Utvärdering som megatrend, gigatrend och fyra böljor 1

Utvärdering som megatrend, gigatrend och fyra böljor 1 Evert Vedung Utvärdering som megatrend Utvärdering är för närvarande ett otroligt populärt styrningsrecept. 2 Praktiskt taget allt skall utvärderas. Utvärdering har fullständigt exploderat under 1990-talet och början av 2000-talet. 3 Undersök noggrant resultaten av det du gjort och vägarna dit, så lär du dig att bättre orientera framåt, det är det simpla budskapet. Det är inte bara goda avsikter, ökade penninganslag och eggande visioner som räknas. Offentliga sektorn måste också leverera, uppvisa verkliga resultat. Den måste ge värde för pengarna. Styrstrategin utvärdering uppträder i förvånansvärt många skepnader. Den manifesterar sig som måluppfyllelseutvärdering, intressentutvärdering, brukarutvärdering, professionell utvärdering, egenbedömning och kvalitetssäkring för att bara nämna några få. Utvärdering ingår i större ledningsdoktriner som målstyrning, beställar utförarmodeller, uppdelning på resultatenheter och partnerskapsstyrning. Utvärdering är en megatrend i dagens offentliga sektor och i dagens samhälle i stort. Utvärderingsböljor som avsatt sediment Den som under drygt 30 år följt området kan notera att flera av de former som utgör megatrenden har varit mer aktuella vid vissa tidpunkter än vid andra. Utvecklingen har inte enbart gått i riktning mot mer och mer utvärdering; vi kan också iaktta att en utvärderingsform ibland försvagas, 1

avvisas och överges för att efter en tid komma tillbaka lätt förändrad och i ny språkdräkt. Det hela påminner om stora vågor som svallar in och drar sig tillbaks, svallar in och drar sig tillbaks. Vi kommer därför att tala om utvärderingsböljor som svept fram över de nordiska länderna, dragit sig tillbaka men lämnat efter sig lager på lager av sediment. Utvärdering som inslag i avförtrollningens gigatrend Utvärdering är inte bara en megatrend i dagens förvaltningspolitik och dagens värld. Den ingår i en historisk gigatrend som sträcker sig över flera sekler och som, enligt Max Weber, handlar om världens fortgående förvetenskapligande och avförtrollning. Syfte Huvudämnet för min lilla översikt är megatrenden utvärdering. För att skissartat kartlägga dagens utvärderingslandskap frågor vi oss först: vilka varianter av utvärdering förekommer för närvarande? Sen undrar vi: vilka är de böljor av utvärdering som format ut dagens utvärderingslandskap? Därpå spörjer vi: vilka vägar har dessa böljor tagit sig? Sist kommer problemet: vilka är drivkrafterna bakom böljorna? Tillsammans utgör dagens varianter på utvärdering megatrenden. Allra sist skall vi antyda att denna megatrend kan ses som ett sentida inslag i en gigatrend: världens avförtrollning, världens rationalisering. Utvärderingens geografi: jämn eller språngvis diffusion? 2

Låt mig inledningsvis redovisa ett par observationer om spridning av utvärdering till olika länder. Utvärdering är ett exempel på en idé som reser. Utvärdering är ett internationellt för att inte säga globalt organisationsrecept. 4 Utvärdering har en geografi. Länge togs det för givet i forskningen om dessa ting att utvärdering brett ut sig jämnt till fler och fler länder med start i en handfull pionjärnationer, som anammade utvärdering redan på 1960-talet om inte tidigare. Till dessa banbrytarstater hörde USA men också Sverige, Canada, Storbritannien, Tyskland och Nederländerna. (Derlien 1990). Lite senare gick en annan grupp länder in i utvärderingsåldern; till dem hörde Danmark. 5 Med andra ord, varje decennium anammades utvärdering successivt i fler och fler länder. (Derlien 1990). Föreställningen om utvärderingens geografi har tagits upp i International Atlas of Evaluation, som gavs ut för några år sen av tre veteraner i branschen (Furubo, Rist och Sandahl 2002). Här visas ett annorlunda diffusionsförlopp. Under ganska lång tid möjligen ett par decennier utvecklades inga utvärderingskulturer eller praktiker i något land bortom den lilla gruppen västliga pionjärnationer. Sedan, plötsligt, strax före eller omkring 1990, tog en ganska stor ny grupp länder steget in i utvärderingseran. Till denna senare grupp hörde Finland. Med detta oregelbundna, nästan språngvisa spridningsskeende för ögonen kan vi förmoda att det måste ligga olika drivkrafter bakom i de olika fallen. Särskilt intressant i detta sammanhang är tidsgapet mellan Finland och Sverige. I Atlas förmodas att det skulle hänga ihop med interna och externa faktorer. För gruppen tidiga anammare drevs utvärdering fram av interna krafter. Dessa krafter skapade en press och ett behov av att utföra och nyttja utvärderingar. Den grupp av länder som anammade omkring 1990 gjorde 3

detta på grund av yttre tryck. Bakom låg externa makter som OECD, Världsbanken och Europeiska Unionen. 6 Utvärdering: enkel idé Utvärdering vilar på en generande enkel idé. Traditionellt har offentlig verksamhet vunnit acceptans genom formellt korrekta procedurer och kraftiga ekonomiska satsningar i kombination med vackert tal om ädla principer, bästa avsikter och höga mål. Men detta räcker nu inte, hävdar utvärderingens förespråkare. Uppnådda resultat har också med saken att göra. Men varför väcker denna till synes simpla insikt så stort rabalder? Varför allt detta buller och bång kring utvärdering? Jo därför att offentliga sektorn tidigare inte styrdes på uppnådda resultat. Det har inte varit systematiskt framvisande av faktiska resultat, som gjort att offentliga sektorn har fått legitimitet i medborgarnas ögon. Viktigare har varit att den karakteriseras av ordentliga satsningar i pengar räknat (t.ex. 1 % av BNP i u-hjälp), upplevs som rättvis, kännetecknas av tilltalande mål och är demokratiskt styrd. Enligt den representativa demokratins teori har den bedömts i allmänna val. Initierade presentationer av resultat har kommit i andra hand. Det har också varit vanskligt att styra på resultat bl a därför att utfall producerade av offentliga interventioner är notoriskt svåra att spåra och säkert fastställa. Megatrenden utvärdering innebär att systematisk bedömning och redovisning av pågående eller nyss avslutade offentliga aktiviteters resultat och genomförande skjuts fram vid sidan av, eller på bekostnad av, dels kontroll av hur regler för handlande följs i myndigheterna, dels framtidsorienterad planering av ännu inte beslutade insatser. Med början på en del håll omkring 1965 har det skett en märkbar intresseförskjutning i den 4

politiska samfälligheten från regelstyrning men också analys ex ante av vad påtänkta interventioner skulle kunna få för konsekvenser och till analys ex post av redan pågående eller avslutade verksamheter. Utvärdering: definition Utvärdering är ett luddigt begrepp. Oenighet råder om vad ordet egentligen står för. Kanske har ordets dimmighet och förmåga att likt en magnet suga till sig betydelser varit en orsak till utvärderandets popularitet. Här definieras utvärdering som noggrann retrospektiv bedömning av fattade beslut, deras genomförande (implementering), slutprestationer eller utfall i offentlig verksamhet, vilken avses spela en roll i praktiska beslutssituationer. Utvärdering likställs med evaluering ex post, dvs. bedömning av redan beslutade, adopterade och pågående interventioner eller (nyss) avslutade interventioner. På ett sätt är den här begreppsbestämningen snäv. Den exkluderar utvärdering ex ante, dvs. konsekvensanalyser av påtänkta och övervägda interventioner, som görs innan de beslutas, adopteras och sätts i verket. På ett annat sätt är den bred. Den begränsar sig inte enbart till beslutens och aktiviteternas effekter på utfallsnivå (dvs. ute i samhället eller i naturen) utan inkluderar också slutprestationer och implementeringsprocesser. Det bör noteras att definitionen inkluderar inte bara vanlig sakpolitik på t.ex. det sociala området, utbildningsområdet, miljöområdet och energiområdet utan även förvaltningspolitik, dvs. offentliga sektorns organisering inklusive utkontrakteringsordningar och indragande av privata och civila samhället i offentliga implementeringsprocesser. (Vedung 1998: 20 ff). Definitionen täcker med andra ord både programutvärdering och organisationsutvärdering. 5

Utvärdering: adopteringens djup Utvärdering som organisatoriskt formelement kan vara övervägt, argumenterat och diskuterat på pratnivån utan att för den skull alls vara institutionaliserat som praktik. Detta är den svagaste formen av anammande. Lite starkare är den adoptering som innebär att det beslutats någonstans i organisationen att en utvärdering skall genomföras och att i nästa steg den också faktiskt startas och genomförs. Vidare kan vi tänka oss att en organisation har introducerat ett system för att utföra utvärderingar och slutligen att detta system har satts i verket så att utvärderingar verkligen också utförs. Det finns alltså grader i utvärderingens institutionalisering. 7 Även om dessa distinktioner är viktiga så kommer vi i fortsättningen inte att planmässigt skilja på prat, genomförande av utvärderingar ad hoc, införande av system för utvärdering och utförande av utvärderingar enligt ett system. Utvärdering: många uttryck Den förflyttning av fokus i offentliga sektorn från framåtblickande planering inför ännu inte fattade beslut till sido- och bakåtskådande utvärdering tar sig idag år 2006 många uttryck. Utvärdering var en gång ett entydigt organisationsrecept. I såväl konceptlitteratur som praktik konstruerades utvärdering som utvärderingsforskning. (Suchman 1967). Utvärdering skulle utföras av professorerna på de offentliga beslutsfattarnas uppdrag. Utvärdering skulle göras externt och med tanke på nära förestående stora, breda politikbeslut på hög nivå i systemet. Det skulle ske intermittent och efter behov. Utvärderingen skulle besvara frågan om insatsens effekter på utfallsnivå motsvarade insatsens egna mål. 6

Typexemplet är de svenska universitetspedagogernas försöksvisa experimenterande med grundskolan innan den infördes på 1950-talet (Vedung, Furubo och Sandahl 2000: 116). Idag är denna entydighet helt borta. Utvärderingsfältet kännetecknas av myllrande mångfald. Detta beror på att flera utvärderingsvågor sköljt över industriländerna sen ungefär 1965 och lämnat efter sig lager på lager av sediment. Samtidigt finns klara indikationer på att utvärdering uppfattad som vetenskap sen 1995 börjat uppleva en mindre renässans. Måluppfyllelsestudier fortlever i högönsklig välmåga. I flera sektorer betonas vikten av att kombinera måluppfyllelsestudier och effektutvärdering på utfallsnivå. Slogan för detta är effectiveness evaluation (Mickwitz 2006: 127 ff). Frågorna är: Har målen för verksamheten blivit uppfyllda? Beror eventuell måluppfyllelse på verksamheten? Har det uppstått förutsedda eller oförutsedda bieffekter? Hur skall oförutsedda bieffekter värderas? Måluppfyllelseutvärdering i denna mening görs då och då och utan att vara inordnad i något återkommande system. I en andra mening tänkes måluppfyllelsebedömning ske mer stadigt och permanent genom att inordnas i ett större ledningssystem, som i ett tidigt skede kallades målstyrning, men som sen omväxlande benämns resultatstyrning, results-based management eller mål- och resultatstyrning. I idealtypisk mål- och resultatstyrning handlar utvärdering om två ting. Har verksamheten uppnått effekter som motsvarar målen? Beror eventuell måluppfyllelse på verksamheten? I den bästa av alla världar tillkommer en tredje fråga: Har tilldelade pengar använts på ett vettigt sätt? Mål- och 7

resultatstyrning är ett försök att gifta ihop medelstilldelning med uppfyllelse av effektmål eller åtminstone slutprestationsmål. Slagordet här är value for money (valuta för pengarna) (ESV 1999:20). 8 När utvärdering blir ett regelbundet återkommande element i mål- och resultatstyrning blir den också mer intern. Agenter skall redovisa uppåt i systemet till sina principaler och principalerna skall sammanställa och värdera uppnådda resultat. Detta innebär att myndigheter skall redovisa till regeringen, regeringen till parlamentet och parlamentet till folket. Fotfolket på lägre nivåer inom myndigheter skall rapportera uppåt till cheferna och cheferna skall ta till sig informationen och agera. Utvärdering tänkes inte ske i form av externa uppdrag till akademiska vetenskapsidkare utan genom att tjänstemän internt inom berörda myndigheter sammanställer och redovisar uppåt effekter på utfallsnivå eller av i andra hand slutprestationer. En konsekvens av mål- och resultatstyrning är att utvärdering därmed också flyttats ner från den överordnade politiska nivån till myndighetsnivån. Utvärdering i mål- och resultatstyrning genomförs inte enbart inför stora avgörande interventionsbeslut utan som ett led i enskilda myndighetsledningars styrning av sina sektorer. Fältropen lyder: Let managers manage! eller Empower the managers to manage! 9 En ganska annorlunda utvärderingsgenre är kvalitetssäkring. Den förekommer i flera varianter, som samtliga verkar tas mer och mer i bruk. Två varianter rör professionellt arbete och kallas kollegial utvärdering. Typfallet är utvärdering av högskolor och universitet. Det handlar här om ett komplement till den starka tradition av kvalitetsgranskning som särskilt 8

forskningen alltid haft med seminarier, bedömningar av forskningsansökningar och enskilda personer vid tillsättning av tjänster eller befordran till exempelvis docent. Det handlar här om att kvalitetsgranska kollektiva entiteter som hela institutioner, ett forskningsprogram på en institution, en institutions kursutbud på ett fält osv. Utvärderingen utförs av de berörda professionella själva och deras kolleger från något annat lärosäte. Det sker i en sekvens som inleds med professionell självvärdering och följs av bedömning utförd av en extern expertpanel. Här är det inte fråga om att betygsätta utifrån på förhand satta mål. Snarare utvärderas mot normer för god kvalitet, som kan vara åtminstone partiellt nedtecknade men som ofta finns tyst i den berörda professionen (Foss Hansen och Borum 1999, Borum och Foss Hansen 2000). Dessa normer (tacit knowledge) vaskas fram under utvärderingsprocessen (för Finland se t.ex. Tuomi och Pakkanen 2002). Denna utvärderingsvariant har udden riktad mot universitetsprofessionernas hävdvunna kollegiala autonomi. Den andra varianten av kvalitetssäkring är mindre närgången mot de professionella. Den handlar om metakontroll eller metautvärdering. Kvalitetssäkringen granskar då inte kvaliteten i det som individerna i verksamheten enskilt eller sammantaget producerar utan prövar i stället verksamhetens kvalitetssäkringssystem. Det är inte verksamheten utan kvalitetssäkringssystemet för verksamheten som kvalitetssäkras. (Power 1999: 57 ff). Kvalitetssäkring blir en andra ordningens utvärdering. Även denna granskning kan ske som egenvärdering och bedömning av expertpanel. 9

Den tredje varianten i genren kvalitetssäkring är total kvalitetsstyrning (Total Quality Management, TQM). TQM innebär att brukarens eller konsumentens grad av nöjdhet är värdekriteriet utifrån vilket produktionens kvalitet bedöms. Mottot är: the customer is the king. Politiken eller förvaltningen sätter upp mål för nöjdhet, t.ex. att om ett par år bör nöjdhetsgraden bland brukarna ha ökat från 60 % nöjda med tjänsterna till 70 % nöjda. Detta tänkes sedan bli utvärderat genom nöjdhetsmätningar. Total kvalitetssäkring har brukarinriktningen gemensam med vad vi kan kalla brukarorienterad utvärdering. I den mest kvalificerade typen av brukarorienterad utvärdering får brukarna själva välja ut teman för utvärdering, sätta upp egna kvalitetskriterier och utföra utvärderingen utifrån dessa kvalitetskriterier. I denna typ är det alltså brukarnas egna kvalitetsmål för olika teman, som utvärderingen sker emot, inte förvaltningens och politikens nöjdhetsmål. Även brukarorienterad utvärdering innehåller ett inslag av kontroll av de professionella, servicegivarna. 10 Lite senare har benchmarking kommit in på arenan och vunnit terräng. Vid benchmarking (bänkmärkning) av t.ex. kommunal serviceproduktion jämför sig exempelvis grundskoleväsendet i en kommun med ett bättre fungerande grundskoleväsende i en annan kommun eller det bästa grundskolesystem som existerar i landet eller i branschen. Syftet är att lära av förebilder, positiva modeller. Självfallet lär man sig också av oförebilder, negativa modeller, men detta förefaller ovanligare. I vart fall skall jämförelseobjekten inte vara konstruerade utopier eller dystopier utan verkligt existerande förebildliga eller oförebildliga fall. (Røvik 1998: 137). Benchmarking kan ske både kvalitativt och kvantitativt, ofta genom 10

egenutvärdering och extern bedömning. Man kan bänkmärka sig både mot en verksamhet som är bäst i branschen eller ett utvärderingssystem av en verksamhet som är bäst i branschen. Självfallet ingår utvärdering också i en trend mot kostnadseffektivitet. Politiker och medborgare kräver värde för pengarna. Den offentliga sektorn måste uppnå mer med samma tilldelning av medel ( more bang for the buck, more rubble for the rubel, mer ruiner per rubel 11 ). En utveckling som verkar ha inletts på 1990-talet är styrning genom partnerskap eller nätverk av många likställda aktörer vid politiktillblivelse och politikgenomförande. 12 I ett idealtypiskt kollektivt nätverk för implementering ingår ett antal jämställda parter. Ett lokalt nätverk kan bestå av flera kommunala förvaltningar, några statliga lokalförvaltningar, deltagare från ortens näringsliv, medlemmar av föreningslivet på platsen, potentiella brukare samt kanske också vanliga kommunmedborgare. Människor från dessa organisationer och grupperingar möts för ett eventuellt utbyte av resurser. Som ett minimum handlar detta resursutbyte om utväxling av information. Men i allmänhet drömmer man om att nätverket skall komma längre. Informationsutbytet skall leda till ett resursutbyte eller resurssammanslagning för att lösa något problem, som var och en av aktörerna står inför. Människorna dryftar och diskuterar dessa problem och undersöker samarbetsmöjligheter kring dessa. Kanske detta leder till en överenskommelse om att handla på ett visst sätt. Det måste vara ett ömsesidigt givande och tagande utan något som helst inslag av tvång eller överordning underordning för att det skall vara ett idealtypiskt nätverk. 11

Alla tänkes ge och få och alla tänkes tjäna på detta. En vinna vinnasituation förutsätts råda. Vid styrning genom partnerskap eller nätverk är fråga om att genom diskussion, meningsutbyte och deliberation mellan likställda parter komma fram till uppgörelser som innebär att alla når sina mål bättre än de skulle ha gjort utan uppgörelser. Utvärdering handlar här om huruvida alla relevanta parter verkligen deltagit i sessionerna, om sessionerna förekommit tillräckligt ofta och om samtalsklimatet i gruppen varit öppet, ärligt och kreativt så att det gett upphov till synergier. Utvärdering kan också handla om huruvida resultatet innebär måluppfyllelse för de parter som ingår. Andra värderingskriterier är innovativitet, deliberativ demokrati och skapande av socialt kapital. Det finns också en förskjutning från utvärdering som vetenskaplig forskning genom randomiserade experiment, kvasiexperiment, regressionsanalyser och kvantitativ metautvärdering hän mot kvalitativa fallstudier där man försöker fånga styrsystemens kontextberoende genom att se dem som konfigurativa helheter. Man vill komma åt mekanismer och processer mellan interventionen å ena sidan och utfallet å den andra bl.a. genom att ge sig in i dialog med berörda intressenter, brukare och överhuvudtaget vanliga medborgare. (Pawson och Tilley 1997, Dahler-Larsen 2001). Den kvantitativt-vetenskapliga inriktningen gick alltså starkt tillbaka en tid på 1970- och 1980-talen. Men den har alltid funnits kvar. Ett exempel är arbetsmarknadspolitiken, där ekonomer är verksamma som utvärderare (se 12

t.ex. Ds 2003:31). Snarare var det så att utvärdering utförd av den akademiska människan fick konkurrens av utvärdering utförd av den professionella, den korporativa och den vanliga människan och i dialogartade former. Sen ungefär 1995 har det vetenskapliga emellertid kommit tillbaka. Nu sker det med andra förtecken. I t.ex. socialt arbete och folkhälsa sägs det att offentliga åtgärder skall grundas på evidens. Vi upplever en renässans för randomiserade och matchade experiment. Evidensbaserat handlande har blivit ett slagord. 13 Två andra trender måste nämnas i detta sammanhang. Den ena är att det inrättas organ i staten som skall sprida utvärderingstänkandet, se till att utvärderingar görs och kanske också själva utföra utvärdering. För Finlands del kan vi nämna FinSoc Finnish Evaluation Unit for Social Services vid STAKES, Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården, grundad 1992. FinSoc:s huvudsakliga åtagande (www.stakes.fi/palvelut/finsoc/index_en.html) är att främja och utveckla utvärderingsmetoder för socialtjänsten. FinSoc:s uppgifter är to develop and promote the use of feasible evaluation methods in the field of social services in collaboration with practitioners and academic researchers, to perform practical evaluation studies/investigations, to disseminate and communicate evaluation research and research findings, to encourage international networking, 13

to publish significant works in the field (FinSocNews and working papers/english-language summaries, academic and professional articles) and to provide training, supervision and consultation activities at the levels of policy, management and practice. Staten inrättar också i större och större utsträckning institutioner som har till uppgift att utvärdera och upprätta system för utvärdering. Danmarks Evalueringsinstitut är ett exempel, Högskoleverket i Sverige ett annat, Rådet för utvärdering av högskolorna (Korkeakoulujen arviointineuvosto KKA, Finnish Higher Education Evaluation Council FINHEEC) i Finland ett tredje. Det senare upprättades 1995 under undervisningsministeriet. Rådet stöder högskolorna och ministeriet i ärenden som gäller utvärdering av högskolor (www.kka.fi). 14 Rådet har följande uppgifter (Decree 1320/1995): 1. Assisting institutions of higher education and the Ministry of Education in evaluation 2. Conducting evaluation for the accreditation of the polytechnics 3. Organising evaluations of the activities of higher education institutions and evaluations related to higher education policy 4. Initiating evaluations of higher education and promote its development 5. Engaging in international cooperation in evaluation 6. Promoting research on evaluation of higher education, and 7. Evaluation and acceptance of professional courses offered by higher education institutions, entering of courses into a register as stipulated in Article 14 of the Decree on the Higher Education System and maintaining such a register (Decree 456/98). 15 14

Ytterligare ett inslag i megatrenden utvärdering är framväxten på bred front av professionella föreningar för utvärdering, framför allt på nationell nivå. Här bör nämnas European Evaluation Society (EES) 1994, Nätverket Utvärderarna 1993 och Svenska utvärderingsföreningen (SVUF) 2003, Finska utvärderingssällskapet (Suomen arviointiyhdistys, Finnish Evaluation Society) 1999 och Dansk Evaluerings Selskab (DES) 2000. Dessa föreningar ordnar konferenser, utbildningsdagar och mycket mer. På Dansk Evaluerings Selskabs hemsida exempelvis finns länkar till hemsidor för följande utvärderingsföreningar 16 : American Evaluation Association Australian Evaluation Society Canadian Evaluation Society Det svenske evalueringsselskab Det svenske netværk UTVÄRDERARNA Deutsche Gesellschaft für Evaluation European Evaluation Society UK Evaluation Society. På Dansk Evaluerings Selskabs hemsida finns också länkar till: Centre for European Evaluation Expertise Danmarks Evalueringsinstitut Electronic Resources for Evaluators EU-kommissionens evalueringshjemmeside EvidenceNetwork Fransk webportal for evalueringsprofessionelle Norges Forskningsråds evalueringsvirksomhed OECD Public Management (PUMA) 15

Projekt udvikling af evalueringsmodeller til selvevaluering Qualitative Research Web Sites hjemmeside med utroligt mange links til evalueringshjemmesider Statskonsult Norges direktorat for forvaltningsudvikling Udvikling af evalueringsmodeller indenfor det sociale område UNDP s afdeling for evaluering Verdensbankens Evalueringsafdeling Vad som ligger bakom denna massiva tillväxt och mångfacetterade diversitet på utvärderingsområdet skall vi här reflektera över. En sak är säker. Det finns inga enkla förklaringar. Det handlar om flera utvärderingsböljor som avsatt lager på lager av sediment vilka tillsammans bildar dagens utvärderingslandskap. Radikala rationalismen och utvärdering Med start på 1950-talet och konsolidering från 1960-talets mitt ingick utvärdering i en av de verkligt stora berättelserna i vår tid, nämligen övertygelsen att världen kan göras mer människovärdig om kapitalismen och marknadsekonomin tuktas med central politisk planering och offentliga ingrepp på övergripande nivå. Bakom låg en mycket kraftig politisk vänstervåg, som 1968 manifesterade sig i studentrevolter mot det kapitalistiska samhället och väldiga demonstrationer mot USA:s krig mot den socialistiskt orienterade FNL-guerillan i Vietnam. I vänstervågen ingick en stark beundran för Mao Tse-tungs kinesiska väg till socialismen och energiska krav på en socialistisk omdaning av de kapitalistiska samhällssystemen i väst. I tänkandet om den offentliga sektorn var det fråga om en rationalitetens segertåg. Politiken skulle förvetenskapligas och bli mer förnuftig. (Hajer och Wagenaar 2003, Radin 2000). Ett namn på 16

denna tankeströmning är radikal rationalism. Utvärdering växte fram som ett inslag i radikal rationalism. Men samtidigt var utvärdering också en reaktion mot den mest extrema yttringen av radikal rationalism. Låt oss börja med utvärdering som inslag i den radikala rationalismen. En del av nutida utvärdering är ett sidoflöde av en mäktig rationalistisk flod som vällt fram över Västerlandet efter 1960. Krister Ståhlberg (1986:74) har träffsäkert fångat essensen i den offentliga politikens och förvaltningens rationalism: Rationalismen... pekar på behovet hos en individ eller en organisation att fatta sina beslut på grundval av tillförlitliga uppgifter. Man måste vara medveten om de värderingar och antaganden som ligger bakom beslutsfattandet. Beslut kan inte fattas om man inte jämför olika alternativ med varandra och om man inte inser vilka konsekvenser valet av något alternativ förorsakar. Rationalism betyder alltså helt enkelt att man skall uppställa mål, värdera alternativ och välja det som är bäst eller åtminstone tillräckligt bra. För att bli rationell bör offentliga sektorns olika beslutscentra utnyttja hela den arsenal av metoder för programbudgetering, nollbasbudgetering, flerårsplanering, framtidsstudier, systemanalys och samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys, vilka ibland gemensamt kallats policyanalys (utmärkt översikt i Premfors 1989 och Radin 2000). Genom användning av forskning och vetenskapsliknande analys bör en förnuftig och långsiktig politik om inte helt ersätta så dock kraftigt påverka det kortsiktiga spelet mellan partier och intressegrupper, som med hjälp av tumregler och anekdotiska kunskaper försöker trassla sig igenom samhällsproblemen (Wittrock & Lindström 1984). 17

Den radikala rationalismen lade huvudvikten vid de framtidsorienterade, beslutsförberedande, planerande stadierna i offentliga beslutsförlopp. Det viktiga var att särskilt stora övergripande offentliga åtaganden utformades noga i ett centralt planeringsmaskineri innan de sjösattes; verkställighet och praktisk måluppfyllelse uppfattades till en början som jämförelsevis oproblematiskt (Wittrock & Lindström 1984). Den radikala rationalismen underströk att problem skulle undersökas i sin helhet innan offentliga interventioner beslutades. Detta innebar, skriver Wittrock och Lindström, att omfattande beslut bör fattas först sedan policyanalysen gett svar på en serie frågor. Dessa frågor kan, något tillrättalagt, sammanfattas som i figur 1. Vi utgår från att beslutsfattaren sysslar med enbart ett problem. 18

1 Vilket problem söker beslutsfattaren lösa? 2 Vilka är orsakerna till eller drivkrafterna bakom problemet? 3 Vilka konsekvenser kommer problemet sannolikt att få, om ingenting görs? 4 Vilka mål sätts upp på problemområdet? 5 Vilka alternativa handlingsvägar anses kunna bidra till att målen förverkligas? 6 Vilka är handlingsalternativens konsekvenser och vilka är sannolikheterna för att alternativen får dessa konsekvenser? 7 Vilka kostnader och resurskrav är förbundna med de olika alternativen? 8 Hur kan handlingsalternativen ordnas med hänsyn till dessa beräkningar av konsekvenser och kostnader, och vilket kriterium skall användas vid valet av alternativ? 9 Hur kan erfarenheter från redan gjorda val användas för en förnyad bedömning av handlingsalternativ och målsättningar? Källa: Utvidgning och omstrukturering av original i Wittrock & Lindström 1984:1 ff. Figur 1 Den radikala rationalismens frågor Under 1960-talet och några år in på 70-talet firade tron på central planering triumfer över den demokratiska världen. Nya planeringssystem växte fram som svampar efter regn, för att än en gång citera Krister Ståhlberg (1986:75). Ingenjörsmodellen för offentliga interventioner I den mest utrerade formen av radikal rationalism föreställde man sig att beslutsfattarna i offentliga sektorn skulle lära av den akademiska vetenskapen. Samspelet mellan beslutsfattarvärlden och forskarvärlden borde gå till som i ingenjörsmodellen. 19

Ingenjörsmodellen för offentlig politik, planering och administration uppfattad som ett ideal att sträva efter var en mäktig drivkraft bakom uppkomsten av uppfattningen att utvärdering kan vara ett sätt att tygla det politiska livets demoner och minska dess irrationalitet (Albæk 1988: 23ff). I varje fall spelade den en roll i skilda, halvt teknokratiska föreställningar om att den offentliga sektorns beslutsprocesser måste genomsyras av vetenskaplig utvärdering och resultatåterföring för att avmystifieras och göras mer rationella. Ingenjörsmodellen för bruk av utvärdering i offentliga sektorn återges i figur 2. 20

U t v ä r d e r i n g C e n t r a l t b e s l u t s f a t t a n d e Fastställande av samhällsproblem Sättande av mål Identifiering av kunskapsluckor om medel att nå mål G e n o m f ö r a n d e Uppdrag att forska om medel genom att inleda försök Vetenskaplig forskning om medel att nå givna mål Tvågruppsexperiment Medelskunskaper Konceptuell användning Instrumentell användning för att fatta rationellt beslut att införa reformen i full skala Beslut Hierarkisk implementering Prestationer Utfall Illustration: Tage Vedung efter förlagor av EV Källa: Figuren är min egen och den har utvecklats genom åren. Inspiration har hämtats från Albæk 1988:26, Naustdalslid & Reitan 1994:50ff samt Owen och Rogers 1999. Figur 2 Ingenjörsmodellen för användning av utvärdering Ett problem i samhället eller naturen upptäcks och formuleras av exempelvis forskare, massmedia eller intressegrupper. Med problem menas här en föreställning om att det finns ett oacceptabelt gap mellan noterat tillstånd och ens aspirationer, dvs. det som uppfattas som önskvärt, eftersträvansvärt eller normalt. Problemets omfattning och allvar 21

analyseras. Problemet förs upp på den politiska agendan och en problembild fastställs av centrala beslutsfattare. Därpå sätter beslutsfattarna mål för vad de vill uppnå på problemfältet. Sedan tar de beslut om att införa en provisorisk försöksverksamhet i begränsad skala. Detta projektarbete kontrakteras ut till utvärderingsforskare företrädesvis i universitetsvärlden (kontraktsforskning). Dessa förväntas uppträda som distanserade neutrala observatörer och med bästa möjliga vetenskaplig metod i form av tvågruppsexperiment, empiriskt utprova vilka medel (styrmedel och andra insatser), som mest effektivt når fram till uppställda mål. Försöksverksamhetens vetenskapligt grundade resultat återförs sedan till beslutsfattarna, som lär sig något av resultaten (konceptuell användning). På grundval av den framtagna informationen och det grundläggande lärandet beslutar sig dessa för att handla (instrumentell användning). Handlandet består i att de inför den mest effektiva av de utprovade insatserna i full skala. Insatsbeslutet överlämnas därefter till förvaltningen, som på ett maskinmässigt neutralt sätt verkställer ingreppet. Ingenjörsmodellen gör således gällande att offentliga ingripanden bör utarbetas och sjösättas i två tydligt urskiljbara omgångar. Först bör tilltänkta interventioner utprovas i begränsad skala och deras förmåga att frambringa effekter i målområdet rigoröst utvärderas med bästa vetenskapliga metoder. Därefter bör den mest effektiva av de prövade interventionerna i ett andra omgång införas över hela fältet. Varje påtänkt ingrepp bör kalibreras och förfinas i mindre, vetenskapliga eller vetenskapsliknande projekt, innan det i förädlad form förs över till beslutsfattandesfären och permanentas i full skala över hela fältet. 22

Ingenjörsmodellen ansågs tillämpbar inför särskilt stora programbeslut på den offentliga sfärens samtliga rumsliga och vertikala nivåer. Det kunde vara politikerna i den lokala skolnämnden, kommunfullmäktige, landstinget, regeringen, riksdagen, EU-kommissionen eller i den globala politiska gemenskapen, som fastställer problem, sätter mål, beslutar om försöksverksamhet och tar till sig utvärderingsproducerad kunskap. Enligt ingenjörsmodellen nyttjas utvärderingens slutsatser i slutänden instrumentellt. Med instrumentell användning avses att utvärderingars upptäckter inte bara anammas utan även omsätts i beslutsfattande. Utvärdering är neutral, objektiv forskning. Den anvisar därför inga mål. Den upptäcker heller inga problem. Utvärderingens funktion är, givet centralt satta mål och innan interventionen införs i full skala, att på projektbasis vetenskapligt experimentera fram det mest effektiva medlet för att förverkliga de angivna målen. Mest effektivt är det medel, som når målen till lägsta kostnad. Denna medelskunskap framskaffas enligt ingenjörsmodellen på ett värdeneutralt sätt, givet att utvärderingen håller högsta vetenskapliga klass. Målen har ju satts av beslutsfattarna och att pröva sig fram till effektiva medel anses vara en empirisk forskningsuppgift. (Fischer 1990, Simon 1976). I ingenjörsmodellen är det enligt idealet beslutsfattarna, som pekar ut vad forskarna skall utvärdera. Beslutsfattarna är också nyttjarna av utvärderingens rön. De som fastställer problemet som skall lösas, sätter målen för det offentliga ingreppet och formulerar utvärderingsuppdraget kommer också att bruka utvärderingens upptäckter. Utvärderingen tillsätts i avsikt att producera väl underbyggd kunskap om medel som sedan skall komma till rationell användning i ett centralt beslutsmaskineri. 23

Användningen är avsedd och förutsedd. Ingenjörsmodellen uppmärksammar inga andra användare än målsättande och utvärderingsbeställande centrala beslutsfattare. I och för sig förnekas inte att det kan förekomma andra användare. De utvärderade, t.ex., kan ju på ett icke avsett sätt tillägna sig och använda utvärderingens fynd. Men denna och andra avnämarsituationer ligger utanför ingenjörsmodellen. Ingenjörsmodellen är blind för alla andra nyttjare än centrala beslutsfattare högst upp i pyramiderna och för allt annat nyttjande än det avsiktligt instrumentella. Ingenjörsmodellen förutskickar att överföringen från forskning till beslutsfattare i politik och förvaltning sker helt rationellt och automatiskt. Forskningsresultat med experimentell metodik är sanna, punkt slut. De behöver inte socialt förankras på något sätt t.ex. genom offentlig debatt, samtal, remissrundor eller förhandlingar med berörda parter. Forskningsresultaten överförs oförmedlat och anammas utan vidare som vetenskapens sista ord. För sanningen böjer man sig helt enkelt. Beslutsfattarna gör inga andra överväganden än dem som handlar om sakinriktad effektivitet. De tänkes inte fundera över hur beslut skall vinna legitimitet hos andra grupper. De tänker inte på, t.ex., hur deras förmåga att vinna nästa val, hålla ihop sitt parti, hålla ihop sin regering, hålla ihop sin breda intressegruppskoalition eller få acceptans i omgivningen skulle kunna påverkas av ett ställningstagande. Utvärdering på 1960-talet och tidigare drevs fram av denna idé om förvetenskapligande. Utvärdering skulle göra offentliga sektorn mer faktagrundad, rationell och vetenskaplig. Utvärderingens utförande var en angelägenhet för professionella akademiska forskare, för den akademiska människan. 17 24

Instrumentell användning utan experiment Instrumentellt nyttjande av utvärdering behöver emellertid inte förknippas med ingenjörsmodellens beslutsfattarinitierade men vetenskapligt genomförda tvågruppsexperimenterande. Även kunskap som producerats av vetenskapsidkare utan att vara beställd och på andra sätt än genom tvågruppsexperiment kan användas instrumentellt. Vi kan tänka oss instrumentellt bruk av utvärderingsresultat, som frambringats genom exempelvis skuggkontroll eller genom processpårande fallstudier. Sådan användning förekommer naturligtvis oftare i verkliga livet. En del forskningsbaserad utvärdering kan komma till instrumentell användning trots att den ursprungligen inte skräddarsytts för ett bestämt ändamål och beslutstillfälle. Men även i dessa former framstår det instrumentella synsättet som alltför mekaniskt och kliniskt. Användarna tilldelas alltför underordnade, passiva roller. I levande politiska och administrativa sammanhang uppträder användarna som aktiva sökare efter och transformatörer av information. De interagerar med utvärderarna i dialoger. De omtolkar utvärderingars resultat innan de gör dem till sina. De tänker ideologiskt och strategiskt. Utvärderingar uppfattas som betydligt mindre auktoritativt normgivande än ingenjörsmodellen förutsätter. Utvärdering som reaktion på den radikala rationalismen Utvärdering var förvisso ett beaktansvärt strömdrag i den breda rationalistiska flod som vi kallat radikal rationalism. Men samtidigt var utvärdering också en tydlig motström, en sorts bakström, mot ett extremt inslag i den radikala rationalismen. 25

Tron på den radikala rationalismens noggranna centrala planering kom nämligen så småningom att naggas i kanten. Iakttagare kom till insikt om att omsorgsfull planering med starka inslag av vetenskapligt experimenterande inte var nog. Det kunde ändå bli problem när planbesluten skulle omsättas i praktisk verklighet. Man började tala om implementeringsanalys ex ante som den felande länken i den rationalistiska policyanalysen (Allison 1980, Hargrove 1975, 1983). Men framför allt bröt insikten fram att en tillbakablickande, utvärderande funktion måste knytas även till sådana offentliga interventioner och verksamheter, som var utomordentligt väl genomtänkta redan innan de anammats och beslutats. Även mycket välplanerade åtgärder kunde nämligen ge upphov till oförutsedda negativa och positiva bieffekter, nolleffekter och perversa effekter (Albæk 1988). I denna mening innebar den tidiga utvärderingsrörelsen en problematisering av den radikala rationalismen. Men fortfarande kom drivkraften från politikens vänstra planhalva. Det var fortfarande den centrala planeringen som skulle förbättras och det måste ske genom vetenskapsbaserade effektstudier. 26

Nyliberalism och New Public Management One might put the NPM ideal very simply as a desire to replace the presumed inefficiency of hierarchical bureaucracy with the presumed efficiency of markets. Michael Power, The Audit Explosion, 1999, sid 43 Catalytic Government: Steering Rather Than Rowing. David Osborne och Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, 1992, sid 25 Sällan motsvarar en händelseutveckling de förväntningar som spänns. Pionjärerna hävdade att felet med den representativa demokratin och den offentliga sektorn var att den baserades för mycket på snedvridna ideologiska föreställningar, politisk taktisering, meningslöst käbbel, lösa hugskott och anekdotiska kunskaper. Botemedlet var en kraftig dos vetenskap speciellt om effekter. Objektiv utvärderingsforskning skulle utrota den representativa demokratins avarter. Omkring 1978-1979 kom ett opinionsmässigt omslag. I hela den västliga världen riktades plötsligt ett kritiskt politiskt sökarljus mot den offentliga sektorn. Politiskt innebar den nya tidsandan en högervridning. Innehållet var marknadsliberalt. Bort tynade den stora berättelsen om den politiska sfärens och samhällslivets rationalisering med ytterligare vetenskapsimpregnerad samhällsplanering. I stället fick vi misstro mot planering från centrum och ökad tilltro till kundorientering och marknader. Det nya var inte att måluppfyllelse, effektivitet och produktivitet blev slagord. Det nya var att dessa mål skulle uppnås genom den offentliga sektorns marknadisering i stället för dess förvetenskapligande uppifrån. 27

Decentralisering, avreglering, privatisering, civila samhället och kundorientering blev nya slagord. Offentliga sektorn som tidigare varit lösningen på problem blev nu problemet som måste lösas. Den stora socialistiska utopin förtvinade under 1980-talet och efterträddes av en nyliberal, marknadsorienterad tankeströmning. Denna åsiktskantring förstärktes ytterligare när Sovjetregimen och dess satelliter i östra Europa kollapsade. Ett lågvattenmärke för tilltron till vetenskapsbaserad central planering nåddes under perioden strax efter Berlinmurens fall 1989. Denna synvända på det ideologiska planet fick konsekvenser också för utvärdering. En ny kraftig våg av utvärdering sköljde in över de utvecklade industriländerna. Nu började man utvärdera för att det offentliga skulle krympas, effektiviseras, kvalitetssäkras och bli mer responsivt mot kunder. Utvärdering behövde inte bara ses som vetenskap och utföras av akademiska forskare. Den kunde utföras av myndigheter i form av självvärdering, av konsultfirmor, expertpaneler, av brukare och av intressenter. Samlingsbegreppet för den nyliberala reformutvecklingen är New Public Management. (Osborne & Gaebler 1992; Klausen & Ståhlberg 1998; Pollitt 2003, Pollitt och Bouckaert 2004; Pollitt et al 1999). New Public Management är inte ett enda tillvägagångssätt. Det är ett kluster av idéer hämtade från administrativ praktik i den privata sektorn. De viktigaste trossatserna i New Public Management visas i figur 3. 28

New Public Management Tro på ledarskap vilket innebär: Mer användning av indirekt i stället för direkt kontroll vilket innebär: Fokusering på ökad effektivitet Ledarna ges möjlighet att leda genom ökat bruk av decentralisering och delegering Professionalisering av ledarrollen Disciplinering av arbetsstyrkan genom produktivitetskrav Ledare anställs på kontrakt med resultatkrav och resultatbelöningar Privatisering, bolagisering, resultatenheter Individuell, prestationsbaserad lönesättning Inriktning på kvalitet och kvalitetssäkring Delegering av ansvar och bestämmande Mål- och resultatstyrning Utkontraktering Beställar utförarmodeller och konkurrensutsättning Benchmarking (bänkmärkning) Brukar- och medborgarorientering vilket innebär: Brukarna ges möjlighet att välja leverantör Rättighetslagstiftning Servicegarantier till brukarna Servicecheckar (service vouchers) Brukarutfrågningar, brukarnöjdhet Brukarstyrelser Medborgarpaneler (utfrågningar) IT-demokrati Illustration: Tage Vedung i samarbete med EV Källa: Reviderad version av Øgård, Morten, 2000, New Public Management markedet som redningsplanke? sid. 33. Figur 3. Grundläggande element i New Public Management Förenklat innehåller New Public Management tre större inslag. Det första inslaget är tro på ledarskapets betydelse. Det är med ledaren i centrum som en ny och mer dynamisk organisationsform skall skapas. Genom olika tilltag skall det lämnas utrymme för ledarskap. Det gäller såväl politiskt ledarskap, ledarskap i myndigheter, ledarskap i utbildningsinstitutioner (rektorer) och ledarskap i serviceenheter (förvaltningschefer). Ledarskap bör utövas av professionella. Det måste läras in. Det räcker inte som i 29

gamla tider att vara expert på branschens sakfrågor. Samtidigt ställs krav på resultat och effektivitet. Det andra inslaget innebär ökad användning av indirekt i stället för direkt styrning av och i förvaltningen. Total privatisering finns med men bara som en pil i kogret (Osborne och Gaebler 1992: 45: privatization is one arrow in the government s quiver ). Det måste alltid finnas en styrfunktion kvar i offentliga sektorn. En stor poäng är snarare att det offentliga bör fungera som styrman på statsskeppet men inte nödvändigtvis som roddare ( steering not rowing ). I vart fall bör styrmansfunktionen och roddarfunktionen skiljas åt. Viktigt i det sammanhanget bolagisering av offentliga verksamheter samt utkontraktering och konkurrensutsättning för att öka flexibiliteten, undgå slöseri och skapa motvikt mot de offentligt anställdas egenintressen. Mål- och resultatstyrning favoriseras framför regelbemängd styrning på processer (Pihlgren och Svensson 1989, ESV 1999: 20). Kvalitetssäkring och så småningom också benchmarking rekommenderas. Övergången till indirekt orienterade styrningsmekanismer ackompanjeras av ett avståndstagande från fordism i produktionen. Fordism innebär massproduktion med hierarki, formella regler och direkt styrning. Postfordismen kännetecknas av flexibilitet och horisontell koordinering. Strävan är att bryta ner de stora integrerade organisationerna i offentliga sektorn till självständiga resultatenheter med högre grad av autonomi. En viktig trend i detta sammanhang är utkontraktering (da. udlicitering). Ordet syftar på att det offentliga efter en anbudskonkurrens överlämnar till privata firmor att ombesörja vissa uppgifter, som offentliga sektorn ansvarar för. Exempel är utkörning av mat, värmeförsörjning, 30

knäoperationer och barnpassning. Samma tänkande har manifesterat sig i lanserande av beställar utförarmodellen och konkurrensutsättning av utförardelen (Jarefors och Jäderholm 1998). Den offentliga sektorn skall se till att tjänster produceras men inte nödvändigtvis producera dem själv. Det offentliga skall vara en katalysator, en igångsättare, en mäklare men inte nödvändigtvis en praktisk utförare. Eftersom kontrakt skrivs om regelbundet uppnår det offentliga en flexibilitet som inte finns om allt läggs i offentlig regi. Svenska statliga Vägverket har till exempel delats upp på en beställardel och en utförardel. Vad gäller drift och underhåll av vägar får utförardelen konkurrera om anbuden med privata entreprenörer, exempelvis åkerier. Detta innebär att det skapas nya agenturförhållanden. Vi får nya agenter (privata och offentliga) som huvudmannen (statliga eller andra offentliga myndigheter) får behov av att övervaka. Denna övervakning kan bli en uppgift för utvärdering. Det handlar i så fall om utvärdering som redskap för redovisning och ansvarsutkrävande, utvärdering för kontroll (Riksrevisionsverket RRV 1998:59). 18 Ju längre avståndet är mellan beställaren (uppdragsgivaren, beslutsfattaren, huvudmannen) och utföraren (exekutiven, agenten) desto större är chanserna för att utvärdering uppkommer. Börjar man med utkontraktering så är det därför naturligt att det uppstår ett behov också av redovisning, efterhandskontroll och utvärdering. Det tredje inslaget kännetecknas av fokusering på brukare och kunder. Denna del av New Public Management riktar sökarljuset mot hur organisationer kan omdanas så att faktiska och potentiella brukare får större inflytande samt att prestationerna blir mer individuellt anpassade. Tanken är att det offentliga systemet lägger för liten vikt vid att skaffa fram 31

information om inbyggarnas preferenser, behov och intressen. När det inte finns någon marknad som kan signalera efterfrågan efter offentliga tjänster sökes det efter mekanismer som kan förbättra informationsströmmarna från allmänheten och brukarna in i beslutsprocesserna. Detta kan ske genom att brukarna får välja mellan alternativa serviceproducenter och därmed förvandlas till kunder eller genom brukarmedverkan i styrelser. Det kan också ske genom utfrågningar. Man betonar att myndigheterna måste anpassa sig till kunderna, bli mer responsiva gentemot kunderna. Ett utvärderingsmoment kommer in genom att kundernas tillfredsställelse över den service de får mäts, t.ex. med hjälp av ett nöjd-kund-index. Allt detta har som sagt inte lett till att utvärdering försvinner. I nyliberalismen ligger också imperativet att den grundläggande principalen i en representativ demokrati, medborgarkollektivet, har rätt att få veta hur hennes agenter spenderar pengarna. Detta medför ökad tonvikt vid redovisning av ekonomi, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Utvärdering har alltså förstärkts och framför allt tagit sig nya former. Utvärdering har blivit ett permanent inslag i mål- och resultatstyrning och vid utkontraktering. Evaluering har tagit sig nya uttryck i form av nöjdhetsmätning och intressentutvärdering. Kostnadskrisen i den offentliga sektorn Vid sidan av nyliberalismen och dess sviktande tro på planering från centrum har den utgiftskris som drabbat den offentliga sektorn i postindustriella stater från omkring 1990 också bidragit till att driva fram ökad användning av utvärdering, speciellt med bruk av ekonomiska modeller för mätning av kostnader, produktivitet och kostnadseffektivitet. 32

Kostnadskrisen har yttrat sig i brist på pengar i förhållande till vad man åtagit sig att göra. Detta har att göra med bland annat den ekonomiska stagnationen i de utvecklade länderna i kölvattnen på oljekriserna 1973 och 1978. Men det fanns också andra strukturella faktorer som började verka. Här kan vi ta äldreområdet som vårt exemplar. 19 Att äldreomsorgen skall ligga i den offentliga sektorn har det rått enighet om i de nordiska länderna. Den stigande medellivslängden har gjort att de äldre blivit fler och fler, både absolut och i relativa tal. Genom urbaniseringen har det traditionella familjemönstret brutits upp. De yngre har kommit att bo geografiskt långt bort från de äldre. Flergenerationersfamiljerna har försvunnit. Samtidigt har kvinnorna i allt större utsträckning lämnat hemmen och sökt sig ut på arbetsmarknaden. Det bortfall av omsorg i familjeregi som detta inneburit har också ökat behovet av äldreomsorg i offentlighetens hägn. Härigenom har offentliga sektorn fått ta ökat ansvar för äldreomsorgen. Slutligen har de förvärvsarbetande krympt till en allt mindre del av befolkningen. På den gamla goda tiden började man förvärvsarbeta vid 13 eller 14 och fortsatte med detta tills man var 65 eller 70. Någon pensionärstillvaro existerade knappast. Nu studerar man till 25 eller 30, jobbar tills man blir 60 och lever därefter som pensionär. Antalet förtidspensionärer ökar hela tiden. Detta innebär att det blir allt färre som får försörja allt fler och fler äldre. Den offentliga sektorns uppgifter på äldreområdet har vuxit mycket kraftigt. Till detta kommer att det blivit svårare att höja skatterna för att finansiera de ständigt ökande åtagandena. Offentliga sektorn måste i stigande utsträckning klara sig inom bestående eller reducerade ekonomiska ramar. Staten måste spara. 20 Till en del hänger detta ihop med den ökade internationaliseringen. De nordiska länderna kan inte ha så värst mycket 33