1(2) Servicenämnden 2015-12-03 2014/SN0174-007 Stadsrevisionen Svar på revisionsrapport: Beställar- utförarmodellen Servicenämnden har tagit del av rubricerade rapport och vill härmed lämna kommentarer och synpunkter enligt nedan. Bakgrund I omorganisationen 2010/2011 fördes administrativa operativa uppgifter till Servicekontoret från Administrativa Kontoret hos Kommunstyrelsen. Avsikten var, som vi uppfattade det, att få tydliga prislappar på dessa tjänster samt att få till stånd uppträdande gentemot användare och nyttjare präglat av kundkänsla och service. Servicenämnden har under de senaste fem åren haft ett stort fokus på just dessa frågor. Före 2011 var det inte ovanligt att kostnader för administrativa tjänster fanns på flera olika ställen och en samlad överblick var otydlig eller saknades. Kundkänsla och service saknades också ibland vilket ofta kunde skapade frustration bland en del användare. I bifogat PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen) finns utdrag från de politiska diskussionerna och besluten inför genomförandet av omorganisationen i Borås Stad 2010/2011. Beställarutförare-modellen i Borås stad När det gäller tillämpningen av beställarutförare-modellen inom administrativa tjänster instämmer Servicenämnden i att roller, ansvar och befogenheter klarläggs. När det gäller att beställarna disponerar ekonomiska resurser för betalning av tjänsterna delar Servicenämnden inte denna uppfattning. Detta skulle innebära att ytterligare ett antal profitcenter för hantering av fakturering och administration skulle införas vilket skulle verka dels kostnadsdrivande och dels motverka hela idén med beställarutförare-modellen. Det tycks föreligga en missuppfattning på vissa håll inom beställarsidan om hur tillämpningen av beställarutförare-modellen ser ut. Nämndens uppfattning om modellens tillämpning inom administrativa områden är i enlighet av vad som framgår av bifogat PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen). Utgångspunkten är att utföraren debiterar användarna för tjänsteleveranserna i enlighet med tecknade avtal. Servicenämnden instämmer i övrigt i följande punkter: Beställarna behöver utveckla kunskaperna om vad som ska beställas och vilken kvalitet tjänsterna ska ha. Detta kräver att beställaren känner till behoven hos användarna av tjänsterna och deras uppfattning om kvaliteten på de tjänster som levereras
2(2) Servicenämnden 2015-12-03 2014/SN0174-007 Stadsrevisionen Beställaren behöver utveckla kunskapen om kostnader för tjänsterna för att kunna skapa en reell förhandlingssituation i förhållande till utföraren. Detta ställer krav på en ändamålsenlig redovisning och kalkylering, men också på vad som är att betrakta som rimliga kostnader enligt trovärdiga marknadsjämförelser Servicenämndens övriga synpunkter Servicenämnden anser att beställarna inom administrativa tjänster redan disponerar ekonomiska resurser. Detta genom att man är användarnas representant och därmed har såväl rätt som möjlighet att teckna avtal med utföraren. Sådana avtal kan ge beställaren ekonomiska möjligheter att driva utvecklingsarbete eller genomföra andra åtgärder med eller utan utförarens medverkan. Detta är en möjlighet för kommunens bästa. Som ett bra fungerade exempel på detta kan befintligt avtal inom redovisningsservice nämnas. Om bedömning skulle göras som innebär att det finns svårigheter med två organisationer inom IT (Stadskansliet och Servicekontoret) anser Servicenämnden att strategernas/arkitekts placering kan vara såväl på Stadskansliet som i utförarorganisationen Dataservice inom Servicekontorets organisation. Även det sist nämnda förslaget gör det fortfarande möjligt att tillämpa beställarutförare-modellen. Bra exempel på sådana lösningar är redan idag väl fungerande hanteringar av fordon och skrivareutrustning/kopiatorer inom Borås Stad. Servicenämnden Kent Hedberg Ordförande Ingemar Persson Förvaltningschef Bifogas: PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen)
1 PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen) Beställarutförare-modellen i Borås Beställarutförare-konceptet är ett sätt att organisera produktionen av offentliga tjänster så att man tydligt skiljer mellan rollerna som beställare och som producent/utförare. För beställaren är kärnuppgifterna att bedöma behoven och utvecklingen samt att teckna avtal och i förekommande fall konkurrensutsätta servicen. Beställaren är också ansvarig för att servicen ordnas och att kvaliteten håller. Användaren/kunden är den som utnyttjar/använder tjänsten och är den som skall betala för detta. Inom tekniska områden är ofta beställare och kund/användare desamma. Producenten/utföraren ansvarar sen för att leverans sker samt för kvaliteten inför både beställare och kunder/användare. För varje tjänst skall finnas en tjänsteägare och avtal upprättas genom förhandlingar mellan representanter för denna tjänsteägare och, i detta fall, Servicekontoret. Historik/bakgrund Administrativa tjänster, operativa delar, överfördes till Servicekontoret 2011-01-01. Nedan följer utdrag från politiska diskussioner och beslut inför denna händelse. Från Kommunstyrelsens förslag till ny organisation i 2009-11-16 : En SWOT-analys har legat till grund för förslaget. Strävan att minska antalet nämnder och förvaltningar för att få en effektivare förvaltningsorganisation. Naturligt med en gemensam geografisk distriktsindelning inom kommunens olika verksamheter. Kommunstyrelsens uppgifter bör koncentreras och renodlas till sådant som avser kommunledning medan operativa frågor föreslås överförda från Kommunstyrelsen, KS, till andra nämnder. Från Kommunstyrelsens förslag till ny organisation i maj 2010: Kommunstyrelsens uppgift är att vara regering och koncernledning, inte bara formellt utan också i praktiken. Förhandlingsverksamhet, strategisk finansiering och IT-frågor flyttas från ADK (Adm.kontoret) till KLK (Kommun-ledningskansliet). Vissa ADK-verksamheter flyttas till andra förvaltningar. De verksamheter från ADK som inte placeras inom KLK flyttas i första hand till Servicenämnden. Servicenämnden blir en kommunal nämnd för både teknisk och administrativ verksamhet. Från Servicenämndens remissvar 2010-09-24: Beställarutförare-konceptet är en hörnpelare och en absolut förutsättning Beställarutförare-konceptet är en ekonomistyrningsmodell som är nyckeln till SK:s framgångsrika utförarverksamhet. Utgångspunkt - nya verksamheter i SK ska anpassas och utföras enligt denna modell. PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen
2 Krävs utbildningar för att ge insikt och kunskap om SK:s affärskoncept Många nya kulturer som samlas under SN:s ansvar - kräver resurser och tid för att anpassa till en ekonomistyrnings-modell som tydliggör kundernas behov. Verksamheterna måste ha ett tydligt kundfokus. SK är kvalitets- och miljöcertifierat enligt ISO-standard. Utvärdering krävs för åtgärder som krävs för att certifiera de nya verksamheterna. Särskilda krav/uppdrag för Servicekontoret gällande IT-verksamheten Servicenämnden har fått ett särskilt uppdrag av Kommunfullmäktige att utveckla beställarutförare-konceptet inom IT-området tillsammans med Stadskansliet. Kommundirektören har gett Servicekontorets förvaltningschef särskilt uppdrag (en överenskommelse) om att få ordning på IT-verksamheten inom Borås Stad. Beställarutförare-modellen för Administrativa Tjänster, BU-AT, i Borås Inom de administrativa områdena gäller, för uppdrag av arten verksamhetsstöd (företrädesvis inom exempelvis redovisning, löneservice, telefonväxel) att de måste hanteras på följande sätt: en i kommunen centralt placerad beställarfunktion ansvarar för att definierar användarnas behov, leveransens omfattning, nivåer på kvalitet, service och pris samt övriga väsentliga villkor för avtal. Huvuduppgiften för denna beställarfunktion är att rådgöra med användarna för att därigenom kunna definiera behoven utifrån ett helhetsperspektiv för kommunen. Beställarfunktion är tjänsteägare och också avtalspart med Servicekontoret. Avtal tillkommer genom förhandlingar mellan representanter för beställaren och Servicekontoret och resulterar t.ex. i förvaltningsabonnemang/abonnemangsprislista (en definiering av vad användarna skall betala för aktuell tjänst i förhållande till utnyttjandet). En utgångspunkt är att alla användare sedan utnyttjar detta avtal och inte söker andra lösningar. Beställarutförare-modellen inom IT-området Inom IT-området har användarnas behov och önskemål resulterar i uppbyggnad av många olika tjänster bl.a. med hjälp av stor en mängd olika komponenter. Vissa sådana tjänster används av alla förvaltningar, vissa av några förvaltningar och vissa endast en enskild förvaltning. Totalt handlar det i Borås Stad om ca 65 olika tjänster. Leverantören Dataservice är ansvarig för att ta fram de tjänster som verksamheterna behöver. Enligt vår uppfattning skall det finnas en i kommunen fungerande centralt placerad strategisk beställarfunktion. Denna skall medverka till att definiera användarnas allmänna/övergripande behov samt ansvara för utveckling av kommunens IT- infrastruktur och policies. Vidare upprätta underlag för strategiska ställningstaganden, övergripande och gemensamma leveransers omfattning samt medverkar i att definiera användarnas behov (volymer, kvalitetsnivåer etc.) och övriga väsentliga villkor för kommande avtal. För varje tjänst finns en tjänsteägare och avtal för varje tjänst upprättas genom förhandlingar mellan representanter för denna tjänsteägare och Servicekontoret. Dessa avtal definierar aktuell omfattning av leveransen. Debitering sker sen från utföraren till användarna av tjänsteleveranserna i enlighet med tecknat avtal. En utgångspunkt är naturligtvis också att användarna utnyttjar detta avtal och inte försöker finna egna lösningar. Den strategiska beställarfunktionen är endast avtalspart med Servicekontoret för eventuella utvecklingsuppdrag. PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen
3 Operativa frågor, som t.ex. att ta fram avtal med leverantörer, bemanning och ledning inom Dataservice, utformningen av administrativa stödfunktioner och effektiviseringar i Servicekontorets egen IT-organisation är inte frågor som skall hanteras av den strategiska beställaren. Denna typ av frågor skall hanteras av ledningen för Dataservice, eventuellt i samverkan med företrädare för aktuell tjänsteägare eller i samverkan med den strategiska beställarfunktionen. Servicenämnden har fått ett särskilt uppdrag av Kommunfullmäktige att utveckla beställarutförare-konceptet inom IT-området tillsammans med Stadskansliet. Rollfördelning inom BU-AT Nedan följer ett förtydligande av rollerna med tillhörande ansvar och arbetsfördelning för beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster: Beställaren den som har övergripande ansvar för att göra strategiska bedömningar och definiera behov. Här ingår alla kommunövergripande bedömningar. Regelbundna kontakter och dialoger med användarna är nödvändiga för bedömning av behoven. Beställaren skall också vara avtalspart med utföraren inom alla kommunövergripande leveranser. Användaren de verksamheter som utnyttjar aktuella tjänster. Användaren är den som avropar kvantitet och betalar tjänsten enligt det avtal som beställaren upprättat med utföraren. Utföraren - ansvarar för att tjänsten levereras enligt avtalade villkor (nivåer på omfattning, kvalitet, servicegrad mm.) efter avrop från användarna. Genomför alla andra uppdrag som ingår i avtalet med beställaren (t.ex. förbättringsåtgärder, utvecklingsarbete etc.). Debiterar användarna tjänsteleveranserna i enlighet med tecknat avtal. Beställarutförare-konceptet enligt Intranät i Borås Stad Nedan följer delar av de texter som finns på Servicekontorets hemsida (Intranätet) och gäller för såväl tekniska som administrativa tjänster. Beställarutförare-konceptet med många variationer (citerat från Servicekontorets Intranät i november 2015) När omvärlden förändras antar också sätten att producera service nya former. Man planerar för alternativa modeller och tar i bruk allt flera sådana. Det började användas i Sverige under tidigt 1990-tal (kommuner, Vägverket m.fl.). Beställarutförare-konceptet är ett sätt att organisera produktionen av offentliga tjänster så att man tydligt skiljer rollerna som beställare och som producent. För beställaren är kärnuppgifterna att bedöma behoven och utvecklingen samt att upphandla och konkurrensutsätta servicen. Beställaren är också i sista hand ansvarig för att servicen ordnas och att kvaliteten håller. Producenten ansvarar för kvaliteten inför både beställare och kunder. Det är kort och gott ett medel för att effektivisera verksamheten. Beställarutförare-konceptet utgår från att man genom att göra rollerna entydigare når en bättre effektivitet. Modellen gör kommunens verksamhet mer överskådlig, eftersom man formulerar mål för kvaliteten, innehållet och priset. När en kommun organiserar verksamheten så att man klart skiljer på beställare och utförare innebär det dock inte automatiskt att servicen ska konkurrensutsättas eller att det nödvändigtvis ställer kommunens PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen
4 serviceproduktion inför marknadens villkor. Konkurrensutsättning i någon form är dock ett inslag som medverkar till högre kostnadseffektivitet och en mer kompetent organisation både hos beställaren och hos utföraren. Om metoden tillämpas utan extern upphandling innebär det att styrningen genom avtal stärks i kommunen. Vid tillämpning som tillåter konkurrens utifrån låter man kommunens producentenheter konkurrera om vissa servicehelheter med serviceproducenter utanför kommunens organisation. Om upphandling sker genom tecknande av avtal mellan beställare och producenter öka båda parternas kostnadsmedvetenhet och beställarens behov kan lättare tillfredsställas. Beställaren Det är viktigt att beställare och de förtroendevalda har kompetens och kapacitet att fungera som beställare. De är i sista hand ansvariga för att servicen ordnas och att kvaliteten håller. Serviceproducenten bestämmer sedan hur den service man kommit överens om produceras. Modellerna gör att kommunens verksamhet blir mera transparent, eftersom man i kommunen då formulerar mål för kvaliteten, innehållet och priset. Samtidigt slipper man vanföreställningen om kommunala gratistjänster. Utföraren - Producenten Producenten koncentrerar sig alltså helt på att få produktionsprocessen att fungera. Producenten ansvarar för kvaliteten inför både beställare och kunder. På producentsidan är det viktigt att ledningen har kunnande om hur affärsverksamhet drivs. Detta PM ingår som en bilaga till Svar från Servicenämnden på Stadsrevisionens rapport 2015-09-14 gällande Beställarutförare-modellen i Borås Stad, administrativa tjänster. Servicekontoret 2015-11-24 Ingemar Persson Förvaltningschef Servicekontoret PM 2015-11-24 Beställarutförare-konceptet inom administrativa tjänster (Boråsmodellen