www.pwc.se Revisionsrapport Anna Carlénius Revisionskonsult Intern kontroll: Gränsdragning mellan drift/underhåll och investeringar Pajala kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Revisionskriterier... 2 2.4. Metod och avgränsning... 2 3. Iakttagelser... 3 3.1. Rutiner, styrande och stödjande dokument... 3 3.1.1. Rutiner, regler och reglementen... 3 3.1.2. Uppföljning... 4 3.1.3. Bedömning... 4 3.2. Stickprov... 5 3.2.1. Stickprov... 5 3.2.2. Bedömning... 6 Anna Carlénius Projektledare Hans Forsström Uppdragsledare Pajala kommun
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har granskat den interna kontrollen avseende gränsdragningen mellan drift/underhåll och investeringar. Uppdraget har tillkommit via revisorernas risk och väsentlighetsanalys. Nedan redogörs för bedömning av revisionsfrågan och kontrollmålen samt iakttagelser för de olika kontrollmålen. Den sammantagna bedömningen av kontrollmålen ligger till grund för bedömningen av revisionsfrågan: Bedömningsskalan för ändamålsenligheten sträcker sig från; inte ändamålsenlig, i begränsad utsträckning ändamålsenlig, till övervägande del ändamålsenlig samt ja-ändamålsenlig. Bedömningsskalan för intern kontroll sträcker sig från; otillräcklig, bristande, till övervägande del tillräcklig, tillräcklig. Revisionsfråga: Är kommunstyrelsens interna kontroll avseende gränsdragningen mellan drift/underhåll och investeringar i kommunen tillräcklig? Vår sammanfattande bedömning är att kommunens interna kontroll inom området är bristande. Underlag för gjorda bedömningar och övriga iakttagelser redovisas i rapporten. För att utveckla området bör följande rekommendationer prioriteras: - Kommunen dokumenterar de rutiner och reglementen som saknas inom området. - Kommunen tar fram och dokumenterar redovisningsregler kring investeringar i kommunen utifrån god redovisningssed. - Informations- och utbildningsinsatser till verksamheterna. Pajala kommun 1 av 6
2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisorerna har i sin analys och bedömning av väsentlighet och risk identifierat behov av att granska hur investeringarna har klassificerats. Det vill säga är investeringen en regelrätt investering eller har kommunen använt investeringsmedel för att finansiera drift och underhåll. Det är dessutom viktigt att kommunen tillämpar god redovisningssed avseende investeringar, detta i syfte att redovisa ett rättvisande resultat. Risk finns att gjorda investeringar är att betrakta som drift- och underhållskostnader och därmed inte borde tas upp som tillgångar i balansräkningen. Lag om kommunal redovisning och god redovisningssed ska efterlevas i syfte att säkerställa en rättvisande redovisning, men även i avseendet att varje generation ska stå för sina egna kostnader. 2.2. Revisionsfråga Är kommunstyrelsens interna kontroll avseende gränsdragningen mellan drift/underhåll och investeringar i kommunen tillräcklig? Kontrollmål/granskningsmål Ansvaret för införskaffandet av investeringar är tydligt uttalat i kommunen. Det finns tillräckliga riktlinjer/rutinbeskrivningar i kommunen vad gäller investeringsverksamheten. Till varje investeringsprojekt finns ansvarig person utsedd. Det finns tydliga redovisningsregler kring investeringar i kommunen och dessa är i enlighet med god redovisningssed. God redovisningssed tillämpas utifrån gränsdragningen mellan drift/underhåll och investering. Det sker en löpande avstämning/uppföljning av respektive investeringsprojekt i kommunen. 2.3. Revisionskriterier Lag om kommunal redovisning God redovisningssed Kommunens policy/riktlinjer 2.4. Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till 2015 års investeringar i kommunen. Granskningen har även avgränsas till investeringar som är bokförda som en balanspost i balansräkningen. I granskningen har eventuella investeringar som är kostnadsförda i resultaträkningen uteslutits. Granskningen har skett genom intervjuer av personal på ekonomikontoret och dokumentgranskning samt granskning av 2015 års investeringar. Pajala kommun 2 av 6
3. Iakttagelser 3.1. Rutiner, styrande och stödjande dokument Finns det tillräckliga riktlinjer/rutinbeskrivningar i kommunen vad gäller investeringsverksamheten? Finns det tydliga redovisningsregler kring investeringar i kommunen och är dessa i enlighet med god redovisningssed? Ansvaret för införskaffandet av investeringar är tydligt uttalat i kommunen. Till varje investeringsprojekt finns ansvarig person utsedd. 3.1.1. Rutiner, regler och reglementen Det finns inget övergripande styrdokument avseende investeringsverksamheten utan det är främst budgetprocessen som är styrande för planeringen av investeringarna. Pajala kommun tillämpar så kallat investeringsäskande, där de olika förvaltningarna får äska vilket investeringsbehov verksamheten har inför året och fem år framåt i tiden. Investeringsbehovet initieras av nämnderna eller förvaltning som är ansvarig för verksamheten. Inom vissa investeringar görs olika utredningar för att komma fram till belopp etc. som ska ligga till grund för beslut i kommunfullmäktige. Förvaltningarna listar därmed sina investeringsbehov och detta ligger till grund för diskussion i budgetberedningen. Under arbetets gång prioriteras investeringsäskanden bort för att investeringsnivån ska överensstämma med kommunens totala investeringsbudgetram. I samband med beslut om nämndernas ramar fattas även beslut om investeringsbudgeten. Vidare finns det en investeringspolicy för Pajala kommun, policyn är antagen av kommunfullmäktige 2003-06-16 26 och inte reviderad sedan dess. Denna policy togs fram för att kommunstyrelsen hade beställt ett investeringspolitiskt dokument i anslutning till pågående sparutredning. Detta dokument gäller framförallt för det strategiska programmet för åren 1999-2003. Dokumentet syftar främst till att sänka investeringsutgifterna. Det enda som står om vilka regler som ska gälla är att lägsta inköpspris för konstverk fastställs till 25 000 kr, och att ett lägsta inköpspris för övriga inventarier fastställs till 25 000 kronor för att få kallas investering. I policyn står det inget om nyttjandeperiod/stadigvarande bruk/varaktighet eller i övrigt vilka beloppsgränser/anskaffningsvärde som gäller för en investering. Det finns inte heller något skrivet kring gränsdragningen och kriterier mellan driftkostnader/underhåll och investering. Dokumentet berör även området intern kontroll där det står: för att efterlevnaden av investeringsredovisningen följer beslut och riktlinjer bör regler för intern kontroll fastställas av kommunstyrelsen. För varje större investeringsprojekt finns muntligt utsedda personer/ansvariga. Pajala kommun 3 av 6
När det gäller ansvaret för införskaffandet av investeringar är det bara muntligt uttalat att det är förvaltningscheferna som är ytterst ansvariga, vidare kan förvaltningschefen delegera ner det till andra tjänstemän. Ytterst blir det personen som konterar/attesterar som gör en bedömning om inköpet ska klassas som drift/underhåll eller investering i samband med kontering/attestering av fakturan. Enligt tjänstemännen gör ekonomifunktionen kontroller av det som bokförts som investering. Tjänstemännen påtalar även till verksamheten när tveksamheter uppstår och en del justeringar görs där investeringen ändras till en driftskostnad, dock inte alltid. Varje investeringsprojekt tilldelas ett eget projektnummer av ekonomikontoret. Detta gör att projekten lättare går att följa upp men det förenklar också hanteringen när investeringen ska aktiveras och avskrivas, dock innehåller projekten olika åtgärder som har olika livslängd och därmed olika avskrivningstider. Detta kan skapa problem när avskrivningen ska påbörjas och alla utgifter bokförts på samma projekt eftersom de olika delbeloppen då måste uppskattas och delas upp i efterhand. 3.1.2. Uppföljning Uppföljning sker kontinuerligt i Pajala kommun. Verksamheten arbetar med uppföljningen genom att följa utvecklingen av projekten i Agresso. Skulle projektet överskrida budget har ansvarig en dialog med ekonomichefen i kommunen. Detta gör att tidiga signaler om avvikelser är möjliga att fånga upp. Även ansvariga ekonomer gör kontinuerliga uppföljningar över investeringarna inom deras områden. Slutredovisningen av investeringsverksamheten görs normalt i samband med årsbokslutet. En delredovisning sker i samband med delårsrapporterna. Både sammanställningen av äskanden, delredovisningen och slutredovisningen tas upp i kommunstyrelsen. Utöver detta sker ingen särskild rapportering av pågående projekt till kommunstyrelsen förutom om det inte uppstår särskilda skäl. 3.1.3. Bedömning Vår bedömning är att det finns bristfälligt med system och rutiner för investeringsprocessen. I budgetprocessen prioriteras investeringarna som ett eget område. I övrigt gör vi bedömningen att det saknas både en aktuell investeringspolicy och övergripande styrdokument för området. Vi gör bedömningen att ett övergripande styrdokument bör tas fram kring investeringsverksamheten samt en ny investeringspolicy med utgångspunkt från befintliga lagar och redovisningsrekommendationer. Viktigt är att system och rutiner dokumenteras för att säkerställa en god intern kontroll och lika hantering oavsett vem som hanterar en investering. Vår bedömning är vidare att det saknas tydliga redovisningsregler kring investeringar i kommunen, Revisionen kan därmed inte ta ställning till om redovisningsreglerna är i enlighet med god redovisningssed. Pajala kommun 4 av 6
Vi bedömer att det finns en otydlighet kring vad som ska bokföras som driftkostnad respektive investeringsutgift. En gemensam tolkning av vad som är drift/ investering utifrån god redovisningssed för kommunen bör därför utarbetas och dokumenteras. Vår bedömning är att roller och ansvar avseende investeringsverksamheten i stort inte är tydliggjorda på ett tillfredställande sätt. Däremot finns det muntligt utsedda personer. Vår bedömning är att underlagen vid de olika uppföljningstillfällena bedöms ge tillräckligt bra bild av pågående och genomförda investeringar. 3.2. Stickprov God redovisningssed tillämpas utifrån gränsdragning mellan drift/underhåll och investering. 3.2.1. Stickprov Stickprovet har grundat sig på 2015 års investeringar. Totalt finns det 30 stycken investeringsprojekt i kommunen avseende år 2015. I stickprovet valdes 11 projekt ut, totalt handlar det om ca 200 fakturor. Stickprovet har fokuserat på gränsdragningen mellan drift/underhåll och investering. Stickprovet kan delas in i fem områden; IT, inventarier, flygplatsen, strandpromenaden och vattenverket. Inom investeringsprojekten som handlar om IT, stadsnät och bredband hittade vi inga felaktigheter. Här var det bland annat aktiverat licenskostnader som vi kollade upp extra, men efter intervjuer med verksamhetsansvarig så konstaterades att licenserna var rätt aktiverade. Licenser till dataprogram är en form av nyttjanderätt (immateriell tillgång) och därmed kan kommunen avskriva dem under avtalstiden. Här är det dock viktigt att avskrivningstiden blir rätt dvs. att de aktiveras och avskrivs under nyttjandeperioden. Om det hade varit fråga om årliga licenser, som är återkommande, bör de tas som en verksamhetskostnad, men i Pajala var det licenser som används under hela avtalsperioden som återfanns under investeringsprojektet. När det gäller inventarier inom skolan var det främst distansutrustning och datatillbehör, vilket var korrekta investeringar. Däremot inventarierna inom socialtjänsten bedömer vi som drifts/underhållskostnader. Totalt handlar det om ett 40 tal fakturor, majoriteten av fakturorna är under 25 000 kr. 25 000 kr fanns nämnt i investeringspolicyn som ett lägsta pris för att få kallas investering. De största fakturorna var kläder till personalen. Kläder bedömer vi som en driftskostnad. Totalt handlar det om ca 300 000 kr som skulle ha kostnadsförts istället, d v s tagits upp som en drifts- och inte en investeringskostnad. När det gäller investeringar på flyget var det framförallt en avisarbil som var inköpt, vilket är en investering. På flyget hade man även investerat i en tömningspump. Pajala kommun 5 av 6
Strandpromenaden, här är det framförallt förlängningsjobb med beläggning, hyvel, traktor och konsultkostnader, vilket kan klassas som investeringar. I investeringsprojektet vattenverket var det framförallt delar till vattenverket, totalt 56 fakturor till små belopp allt mellan 100 kr till 62 000 kr, totalt är det endast 5 stycken fakturor som överstiger 25 000 kr, 7 stycken fakturor har vi tittat närmare på. Vår bedömning är att det handlar om förbättringsarbeten och underhåll dvs. utbyte av befintliga komponenter i vattenverket eller lagning av trasiga delar. I de stickprov som togs kunde vi inte se att det var någon utökning/nyinvestering av vattenverket. 3.2.2. Bedömning Vår bedömning är att delar av investeringarna inte kan klassas som investeringar utan bör kostnadsföras. Viktigt är därför att information går ut till verksamheterna vad som är drift/underhåll respektive investering och att tydliga regelverk tas fram inom området. Pajala kommun 6 av 6