Malmö stad Tekniska nämnden 1 (7) Datum 2014-05-12 Adress Diarienummer TN-2014-181 Yttrande Till Kommunstyrelsen Remiss från Justitiedepartementet upplåtelse av tomträtt för hyreshusbebyggelse STK-2014-356 Tekniska nämnden föreslås besluta att lämna följande yttrande: Sammanfattning Tomträtts- och arrendeutredningen har haft i uppdrag att utreda vissa tomträtts- och arrendefrågor. I delbetänkandet SOU 2012:71 redovisas överväganden och förslag angående tomträttsavgäld och friköp av tomträttsfastigheter, bland annat föreslås att avgäldsunderlaget för flerbostadshus ska begränsas till 40 procent av marknadsvärdet och att avgäldsräntan, som för närvarande bestämts i praxis till 3,25 procent, ska lagstiftas som en fast ränta om 2,75 procent. Detta betyder rent faktiskt att utredningen föreslår en avgäldsränta om 1,1 procent av marknadsvärdet. Utredningen föreslog preciserade bestämmelser för hur avgälden för tomträtter, avsedda för flerbostadshus, ska bestämmas. Bestämmelserna föreslogs, där huvudmotivet var att trygga de boende mot alltför höga avgäldsuttag, att som huvudregel vara tvingande till tomträttshavarens fördel. Fastighetsägaren ska kunna avstå från att ta ut hela den avgäld som följer av lagen. Parterna ska också, i fråga om en förestående eller pågående avgäldsperiod, kunna avtala om att avgälden för den perioden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. Ett sådant avtal ska dock inte kunna medföra en högre avgäld än den avgäld som följer av lag. Tekniska nämnden har i sitt tidigare remissvar pekat på svårigheterna med en tvingande reglering av avgäldens storlek och ifrågasatt om begränsningen av avgäldsuttaget verkligen kommer de boende i hyresrätt till nytta. Ett dispositivt system medför att kommunen, bland annat genom nivån på avgäldsuttaget, kan påverka upplåtelseformen vid flerbostadsändamål upplåten med tomträtt. Däremot kan begränsning av avgäldsunderlaget och sänkning av avgäldsräntan medföra att färre eller inga flerbostadshus med hyresrätter byggs eftersom det för Malmö kommuns del innebär mycket stora ekonomiska förluster för nuvarande tomträtter och med en mycket låg avkastning på framtida tomträtter.
Justitiedepartementet har i en promemoria 2014-03-10 (Ju2012/7154/L1) pekat på att en del remissinstanser i sina remissvar berört de föreslagna reglernas inverkan på förutsättningarna att tillskapa nya hyresrätter varför det är önskvärt att förslaget inte hämmar framtida byggandet av flerbostadshus med hyresrätter. Syftet med promemorian med tillhörande frågor är att klarlägga förslagets konsekvenser. För tekniska nämndens del kommer förslaget att innebära minskat avgäldsuttag om sammanlagt 62 000 000 kronor årligen och så länge tomträtterna består oförändrade. Förslaget att utsträcka avtalsfriheten kommer att ha synnerligen begränsade effekter. Tekniska nämnden vidhåller vad som framförts i tidigare remissvar bland annat att tomträttsinstitutet kan behållas oförändrat. 2 (7) Yttrande Justitiedepartementet anser att det är önskvärt att förslaget inte får till följd att det framtida byggandet av flerbostadshus hämmas. Mot bakgrund härav har departementet tagit fram en promemoria med tillhörande frågor, bilaga 1. Promemorian är indelad i tre huvudavsnitt och till varje avsnitt har ställts ett antal frågor. Yttrandet ska vara Justitiedepartementet tillhanda senast 2014-05-28. Nedan besvaras frågorna. Justitiedepartementets promemoria A. Tomträtt som instrument för att främja hyresrättsupplåtelser Avsnittet redogör för bland annat de möjligheter som finns i dagens tomträttssystem att begränsa avgäldsuttaget i förhållande till vad som följer av lagens bestämmelser. Därigenom kan byggande av flerbostadshus främjas. 1. Är beskrivningen rättvisande när det gäller anledningarna till att tomträtt används för att främja tillkomsten av nya hyresrätter? Svar: Ja. 2. Finns det skäl för kommunerna att använda sig av tomträttsupplåtelser för hyreshusbebyggelse som inte berörs ovan (bortsett från eventuella principiella ställningstaganden om att kommunägd mark inte bör säljas)? Svar: Ja, främst för att främja en blandad stadsbebyggelse med både bostadsrätter och hyresrätter i alla delar av staden. Det är önskvärt eftersom det är ett sätt att minska segregationen inom staden. Malmö kommun introducerade modellen med sidoavtal med reducerad avgäld för hyresrätter för att försäkra sig om blandade upplåtelseformer vid utbyggnaden av Västra hamnen och eftersom den varit lyckosam där har den fortsatt att tillämpas i andra utvecklingsområden. Reducerad avgäld har även använts på omvänt sätt för att tillskapa flerbostadshus med bostadsrätter inom stadsdelen Rosengård.
Tomträttsupplåtelser kan även används för att få till stånd studentbostäder. 3 (7) 3. Är beskrivningen rättvisande när det gäller vilka avtal som träffas i fråga om avgälden för att åstadkomma att flerbostadshus byggs och att hyresrätter tillskapas? Svar: Ja, men Malmö kommun tillämpar en straffbestämmelse för brott mot ändamålet för tomträttsupplåtelsen på så vis att i den modell av sidoavtal som Malmö kommun använder sig av anges i tomträttsavtalet (huvudavtalet) en förhöjd avgäld, vilken är den avgäld som skrivs in i fastighetsregistret. I sidoavtalet avtalas att en lägre avgäld ska utgå under den första avgäldsperioden, så länge villkoret är uppfyllt att bostäderna på tomträtten upplåts med hyresrätt. Skulle ändring därvidlag ske kommer således den förhöjda avgälden enligt tomträttsavtalet att omedelbart gälla. Tillvägagångssättet med reducerad avgäld och förhöjd avgäld kan i princip endast användas under första avgäldsperioden och inte alls om förslaget till förändrad lagstiftning genomförs. 4. Förekommer ytterligare avtalskonstruktioner beträffande avgälden som är av betydelse i sammanhanget men inte nämns ovan? Svar: Ja, variabla avgäldsperioder mellan 10-20 år och differentierad avgäld som betalas i rater vid olika perioder. Dessa metoder kan användas för att underlätta byggstart för projekt med stora initiala investeringskostnader med tidsmässig fördröjning innan projektet genererar intäkter. En trappad avgäld ger då lägre kostnader för marken i början och ökande avgäld varefter projektet börjar ge intäkter. B. De föreslagna avgäldsreglernas betydelse för tillskapandet av nya hyresrätter I detta avsnitt redogörs för utredningens förslag vad avser begränsning av avgäldsunderlaget för flerbostadshus. Justitiedepartementet konstaterar att några remissinstanser anfört att förslaget kommer att leda till lägre avgäldsintäkter för kommunerna med följden att färre sådana tomträtter kommer att upplåtas framöver. Vidare redogörs för utredningens förslag att det även fortsättningsvis ska gälla avtalsfrihet under en tomträttsupplåtelses första tio år. 1. Delar ni bedömningen att det föreslagna taket för maximal avgäld i fråga om tomträtter för flerbostadshus kan inverka på tillskapandet av nya hyresrätter? Svar: Ja, tomträtt är ofta en förutsättning för att byggherrar ska få ekonomi i sina hyresrättsprojekt och därmed också en förutsättning för att tillskapa nya hyresrätter. Utredningens förslag, om en faktisk avgäldsränta om 1,1 procent av markens marknadsvärde resulterar i att Malmö kommun förlorar omfattande intäkter på tomträttupplåtelser eftersom den rabatt som används idag ska gälla under den första avgäldsperioden, för att därefter anpassas till de för kommunen gällande markandsmässiga normala avgäldsnivåerna för
flerbostadshus, dvs. med en avgäldsränta motsvarande 3,25 procent på ett uppskattat marknadsvärde. 4 (7) Taket på 1,1 procents avkastning, som utredningen föreslår, gör det omöjligt för Malmö kommun att någonsin få täckning för nedlagda exploateringskostnader för att få fram byggklar mark. Det är dessutom inte tillåtet att ta ut gatukostnader av en tomträttshavare. Skulle avgäldsunderlaget och avgäldsräntan begränsas enligt utredningens förslag kommer intresset att upplåta fastigheter med tomträtt för flerbostadshus vara i det närmaste obefintligt framöver. Det kan ifrågasättas vem som skulle vara intresserad av att binda sig vid en sådan långsiktig upplåtelse som tomträtt, till en avkastning som enligt lag blir begränsad till 1,1 procent? Malmö kommuns markinnehav är en del av den kommungemensamma egendomen och avkastningen därav ska komma samtliga kommuninvånare till del och inte användas till att subventionera boendekostnader. Det finns således en uppenbar risk att byggandet av flerbostadshus med hyresrätter hämmas och slutligen upphör som en följd av att kommunernas ekonomi urholkas. 2. Med bortseende från den inverkan som den föreslagna maximala avgälden kan ha (se föregående fråga), finns det andra beståndsdelar i utredningens förslag som bedöms kunna inverka på möjligheterna att tillskapa nya hyresrätter? Svar: Den modell Malmö kommun använder stimulerar marknaden, med gällande lagstiftning, att bibehålla hyresrätter inom mer attraktiva områden genom att konstruktionen med sidoavtal kan tillämpas även på kommande avgäldsperioder. Skulle däremot utredningens förslag genomföras är det högst troligt att en ombildning till bostadsrätter sker efter den första avgäldsperioden eftersom utredningens förslag gäller för samtliga tomträtter upplåtna för flerbostadshus och eftersom avgäldsnivån blir så låg att det inte finns någon marginal att medge reduktion inom. Begränsningen av avgäldsunderlaget och en lagstiftad fast avgäldsränta påverkar starkt ekonomin för hyresrättsprojekt i sig. För upplåtare av marken, kommunen, kommer de föreslagna reglerna att medföra en kraftig försämring och ekonomiska förluster som följd med anledning av tomträttsupplåtelsen. Resultatet blir att intresset för att upplåta mark för flerbostadshus med hyresrätter med tomträtt kommer att minska kraftigt. C. Möjliga sätt att modifiera de föreslagna avgäldsreglerna Justitiedepartementet överväger möjligheten att justera utredningens förslag med hänsyn till de remissynpunkter som har lämnats beträffande de föreslagna avgäldsreglernas inverkan på förutsättningar för att tillskapa hyresrätter. Departementet överväger att parternas avtalsfrihet ska utsträckas i förhållande till vad som föreslås i delbetänkandet.
5 (7) Tekniska nämnden anser det vara av väsentlig betydelse att ett klargörande sker beträffande vidden av parternas avtalsfrihet. Ska det exempelvis råda full avtalsfrihet när det gäller sättet att bestämma avgälden eller ska nuvarande modell där avgälden baseras på markvärde och ränta tillämpas? Tekniska nämnden anser att det ska råda full avtalsfrihet för upplåtelsen vad gäller såväl avgäldsperiodernas längd, avgälden och ändamålet med upplåtelsen. Tekniska nämnden anser dock att regeln om en kortaste avgäldsperiod (värderingsintervall) om 10 år bör kvarstå. Ska det råda avtalsfrihet även för redan upplåtna tomträtter eller gäller den enbart för nyupplåtelse? Skulle det finnas en lagstiftad modell för det fall parterna inte väljer att avtala om annat? Det förekommer alltför många frågetecken runt frågan om avtalsfrihet för att det ska vara möjligt att lämna ett genomarbetat svar, men tekniska nämnden anser att det förefaller synnerligen svårt att träffa någon form av frivilliga avtal gällande andra villkor om det fastställs miniminivåer i lagstiftningen. Hur ska avgälden bestämmas i händelse av tvist? Genom sedvanlig domstolsprövning eller genom annat förfarande, exempelvis skiljedom? Tekniska nämnden anser att prövningen bör göras genom traditionellt domstolsförfarande. Departementet frågar sig om en eventuell utökad avtalsfrihet ska gälla även tomträtter med bostadsrättsbebyggelse. Tekniska nämndens uppfattning är, i likhet med utredningens förslag, att tomträtter för hyreshus och bostadsrättshus ska lyda under samma regler. 1. Skulle en utökad avtalsfrihet beträffande tomträtter för flerbostadshus förta de föreslagna avgäldsreglernas eventuella negativa konsekvenser för tillskapandet av nya hyresrätter? Svar: Nej. En utökad avtalsfrihet kan något mildra förslagets negativa konsekvenser för tillskapandet av nya hyresrätter beroende av hur avtalsfriheten utformas. Tekniska nämndens bedömning är att förslaget fortfarande kommer att medföra att intresset för att upplåta mark med tomträtt för flerbostadsbebyggelse kommer att vara mycket begränsat till följd av de mycket stora ekonomiska förluster Malmö kommun kommer att åsamkas vad avser redan upplåtna tomträtter om förslagen om begränsning av avgäldsunderlaget och sänkning av avgäldsräntan genomförs. Antalet hyresrätter som bortfaller till följd av förslaget kan alltså bli mycket stort. Kommunerna bör därför i enlighet med nuvarande system själva få avgöra i vilken mån avgäldsunderlaget ska reduceras i förhållande till marknadsvärdet. Vidare bör inte nivån för avgäldsräntan genom lagstiftning sänkas från nuvarande nivå. Detta hindrar givetvis inte att avtalsfrihet införs för tomträtter för flerbostadshus. Men som nämnts ovan förekommer för många frågetecken runt den angivna avtalsfriheten för att tekniska nämnden ska kunna lämna ett fullständigt svar på frågan.
6 (7) 2. Om ni bedömer att utredningens förslag i något annat avseende innehåller delmoment som skulle kunna påverka tillkomsten av nya hyresrätter negativt (se fråga B 2 ovan), vilka förändringar av förslaget är behövliga för att undvika sådana konsekvenser? Svar: Tomträtt är ett relativt okänt institut internationellt sett. Utländska investerare är inte bekanta med upplåtelseformen och känner ibland tveksamhet att ingå i projekt där tomträtter är involverade. Tekniska nämnden ser en risk för att denna tveksamhet utökas om regelverket kompliceras t.ex. genom att det införs olika reglelsystem för tomträtter upplåtna för bostäder och tomträtter upplåtna för andra ändamål än bostäder. Om Malmö kommun fråntas möjligheten att genom konstruktionen med sidoavtal och reducerad avgäld stimulera produktionen av hyresrätter på tomträtter kommer det att överlåtas åt marknaden att avgöra var det ska uppföras flerbostadshus för hyres- respektive bostadsrätter eller genom ombildningar från hyresrätt till bostadsrätt var hyres- respektive bostadsrätter ska finnas i staden. Malmö kommun förlorar därmed en viktig metod att påverka stadsmiljön genom att verka för blandade upplåtelseformer och minskad segregation. 3. Finns det några andra förändringar av regelverket rörande tomträtter som skulle vara önskvärda för att förbättra förutsättningarna för att upplåta tomträtt i syfte att tillskapa hyresrätter? Svar: Inför inte någon begränsning av avgäldsunderlaget och lagstifta inte om en fast avgäldsränta utan låt domstolspraxis avgöra avgäldsräntans nivå efter gällande konjunkturläget på marknaden. Behåll därför nuvarande lagstiftning. Tekniska nämnden anser att gällande tomträttslagstiftning fungerar väl och tar tillvara såväl upplåtarens som tomträttshavarens intressen på ett väl avvägt sätt. Det finns inget behov av nya regler. Det förekommer inte många tvister och de tvister som förekommer rör huvudsakligen tomtätter upplåtna för andra ändamål än bostäder. Tekniska nämnden bedömer inte att utredningens förslag skulle innebära någon minskning av antalet tvister, varken för tomträtter upplåtna för bostäder eller för tomträtter upplåtna för annat ändamål, utan ser i stället att dessa kommer att inriktas på bedömningar av marknadsvärdet. När det gäller tvister för småhustomträtter har Malmö kommun under den senaste femårsperioden haft en tvist. Malmö kommun har för närvarande ca 2 400 tomträtter upplåtna för småhusändamål. För tomträtter för flerbostadshus har Malmö kommun under de senaste fem åren haft tvist med två bostadsrättsföreningar. Malmö har för närvarande ca 600 tomträtter upplåtna för flerbostadshus. Siffrorna visar tydligt att det inte förekommer det stora antal tvister som utredningens förslag har till syfte att minska. Om utredningens förslag genomförs kommer tvisteföremålet att vara markens marknadsvärde. Idag avgörs många tvister utan en verklig prövning av marknadsvärdet genom att
domstolen ser att marknadsvärdet i vart fall uppgår till en viss nivå. Om räntan sänks kommer det av parterna att fästas större vikt vid att visa ett högt respektive lågt marknadsvärde, domstolstvisterna riskerar därmed att bli mer omfattande avseende prövningen av markvärdet. 7 (7) Ordförande [Fyll i titel] [Förnamn Efternamn] [Här anger du om det finns reservationer/särskilda yttranden]