Makten i stadshuset Forskningsöversikt och probleminventering Ylva Waldemarson Stockholmsforskningen/Stockholmia förlag 2006
Publikation utgiven av Stockholmsforskningen, Juni 2006 2006, Ylva Waldemarson och Stockholmia förlag
Innehållsförteckning Del I Forskningsöversikt Historiskt inriktad kommunalpolitisk forskning... 4 Forskning om Stockholms stadsfullmäktige... 7 Stadsplanering, trafikpolitik, bostadspolitik, markpolitik, och bebyggelsehistoria... 13 Socialpolitik... 35 Politik... 37 Memoarer och biografier... 38 Sammanfattning... 39 Del II Några teman av intresse för forskning om partierna i Stockholms Stadshus Synen på den kommunala självstyrelsen... 40 Att studera politiska partier... 42 Nationellt partiväsen och kommunala partier... 44 Relationen mellan faderspartiet och de kommunala partierna... 45 Politiska majoriteter på kollisionskurs... 46 Välfärdsstaten... 49 Urbana regimer... 54 Partierna och den egna historieskrivningen... 56 Välfärdens genus... 57 Offentlig sektor och staden som arbetsgivare... 60 Kommunal mångfald... 61 Att förstå nya partier... 64 Politisk kultur... 66 Institutionalism... 71 Internationalisering... 74 Integrering eller exkludering... 75 Litteratur... 83
Del I Forskningsöversikt En stor del av forskningen och litteraturen kring den svenska kommunalpolitiken handlar, föga förvånande, om vad som utgör denna politiska styrforms särprägel. Relationen mellan stat och kommun, liksom innebörden och tolkningen av självstyrelsebegreppet har behandlats i en rad verk, främst av statsvetenskaplig karaktär. Likaså har förändringarna i den kommunala politikens organisation diskuteras ingående. På detta område har inte minst den sociologiskt inriktade forskningen varit aktiv. 2 Kommunalpolitikens former, innehåll och villkor har också varit föremål för ett stort antal statliga utredningar. Historiskt inriktad kommunalpolitisk forskning Kommunalpolitiken och de förändringar denna genomgått är således ganska väl belyst av samhällsvetenskaperna. Historiskt inriktad kommunalpolitisk forskning var dock länge ett eftersatt område. Under lång tid bestod denna främst av monografier av skiftande vetenskapligt värde, ofta utgivna vid kommunala jubileer. Under de senaste årtiondena förmärks emellertid ett ökat intresse för lokala aspekter av den politiska historien. Fortfarande saknas likväl arbeten som skildrar det kommunala självstyrets framväxt och praktik utifrån ett längre och mer övergripande perspektiv. Kommunernas utveckling i ett nationellt perspektiv har bland annat uppmärksammats av Eva Österberg i «Svenska lokalsamhällen i förändring» (1987) och i Peter Aronssons Bönder gör politik (1992) och «En kommunal historia från sockengemenskap över medborgarkommun till välfärdsproducent» (1999). Hjelmqvist 1994, Bokholm 1995, Demokrati i förändring 1993, Strandberg 1998, Jacobsson 1999, Kropp 1999 och Bäck 2000. 2 Niemi 1966, Strömberg & Westerståhl 1983, Stjernqvist & Magnusson 1988, Norell 1989, Demokrati i förändring. Svenska kommuner och landstingskommuner i det lokala välfärdssamhället 1993, Grimlund m fl. 1993, Petersson 1993, Åström 1993, Thordarson 1994, Strandberg 1995, Montin 1996, Blom & Hallgren 2000, Gustafsson 2000, Bäck 2001, Persson &Johansson 2001, Hallgren, Hillborn & Sandström 2001, Pettersson 2001. För en diskussion om några av de mest centrala utredningarna under efterkrigstiden se Jacobsson 1999.
I dessa framställningar behandlas bland annat kommunernas betydelse som en social arena där medborgarna tränats i kompromisser och samhälleligt ansvarstagande. Andra har ställt sig mer avvaktande till denna positiva syn. Det var länge endast en liten del av städernas och socknarnas innevånare som hade möjlighet att påverka de kommunala besluten. Dessutom var kommunernas, och särskilt städernas, självstyre kraftigt begränsat. Staten reglerade och övervakade noggrant den kommunala verksamheten, och har gjort så långt in i våra dagar (Se t.ex. Sandin 1986, Lindegren 1980, Gustavsson 1986). Bo Gustafsson har i Den tysta revolutionen (1986), utifrån en studie om Örebros kommunalpolitik, lyft fram kommunernas centrala roll i det moderna välfärdsbygget (se även del II). Även Susanne Johansson har, i Genusstrukturer och lokala välfärdsmodeller: fyra kommuner möter omvandlingen av den offentliga sektorn (2000) belyst kommunernas betydelse för den välfärdspolitiska utvecklingen. Utifrån ett genusperspektiv diskuterar hon de senare årens kommunalpolitiska förändring och dess betydelse för välfärdspolitik och kvinnors arbetsmarknad (se även del II). Enligt Johansson innebär den förändrade relationen mellan stat och kommun samt den kommunala självstyrelsens utveckling mot nya former, framförallt från 1990-talet och framåt, att det inte längre är relevant att tala om en välfärdspolitisk svensk modell, utan om olika kommunala modeller. Tord Strömberg som i «Historien om bostadsmarknadens politisering», (1989), studerat socialdemokraternas inställning till och betydelse för bostadspolitikens utformning på den kommunala nivån efter andra världskriget, kommer fram till ett liknande resultat fast för en längre period. Strömberg betonar att kommunerna hade en självständig roll i denna historia, trots att bostadspolitiken «dirigerades» via olika former av statlig styrning. Detta visas framförallt av, enligt Strömberg, att det bostadspolitiska utfallet blev olika i olika kommuner (se även del II). Den socialdemokratiska kommunalpolitiken, som denna kom till uttryck i Malmö, har behandlats av Peter Billing, Lars Olsson och Mikael Stigendahl i «Malmö vår stad. Om socialdemokratins lokalpolitik» (1989). Studien utgör en bred och översiktlig genomgång av socialdemokratins kommunalpolitiska agerande från det att partiet vann sitt första fullmäktigeval 1919 fram till 1988. Fokus ligger på partiets val av politiska strategier och de politiska ideal som kan spåras bakom dessa. 5
Kjell Östberg diskuterar i Kommunerna och den svenska modellen. Socialdemokratin och kommunpolitiken fram till andra världskriget (1996) förhållandet mellan stat och kommun efter det demokratiska genombrottet. Östberg för också en övergripande diskussion kring kommunal expansion och sparsamhet under andra delen av 1800-talet. Likaså behandlar Östberg kommunalpolitikens institutionella förutsättningar och de olika regler och garantier som dessa innehöll, vilka bland annat försvårade en radikal omvandling av kommunalpolitiken. Intressanta tidsbilder av konsekvenserna av 1862 års kommunallagar ges i Hundra år under kommunalförfattningarna 1862-1962 (1962). I Sven Ulric Palmes «Kommunerna i den fulla demokratins samhälle» (1962b) ges en översiktlig beskrivning av den ekonomiska och sociala utvecklingen under mellankrigstiden samt vilka konsekvenser denna fick på den kommunalpolitiska nivån. Palme behandlar bl.a. den kommunala arbetslöshetspolitiken, nödhjälpsarbetena samt det socialpolitiska området. Också utvecklingen på den kommunala delen av arbetsmarknaden och dess konsekvenser för det kommunala arbetsgivarskapet liksom för de kommunalanställda arbetarnas och tjänstemännens fackliga utveckling diskuteras. Palme har även skildrat efterkrigstidens ekonomiska utveckling och dess återverkningar på den kommunala verksamheten i «Kommunerna i efterkrigstidens samhälle» (1962c). Palme tar även upp, i «De första kvinnliga stadsfullmäktige» (1962 a), den kvinnliga representationen i de tidiga fullmäktigeförsamlingarna. I «Vid valurnan och i riksdagen under femtio år» behandlar han den kvinnliga kampen för ökad politisk representation (1969). Den mer översiktliga forskningen beträffande den kommunala självstyrelsen är påtagligt ojämnt fördelad, både ämnes- och tidsmässigt. Den politiska debatten och de ideologiska skiljelinjerna mellan olika politiska företrädare under senare delen av 1800-talet är relativt utförligt skildrad. Detta gäller särskilt de konservativa och liberala striderna i samband med 1862 års kommunalförordningar. Också idédebatten och de kommunala institutionella förändringarna under 1900-talets första hälft är relativt väl täckt av forskningen. 5 Herlitz 1924, 1933, Swensson 1939, Kaiser 1962, 1965, Palme 1962, Nilsson 1967, Lundquist 1972, Liedman 1984, Dahlqvist & Strandberg, 1994, 1995) Det socialdemokratiska parits syn på betydelsen av det kommunalpolitiska arbetet har diskuterats av Rolf Karlbom 1985. 5 Kaijser 1962, 1965, Palme 1962, Norrlid 1983, Kilander 1991, Dahlqvist & Strandberg, 1994, 1995, Ekström-von Essen 2003. 6
Däremot har påfallande lite skrivits om de politiska partiernas inställning till och diskussioner om den kommunala självstyrelsens form och innehåll, åtminstone beträffande efterkrigstiden. Redan 1962 konstaterade Sven Ulric Palme den markanta bristen på forskning om kommunideologier. 6 Drygt 30 år senare sammanfattar Urban Strandberg forskningsläget enligt följande: «Vi vet att den kommunala självstyrelsen har omgestaltats radikalt sedan 60-talet och framåt. Kommunerna har fått i uppdrag att förvalta välfärdsstatens tjänster. Mycket forskning har ägnats 1962 års kommunblocksreform, liksom efterföljande reformer. Mycket är känt om beslutsprocessernas och reformernas innebörder och effekter. Vi vet också att omgestaltandet av den kommunala självstyrelsen karaktäriseras av politiska motsättningar. Vad vi däremot vet mindre om är de politiska partiernas principiella idéer om vilken funktion den kommunala självstyrelsen bör ha i den politiska basorganisationen och hur den därför bör utformas.» Denna lucka i forskningen minskade 1998 genom Strandbergs egen avhandling Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994 som handlar om partiernas inställning till den kommunala självstyrelsen mellan 1962 och 1994. Strandberg undersöker partiernas idépolitiska debatt och ståndpunkter i detta ämne, främst utifrån partiprogram, programskrifter samt övrigt liknande material. Detta ger i sig intressanta resultat, inte minst beträffande hur partierna intagit ganska likartade inställningar i vissa frågor men vid olika tidpunkter. För Strandbergs forskning se även del II. Forskning om Stockholms stadsfullmäktige Stads- och kommunhistoriska Institutet gav 1992 ut en forskningsöversikt rörande Stockholms historia Huvudstadens historia. Historikern Per Thullberg konstaterar i denna att det i stort sett saknas forskning om Stockholms stadsfullmäktige och dess verksamhet från och med 1950-talet och framåt. I det avseendet har inte mycket förändrats, i alla fall inte beträffande verk som tar ett mer övergripande grepp på politiken och partierna i stadshuset. Vissa undantag finns dock. Ett utgörs av Ragnar Tomson som i tre verk Etik och politik. Etiskt, kulturellt, socialt initiativ i Stockholms stadsfullmäktige, Del 1. 1920-40 (1962), Etik och politik. Etiskt, kulturellt, socialt initiativ i Stockholms stadsfullmäktige. 6 Palme, 1962, s 800 f 7 Strandberg 1998, s 4 7
Del 2. 1920-1940 (1963), och Etik och politik. Etiskt, kulturellt, socialt initiativ i Stockholms stadsfullmäktige. Del 3, 1941-1950 (1966). Tomson går systematiskt igenom de olika initiativ stadsfullmäktige tagit i frågor som berör etik, kultur och socialpolitik i form av motioner, anslag, mm. Arbetet är kronologiskt upplagt och de olika ärendena redovisas år för år. Varje ärende presenteras som en minihistorik över frågans politiska behandling. De frågor som tas upp följs i sin helhet såsom de framkommer i motioner, debatter, yttranden och beslut. Ibland återges innehåll och debatter ordagrant, men ofta sammanfattas de av Tomson, som då också kommenterar skeendet och ger det sin tolkning. I verken presenteras också några av de mer framstående politiska profilerna i stadshuset. Som ingång till vissa frågor och politikområden har verket betydelse. Inte minst ger Tomsons framställning en god föreställning om den empiriska rikedom som finns beträffande stadsfullmäktiges verksamhet. Däremot kan de begrepp och tolkningsramar som används te sig något otidsenliga. Framförallt anas hos författaren en kanske något för välvillig inställning till de politiska aktörerna. Så här sammanfattar Tomson till exempel stadsfullmäktiges inställning till och agerande i etiska spörsmål: «Även när de skilda grupperna av politiskt medvetna representanter i det kommunala livet inte genom personliga deklarationer visat sig villiga att erkänna betydelsen av i trängre mening etiska normer i sociala och kulturella sammanhang, har det vid en djuplodning av det historiska skeendet visat sig, att ingen, vare sig ultraradikal eller gammeldags konservativa velat göra sig urarva, när det gällt att visa, att etik och politik hör samman.» I Femtiotal i stadshuset. Med särskild hänsyn till kulturella och sociala frågor i Stockholms stadsfullmäktige (1966) gör Tomson samma sak som i de ovan refererade verken. Samma kronologiska redovisning av ärenden och frågor görs, tolkade och kommenterade av Tomson, med den skillnaden att urvalet av frågor avgränsas till det kulturella och sociala området. Stockholms kommunalpolitik finns också skildrar i Staden på vattnet (2002), i avsnittet Att styra en stad, författat av Ylva Waldemarson och Kjell Östberg. Framställningen i denna utgår dock i stort sett från den litteratur och forskning som redan fanns på området. På så vis kom denna att bli en inventering av forskningsläget. I praktiken innebar detta att de politiska diskussionerna 8 Tomson, 1964, 8
och det partipolitiska agerandet ges mer utrymme i den del som behandlar tiden före andra världskriget. Det innebär också att historien bakom de politiska besluten där givits ett relativt stort utrymme. Beträffande efterkrigstiden blir skildringen mer inriktad på den politik som fördes än det politiska spelet bakom denna politik. Likaså är framställningen mer inriktad på att skildra den övergripande utvecklingen av Stockholms kommunalpolitik. Mer ingående skildringar av partierna agerande lyser därför med sin frånvaro. Angående Stockholms stadsfullmäktiges tidiga historia finns emellertid ett antal större verk skrivna (se här även de ovan nämnda verken av Ragnar Tomson). Folke Lindberg diskuterar i Växande stad. Stockholms stadsfullmäktige 1862-1900 (1980) de politiska beslutsprocesserna, stadsfullmäktigedebatten och fullmäktiges beslut i en rad frågor. Stadens politiska verksamhet sätts också i relation till samhällsutvecklingen i stort samt stadens befolkningstillväxt, moderniseringsprocess och industrialisering. Till de mer allmänna skildringarna av stadsfullmäktige under den tidigare perioden hör också Erik Hildebrands Stockholms stadsfullmäktige 1911-1920. En krönika (1952). Statsvetaren och dåvarande, bland annat, kommunalpolitikern Yngve Larsson har gett en inträngande, till stor del självbiografisk, bild av Stockholms politiska liv och organisation samt den kommunala parlamentariska utvecklingen och de debatter kring denna som fördes i Stockholms stadsfullmäktige. I På marsch mot demokratin. Från hundragradig skala till allmän rösträtt (1967) gestaltas det politiska livet i stadsfullmäktige och dess nämnder till och med 1920. Larsson beskriver dels tidens stora kommunalpolitiska frågor och hur stockholmspolitikerna förhållit sig till dessa, dels ger han detaljerade, och personligt färgade, beskrivningar av den politiska och sociala atmosfären i fullmäktige. Larssons politiska memoarer sträcker sig från 1920 fram till 1954, men i vissa frågor överträder författaren dessa tidsgränser både bakåt och framåt i tiden. Dessa berör således också efterkrigstidens första årtionde. I den första delen, Mitt liv i Stadshuset. Första delen. Från fåvälde till demokratisk ordning (1977) analyseras stadens politiska organisationsproblem och de lösningar dessa gavs från sekelskiftet och framåt. Skildringen präglas av Larssons centrala roll i Stockholms politiska «regering» som sekreterare, borgarråd och partiledare. Detta gäller inte minst den utveckling som ledde fram till det demokratiska genombrottet och hur denna process gestaltade sig i Stockholm: 9
«Som debattör, utredningsman och skrivande penna har jag själv deltagit i dessa utredningar och slutligen som sekreterare även utformat det kommittébetänkande, som ledde fram till 1919 års nya författning för Stockholms stad.» I denna del diskuteras också partipolitiken, valrörelserna och valen. I en särskild bilaga författad av förre ekonomidirektören Erik Karlöf behandlas stadens finansiella historia och vissa debatter som fördes på detta område. Andra delen av Larssons politiska memoarer Mitt liv i Stadshuset. Andra delen. I tjänst hos denna stolta stad (1977) omfattar tidsperioden 1920 1954. Också denna del bär en klar prägel av Larssons delaktighet i den politik som skildras. Denna del behandlar framförallt utvecklingen på stadsplaneringsområdet och på trafikpolitiska området i Stockholm, speciellt Norrmalmsregleringens historia, samt stadens agerande i relation till sina grannkommuner i utvecklingen mot en regional Stor-Stockholmspolitik. Beträffande norrmalmsregleringen sträcker sig hans skildring fram till 1970-talet och avslutas med almstriden 1971 (för Larsons skildring av denna och den omläggningen som då skedde av stadens politik på stadsplaneringens område se nedan). Det finns också ett antal jubileumsskrifter som framtagits i samband med att stadsfullmäktige «fyllt år». Dessa har i regel en uttalad krönikekaraktär, men utgör ändå en god informationskälla, som t.ex. Minnesskrift vid Stockholms stadsfullmäktiges femtioårsjubileum den 20 april 1913. Den minnesskrift som utgavs vid stadens 700-års jubileum, Stockholms stads 700-årsjubileum (1956) innehåller dock ingen egentlig historieskrivning. Däremot har den ett innehåll som är intressant för den forskning som intresserar sig för stadens självbild eller hur staden väljer att presenterar sig själv, då den innehåller de tal som framfördes under jubileets firande, samt en förteckning av de gåvor staden fick ta emot. Detsamma kan sägas gälla för Ur Stockholms historia 1863-1963 (1963) som är en i bokform presenterad utgåva av det dubbelnummer av stadskollegiets reklamkommittés tidning Stockholm som utgavs i samband med stadens 700-års jubileum. I denna deltar en blandning av stadens aktiva och forskare. Bland de förstnämnda kan nämnas Hjalmar Mehr, Joakim Garpe, Yngve Larsson och Folke Kyling, bland de sistnämnda Folke Lindberg, Sven Ulric Palme och Ingrid Hammarström. 9 Larsson, 1977, s XI 10
Förutom denna mer översiktliga litteratur finns också den som berör enskilda aspekter av stadens politiska historia. Det typiska för denna litteratur är att det är vissa sakfrågor eller politikområden som står i centrum för undersökningarna. Det är inte de enskilda partierna, partiväsendet eller förändringar inom detta som utgör fokus för undersökningarna. Här finns dock ett undantag. Åke Askensten har i Mot alla odds (1981) skildrat förspelet till och tillkomsten av Stockholmspartiet. Askensten var själv med i partiet. I inledningen konstaterar han att detta medför att han delvis är part i målet, men att han ändå strävar efter ett neutralt förhållningssätt. Denna strävan må vara hedervärd, men kan tyvärr inte sägas ha fått speciell stor genomslagskraft i hans skildring. Om denna läses med stränga källkritiska glasögon ger den ändå intressanta inblickar i det politiska livet i Stockholm. Askensten behandlar det han ser som grunderna till varför partiet bildas, partiets förankring i 1970-talets alternativa stadsrörelser samt centrala personer inom partiet. Likaså skildrar han de interna relationerna inom partiet liksom de konflikter som där uppstod. Också valrörelserna och partiets arbete med att placera sig på stockholmarnas politiska karta uppmärksammas. Framställningens främsta resultat ligger i, anser jag, att Askenstens framställning så tydligt visar vilket huvudbry det skapade hos de traditionella partierna när detta tvärpolitiska parti tog plats i Stadshuset. Det intensiva sökandet efter strategier för att hantera och desarmera den politiska nykomlingen, ger en god bild av hur det traditionella partiväsendet reagerade när deras mer invanda politiska samarbets- och konfliktmönster rubbades. Ett exempel på ett sådant agerande är det avtal om teknisk politisk samverkan som slöts mellan socialdemokraterna och moderaterna. En överenskommelse som lade hinder i vägen för det samarbete med socialdemokraterna som Stockholmspartiet inledningsvis såg som den främsta vägen till politiskt inflytande. Ett annat exempel utgörs av det spel rävspel kallat av Askensten som uppstod när de politiska posterna skulle besättas. Intressant är också att följa hur det nya partiet resonerade kring hur man bäst skulle fylla de tre mandat man uppnådde med så mycket makt om möjligt. Tankeväckande är också Askenstens framställning av de kulturkrockar som uppstod mellan Stockholmspartiets företrädare och de traditionella partiernas representanter. 11
Här finns också anledning att nämna en annan framställning som inte vilar på vetenskapliga grunder, men som ändå genom en ingående erfarenhetskunskap ger goda, men långt ifrån opartiska, bilder av det politiska livet i Stadshuset 1958-1968 journalisten Mert Kubus Det politiska spelet i stadshuset (1968). Kubu, som då arbetade som kommunalreporter på Dagens Nyheter, skrev boken i syfte att besvara frågan om vilka människor och grupper som styr i stadshuset «hur går det i verkligheten till, när besluten fattas i Stadshusets kulisser?». 10 Kubu avhandlar tre områden. Det första handlar om stadens formella politiska organisation och hur denna överensstämmer med, eller kanske snarare avviker från, den praxis som utvecklades i Stadshuset. Det andra handlar om Hjalmar Mehrs «storhetstid» vid makten 1958-1966. Vissa frågor och politikområden ägnas där särskild uppmärksamhet som Vårbykrisen 1961, bostadsbristen och Hörjelöverenskommelsen. Det tredje avsnittet berör tiden efter det borgerliga maktövertagandet 1966. Kubu bygger sina iakttagelser på sin erfarenhet som kommunpolitisk journalist med särskilt uppdrag att bevaka händelserna i stadshuset, liksom på ett stort antal intervjuer med politiker och tjänstemän. De intervjuade är lovade anonymitetsskydd vilket gör att källorna till Kubus resultat förblir dolda. Trots detta finns mycket att hämta hos Kubu. Inte minst ger hans framställning spännande ingångar till forskningsfrågor att gå vidare med. Speciellt intressant är de inblickar i den politiska informella kulturen som Kubu ger. Likaså är författarens detaljerade beskrivningar av de politiska turerna, som ofta följde mer informella än formella vägar, tacksamt stoff för den som är intresserad av hur politik de facto bedrivs. Här kan också konstateras, att det Kubu lyft fram i mångt och mycket bekräftas av resultaten av den forskning som redovisas nedan. I övrigt består forskningen kring den politik som förts i Stockholms stadshus i första hand av den litteratur som skildrar enskilda frågor eller politikområden. Detta hindrar givetvis inte att de politiska partiernas agerande på dessa områden belyses, vilket naturligtvis kan ge viktiga ledtrådar och kunskap om partilivet i Stockholm. Även här gäller att den tidiga delen av historien är mer 10 Kubu, 1968, s 7 12
utförligt behandlad än tiden efter andra världskriget. Ett annat tydligt mönster är att de delar av stadens historia som omfattar den infrastrukturella utvecklingen liksom stadsplaneringen och bostads- och markpolitiken är betydligt mer genomforskade än andra områden. Detta gäller framförallt beträffande de politiska turerna och samarbetet respektive bristen på sådant i den politik som ledde fram till framväxten av Stor- Stockholm samt skapandet av Storlandstinget. Likaså är förnyelsen och saneringen av Stockholms innerstad, speciellt regleringen av nedre Norrmalm, ett välutforskat område. Av naturliga skäl står det politiska spelet kring stadsplaneringen i centrum för flertalet av dessa studier. Stadsplanering, trafikpolitik, bostadspolitik, markpolitik, och bebyggelsehistoria Politikområdena i rubriken ovan har en stark koppling till varandra. I de verk som tar upp den historiska utvecklingen på dessa områden vävs politiken på dessa i regel samman. Stockholms bostadspolitik och bostadskooperationen under tidsperioden 1870-1930 har skildrats av Eva Jacobsson i och mödan gav sin lön: om bostadspolitik och bostadskooperation i Stockholm 1870-1930 (1996). Samma författare har även i Till eget gagn till andras nytta (2000) studerat det allmännyttiga byggandet i Stockholm fram till 1940. Alf Johansson skildrar i Bostadspolitiken (1962) den kommunala verksamheten på bostadspolitiken utifrån ett hundraårsperspektiv, dvs. från 1862-1962. Efterkrigstiden utgör endast en mindre del av denna historik. Johansson beskriver främst den allmänna utvecklingen på detta område, men vissa nedslag görs ändå i stadens bostadspolitik. Till exempel behandlas stadens relationer till de allmännyttiga bostadsföretagen liksom hur staden reagerade på vissa av de statliga bostadspolitiska incitamenten. Bostadspolitiken och de ofta hårda diskussioner som denna orsakat i stadshuset finns även skildrad i Waldemarson och Östberg (2002) samt i några av de nedan redovisade verken. Cityplaneringen har skildrats såväl övergripande som djupgående i två band av Anders Gullberg, City drömmen om ett hjärta. Moderniseringen av det centrala Stockholm 1951-1979, del 1 och del 2 (2001). Gullbergs verk spänner över tidsperioden 1951-1979. Genom att framställningen nära följer de politiska tu- 13
rerna i denna fråga och ger dessa en genomlysning i flertalet politiska led, skapas inte bara kunskap om stadsplanering, utan också om politisk kultur och lokalpolitiskt agerande utifrån ett vidare perspektiv. Framförallt belyses politiska beslutsprocesser och samspelet mellan de aktörer som varit inblandande i dessa. Till de relationer som diskuteras hör bland andra de mellan stadens styrelse och stadsfullmäktige, mellan stadens nämnder och stadsfullmäktige, mellan de olika nämnderna, mellan politiker och tjänstemän, mellan staden och staten, mellan staden och näringslivet, samt mellan staden och intresseorganisationerna. I den politiska verklighet Gullberg skildrar är ofta flera av dessa aktörer inblandade i olika samverkansformer med varandra, i boken analyserade i termer av «Stockholmska stadsbyggnadsregimer». Sådana kan ta sig olika uttryck. En vanlig form för detta samarbete i Stockholm är enligt Gullberg de ömsesidigt förpliktigande nätverken. I dessa ger de ingående parterna inte upp sin formella självständighet utan relationen hålls aktiv genom ömsesidiga avtal och överenskommelser. Gullberg finner ett antal sådana nätverk beträffande det stockholmska stadsbyggandet. Staden hade särskilt nära relationer med vissa privata intressen. I dessa nätverk hände det att de ingående politikerna gjorde utfästelser som inte var förankrade i formella politiska beslut. Ett annat exempel på ett sådant ömsesidigt förpliktigande nätverk är då banker, försäkringsbolag och entreprenadbolag bildat intressegrupperingar och därigenom skaffat sig inflytande över vilka företag som givits byggnadsuppdrag och vilka finansiella aktörer som blivit långivare. Likaså träffades avtal mellan företrädare för byggnadsindustrin och staden om hur byggrätterna på den kommunala exploateringsmarken skulle fördelas. Det uppstod även olika former av beroenderelationer mellan staden i sin roll av beställare och olika entreprenadbolag. Till exempel hade ledande män inom staden samt inom bank- och byggbranschen ett stort inflytande över den utveckling som 1963 innebar att omvandlingen av city drevs vidare. Nyckelpersoner på respektive sidor höll varandra informerade om utvecklingen och upprättade ibland gemensamma handlingsstrategier. En form av samverkan på mer stabila och formaliserade grunder utgörs av olika intressesammanslutningar. En sådan är enligt Gullberg Stockholms handelskammare. Kammaren representerar stadens näringsliv och spelade en nyckelroll under de olika faserna av citys omgestaltning. 14
Kontakter och informationsspridning mellan olika intressenter i stadsplaneringen gynnades dessutom av att flera av de politiska nyckelpersonerna i denna process hade styrelseuppdrag i andra i sammanhanget relevanta sammanhang. Ett annat exempel på samarbete mellan olika aktörer inom och utom politiken bestod i de regelbundna kontakterna emellan stadsplaneteknisk expertis från de privata, statliga och kommunala sidorna. De personer som var inblandade i de olika formerna av nätverk var de som var starkt engagerade i projektet. Enligt Gullberg bidrog detta till att projektet med cityförnyelsen delvis kom att drivas framåt genom en egen inre dynamik: «Genom dessa nätverk skapade projektet sina egna existensvillkor och överlevnadsbetingelser. Ju fler och starkare intressenter som drogs in i och blev beroende av att citysaneringen fortskred desto svårare blev den att avbryta.» 11 Ett annat av bokens resultat handlar om stadens politiska handlingsutrymme. Av det ovanstående framgår att de styrande ibland kunde vidga detta på ett sätt som delvis satte den kommunala demokratins traditionella institutioner ur spel. Ett annat sätt att skaffa sig ett friare manöverutrymme var att göra förändringar i den kommunala organisationen. I syfte att lättare och snabbare kunna sammanjämka kommunala, politiska och förvaltningsmässiga intressen samt för att åstadkomma en mer kraftfull projektledning skapades 1951 en särskild projektorganisation, den så kallade Nedre Norrmalmsdelegationen, bestående av de berörda borgarråden och förvaltningscheferna. Denna omorganiserades 1955 och bytte då namn till Generalplaneberedningen. Detta innebar en koncentration av den politiska makten och ett minskat inflytande för de formellt beslutande organen, framförallt för stadsfullmäktige och byggnadsnämnden. Gullberg betonar också det starka inflytande som vissa ledande politiker hade över den politiska beslutsprocessen: «Partigrupperna i fullmäktige kontrollerades genom stark centralstyrning från ledande politiker. Till känsliga uppdrag utsågs endast lojala partimedlemmar. Graverande avvikelser från partilinjen medförde förlust av uppdraget. Besvärliga instanser rationaliserades bort för att nå en smidigare beslutsgång.» 12 11 Gullberg, 2001 I, s 194 12 Gullberg, 2001, I: s 191 15
Samtidigt är det uppenbart att statens agerande många gånger begränsade det kommunala handlingsutrymmet. Den statliga regleringen av kreditmarknaden och byggverksamheten innebar stundtals allvarliga käppar i hjulen för de kommunala planerna, menar Gullberg. Staten genomförde också lokalisering av egen verksamhet i city. Detta mot stadens uttryckliga önskan. Gullberg har även diskuterat cityplaneringen i «Spelet om Nedre Norrmalm» i antologin Stockholm blir stor stad (1998). Cityförnyelsen har också beskrivits av Göran Sidenbladh i Norrmalm förnyat 1951-1981 (1985). Där diskuteras bland annat frågans politiska hantering och diskussion, olika aktörers betydelse samt den framväxande kritiken mot den förda politiken. Ett intressant resultat av Sidenbladhs undersökning är att de politiska maktskiftena haft relativt liten betydelse för det sätt politiken utformades på inom detta område. Till detta bidrog i hög grad, menar han, de olika politiska kompromisser som ingicks på stadsplaneringens område, dels och framförallt mellan socialdemokrater och folkpartister, dels mellan de politiska blocken. De egentliga besluten var enligt Sidenbladh fattade redan innan de kom upp till behandling i fullmäktige. Denne lyfter även fram de kommunala bolagens betydelse som politiska beslutsfattare. För Norrmalmsregleringen spelade särskilt AB Strada, bildat 1956, och Stockholms lokaliseringsbolag, bildat 1973, viktiga roller. Styrelserna bestod av ledamöter från stadsfullmäktige och finansborgarrådet var ordförande. Denna form av bolag hade rätt att fatta politiskt bindande beslut utan att handlingarna i dessa ärenden behövde offentliggöras. Även relationen mellan politiker och tjänstemän diskuteras av Sidenbladh som konstaterar att det förelåg en ständig och latent maktkamp mellan dessa grupper. Tjänstemännen, framförallt vissa av de ledande av dessa, hade ett ganska stort inflytande: «Norrmalmsärenden sköttes av en mycket fast sammanhållen grupp tjänstemän. Anders Nordberg, utredningschef och administratör, Åke Hedtjärn, teknisk direktör på fastighetskontoret och Torsten Westman, chefsarkitekt på stadsbyggnadskontoret var en oslagbar kombination, vilken omtalade som trojkan. Var de överens rådde ingen eller inga på dem. I varje fall inte om de vid passande tidpunkt återförsäkrat sig hos Hjalmar Mehr.» 13 13 Sidenbladh, 1985, s 59 16
Sidenbladh tar även upp stadens relation till näringslivet och sammanfattar denna som att cityförnyelsen möjliggjordes genom överenskommelser mellan vissa socialdemokratiska ledamöter i stadsfullmäktige och ett antal representanter för de stora bankerna och byggherrarna. Denna omvandlingsfas i Stockholms historia står även i centrum för Lennart af Peterséns & Fredric Bedoires Från Klara till City (1985). Också Thomas Hall har behandlat citysaneringen. Denna del av stadens historia utgör kärnan i ett antal verk av Hall. I «Sagerska husen, En studie i kommunal kulturmiljöpolitik» (1971) diskuteras rivningen av de Sagerska husen. I «The Central Business District» följer Hall bland annat den kommunala beslutsprocessen i denna fråga (1979). I «City under Lex Norrmalm» (1983) analyserar han tillkomsten och användningen av den så kallade Lex Norrmalm, en expropriationsparagraf som tillkommit särskilt för att underlätta cityombyggnaden. Även här följer författaren olika beslutsprocesser och de aktörer om var involverade i dessa. Detsamma gäller för»i nationell skala. Studier kring cityplaneringen i Stockholm (1985). Ett vidare och tidsmässigt mer omfattande grepp över planeringen av staden och dess utbyggnad tas i Huvudstad i omvandling (1999) där denna utveckling skildras över en period av 700 år. I avsnittet «Stockholm planerar och bygger» i Staden på vattnet, del 2, (2002) ger Hall en övergripande sammanfattande beskrivning av utvecklingen inom stadsplaneringen och bostadspolitiken samt av bebyggelseutvecklingen under tidsperioden 1850-2002. Cityomvandlingen ges här sitt eget avsnitt och kan delvis ses som en sammanfattning av Halls tidigare forskningsresultat. Hall visar där bland annat hur stadens långa förbehandling av denna fråga, som delvis berodde på starka politiska motsättningar kring dess lösning, bidrog till att skapa det man önskade undvika: «Medan politiker och tjänstemän diskuterade Nedre Norrmalms framtid präglades utvecklingen av sjunkande standard på husen, stigande förväntansvärden på de fastigheter som skulle rivas och utflyttning av verksamheter. Stadens handledning av ärendet Norrmalm bidrog till att framkalla just den förslumning den ville förebygga.» 14 Också i denna framställning följer Hall de aktörer som på olika sätt var inblandade i frågan. Till exempel lyfts intressekonflikten mellan å ena sidan stads- 14 Hall, 2002, s 266-267 17
planenämnden och å den andra byggnadsnämnden och skönhetsrådet fram. Konflikten bestod tills 1956 då stadsplanenämnden och byggnadsnämnden sammanslogs. Denna sammanslagning är ett intressant exempel på hur förändringar av de kommunala institutionerna kunde tillgripas för att underlätta genomförandet av en politik i en viss riktning. För detta sätt att föra politik, se även Gullberg (2001). Hall visar också på den tvekan som projektet om stadsomvandlingen utmärktes av till en början. Inom såväl socialdemokraterna som högern fanns företrädare som oroade sig för vad ett projekt av denna storlek skulle innebära för kommunalskatten. Hall ser här 1950 som en vändpunkt. Från och med detta år började en mer allmän optimism för projektet att växa fram, enligt Hall starkt påverkad av stadens snabba tillväxt och bättre ekonomiska konjunkturer. Som den verkliga nyckelperioden i cityomvandlingens historia betraktar Hall dock åren kring 1960. Staden stod då inför ett vägval beträffande projektets framtida fortskridande. Hall visar på den betydelse för den framtida utvecklingen som Generalplaneberedningen fick (se även Gullberg 2001). Denna hade enligt Hall genom sin blotta existens en klart pådrivande effekt mot en politik som innebar att omvandligsarbetet skulle fortsätta: «Det skulle ha krävts betydligt mer av politisk handlingskraft att hejda regleringen än att låta den rulla vidare.» 15 Också Hjalmar Mehrs starka önskan om en genomgripande cityförnyelse lyfts av Hall fram som en pådrivande faktor för att politiken på detta område fick den utformning den fick. Hall visar också att frågans fortsatta lösning inte engagerade stadsfullmäktige i någon högre grad. De fortsatta regleringarna motiverades främst av behovet av en ny trafiktunnel. För att bygget av denna skulle möjliggöras kräves ytterligare regleringar. Tunnelprojektet kom emellertid att utsättas för allmän debatt. Handelskammaren var här speciellt kritiskt, liksom även företrädare för stadshushögern. Stadsfullmäktige ägnade dock inte frågan speciellt mycket uppmärksamhet. Därmed stod det klart att cityombyggnaden skulle fortskrida. 1962 presenterade Generalplaneberedningen en översiktsplan omfattande hela city, den så kallade City 62. Den allmänna debatten blev intensiv och 15 Hall, 2002, s 272 18
många ansåg att staden gick allt för långt i sina rivningsambitioner. Socialdemokraterna i stadsfullmäktige tillhörde dock projektets främsta tillskyndare, medan den borgerliga sidan var betydligt mer betänksam. Den slutliga lösningen visar på de förras starka inflytande ett inflytande som delvis uppstod genom att de hade den tekniska expertisen på sin sida. Det hade inte de borgerliga, som heller inte kunde formulera ett klart motalternativ till det föreslagna. Frågan löstes genom en kompromiss mellan blocken. Men, som understryks av Hall, var det en kompromiss endast till orden. Beträffande innehållet i beslutet innebar detta att de borgerliga i stort sett godkände City 62. Därefter fortsatte cityomvandlingen, om än i ganska långsamt takt. Ett antal frågor utlöste starka politiska motsättningar, inte minst riksdagens lokalfråga. Enligt Hall hade den politiska diskussionens starka inriktning på hur själva genomförandet skulle ske, till följd att det skedde en förskjutning från de planerande organen till det verkställande fastighetskontorets saneringsavdelning. Denna hade ett stort handlingsutrymme. Till detta bidrog att verksamheten var skyddad från insyn. De förhandlingar som fördes skedde ofta muntligen och känsliga papper hemligstämplades. I många frågor innebar detta ett påtagligt minskat inflytande för politikerna i stadshuset, som fick finna sig i en roll som innebar att de i efterhand godkände beslut som i praktiken redan hade fattats och avtal som redan slutits. Hall tar i detta avsnitt likaledes upp den hårdnande kritiken mot den förda politiken och dess kulmen i striden om Almarna 1971. Liksom flertalet av de som utforskat denna historia (se nedan) ser även Hall denna händelse som en central brytpunkt. Utöver den växande allmänna kritiken finner Hall ett antal förklaringar till detta. En sådan bestod i att den tidigare rådande högkonjunkturen nu vänt. Samtidigt minskade efterfrågan från företagen på lokaler i city. En annan bidragande faktor var befolkningsminskning inom Stockholms kommun. I Halls breda exposé över utvecklingen på stadsplaneringens område och dess faktiska konsekvenser för stadens utformning och utseende, berörs förutom cityomvandling ytterligare ett antal centrala områden i denna historia. Innerstadens expansion, under åren 1860-1940 utifrån planeringen, de olika aktörernas agerande och husens gestaltning utgör ett sådant område. Ett annat är förorternas tillkomsthistoria och utveckling åren 1900-1980. Ett tredje område 19
som behandlas är förtätningsprocessen under 1900-talets sista decennier och dess betydelse för det postmodernistsiska genombrottet i det arkitektoniska formspråket. I den ovan nämnda antologin Stockholm blir stor stad behandlar Göran Sidenbladh förorternas utbyggnad samt den politiska debatt som denna orsakade. Studien visar på rollfördelningen mellan medborgare, politiker och professionella planerare. En förändring i denna relation som uppmärksammas av Sidenbladh är medborgarnas och politikernas krav på att de professionella grupperna skall redovisa förutsättningar och villkor redan tidigt i planeringsprocessen. Det som gör detta besvärligt är dock, enligt Sidenbladh, de motsättningar som ofta föreligger mellan förutsättningar och villkor: «Det finns en gräns för vad som är tekniskt möjligt, vad som ekonomiskt möjligt.» 16 Sidenbladhs skildring bygger delvis på egen erfarenhet och på en gedigen «insiderkunskap» på området då denne under åren 1956-73 var Stockholms stadsbyggnadsdirektör. Sidenbladh behandlar förorternas framväxt även i Planering för Stockholm 1923-1958 (1981). Där behandlas även det nya Citys tillkomsthistoria liksom stadens trafikplanering, markfrågor, bostadspolitik, infrastrukturella problem och lösningar, teknik, miljö och regionplanering. Också denna skildring utmärks av författarens egna erfarenheter på området. Även vissa av de övriga avsnitten i Stockholm blir stor stad präglas av att de är författade av dåtidens aktörer. I artikeln Välfärdens lägenheter behandlar Lennart Holm lägenhetsplaneringen i Storstockholm från 1940-1996. Holm var 1969-88 generaldirektör och chef för Statens planverk och 1975-91 ordförande i Statens råd för byggnadsforskning. Torsten Westman, som arbetat trettiofyra år på Stockholms Stadsbyggnadskontor, varav de tolv sista åren som stadsbyggnadsdirektör, kommenterar i sin tur, i artikeln Stockholm ny stad, förvandlingen från industristad till kontorsstad samt de nya förorterna och innerstaden. Författarnas erfarenhetskunskaper ger en fördjupad förståelse och tillgång till den form av mer informell information som annars är svårtillgänglig för historiker. Samtidigt måste man hålla i minnet att det delvis är den egna yrkesverksamheten och resultaten av denna som beskrivs, vilket ger anledning till de vanliga källkritiska varningarna. 16 Sidenbladh, 1998, s 97 20