgång eller ökad administration med anledning av de föreslagna föreskrifterna. De ändringar som föreslås i föreskrifterna jämfört med utformningen av nuvarande föreskrifter innebär inte heller några konsekvenser i form av utökad tidsåtgång eller administrativa kostnader. 9. Beskrivning av vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen Skatteverket bedömer att den föreslagna regleringen inte medför några andra kostnader för företagen. Verket bedömer att företagen inte heller kan behöva vidta förändringar i verksamheten till följd av de föreslagna reglerna, eftersom kravet på ställande av säkerhet följer av lag. De föreslagna föreskrifterna överensstämmer också i stort sett med nuvarande föreskrifter. 10. Beskrivning av i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Skatteverket gör bedömningen att den föreslagna regleringen inte påverkar företagens konkurrensförhållanden. Kravet på ställande av säkerhet följer av lag. De föreslagna föreskrifterna har utformats på så sätt att det finns olika alternativa former av säkerhet att välja mellan. Vidare har föreskrifterna utformats på så sätt att de omfattar samtliga de former av säkerhet som Skatteverket bedömer uppfyller de krav som följer av lagstiftningarnas krav på att säkerhet ska ställas. 6 (7)
11. Beskrivning av hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen Skatteverket gör bedömningen att regleringen inte påverkar företagen på annat sätt än vad som redovisats ovan. 12. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Det finns redan i lagregleringen vissa möjligheter för mindre företag, som ofta är skyldiga att ställa säkerhet med lägre belopp, att befrias från kravet på säkerhet genom bestämmelserna om jämkning. Några särskilda hänsyn behöver därför inte tas i föreskrifterna. C Samråd 13. Beskrivning av ett eventuellt tidigt samråd Tidigt samråd har skett med Svenska Bankföreningen. Vid detta samråd har representanter för några av de större svenska affärsbankerna deltagit. Samrådet har syftat till att klargöra vilka former av borgen eller garanti som motsvarar de krav Skatteverket bör ställa i föreskrifterna mot bakgrund av de krav som följer av lagstiftningarnas bestämmelser om ställande av säkerhet. D Kontaktperson 14. Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Vid eventuella frågor som avser utfärdandet av de föreslagna föreskrifterna kan du kontakta: Anna Johannesson Magnusson Rättslig expert punktskatter Adress Skatteverket Huvudkontoret Rättsavdelningen Att: Anna Johannesson Magnusson Box 2845 403 20 Göteborg Telefon 010-573 50 74 E-post anna.johannesson.magnusson@skatteverket.se 7 (7)