Bisysslor Revisionsrapport LANDSTINGETS REVISORER
2014-04-09 14REV72 2(12) Sammanfattning Landstingets revisorer granskade senast under 2008 och 2011 förekomsten av bisysslor inom landstinget. Den första granskningen visade att andelen landstingsanställda med bisysslor hade ökat samtidigt som många bisysslor inte var kända eller prövade av ansvarig ledning. Den senare granskningen visade att bristerna i den interna kontrollen av bisysslor kvarstod. Syftet är att följa upp tidigare granskningar av bisysslor samt bedöma de åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med påvisade brister. Landstingsstyrelsen och nämnderna ansvarar för att den interna kontrollen är tillräcklig inom sina respektive ansvarsområden. En tillräcklig intern kontroll betyder i det här sammanhanget att till exempel ansvarsfördelning, beslutsstöd, riktlinjer och rutiner är tillräckligt tydliga och ändamålsenliga för att ge en rimlig försäkran om att hanteringen har förutsättningar att fungera. Vidare bör det finnas ett ändamålsenligt IT-stöd och en spårbarhet som gör det möjligt att snabbt kunna följa upp att hanteringen fungerar som det är tänkt genom olika stickprov. Ytterst handlar den interna kontrollen kring bisysslor om att tillvarata arbetsgivarens intresse för en god personalpolitik, att skydda landstinget mot oegentligheter och att värna invånarnas förtroende för de anställda och verksamheterna. Vi menar att landstingets riktlinjer i huvudsak ger goda förutsättningar för en fungerande intern kontroll. Riktlinjerna behöver dock förtydligas och få större genomslag för att anses vara tillräckligt säkra. Det pågår en positiv utveckling kring IT-stöd och spårbarhet som stärker den interna kontrollen. Granskningen visar dock att spårbarheten kring beslutade undantag för chefer att inneha bisyssla är begränsad. Här har vi inte kunnat se en utveckling sedan vår föregående granskning.
2014-04-09 14REV72 3(12) Innehållsförteckning 1 Bakgrund...4 2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning...4 3 Revisionskriterier...4 4 Metod...4 5 Resultat av granskningen...5 5.1 Vad är en bisyssla?...5 5.2 Intern kontroll...8 6 Revisionell bedömning...11
2014-04-09 14REV72 4(12) 1 Bakgrund Landstingets revisorer granskade senast under 2008 och 2011 förekomsten av bisysslor inom landstinget. Den första granskningen visade att andelen landstingsanställda med bisysslor hade ökat samtidigt som många bisysslor inte var kända eller prövade av ansvarig ledning. Den senare granskningen visade att bristerna i den interna kontrollen av bisysslor kvarstod. 2 Syfte, revisionsfråga och avgränsning Syftet är att följa upp tidigare granskningar av bisysslor samt bedöma de åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med påvisade brister. Övergripande revisionsfrågor: Är samtliga bisysslor kända och är godkända bisysslor förtecknade? Sker det en systematisk uppföljning och prövning av anställdas bisysslor? Finns det tydliga kriterier och riktlinjer om vad som är att anse som godkänd bisyssla och tillämpas dessa på ett ändamålsenligt och likvärdigt sätt? Landstingsstyrelsen och nämnderna är ansvariga för den interna kontrollen inom sina respektive verksamhetsområden. De verifierande momenten i granskningen har avgränsats till förekomsten av bisysslor bland landstingets chefer, se vidare under metodavsnittet. 3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar. Revisionskriterierna kan ofta hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Revisionskriterierna kan också ha sin grund i jämförbar praxis. Granskningens revisionskriterier utgörs huvudsakligen av: Kommunallag (1991:900) Lag (1994:260) om offentlig anställning Allmänna bestämmelser (kollektivavtal för kommuner och landsting) 4 Metod Granskning har genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. Intervjuer har genomförts med HR-direktören och andra medarbetare vid Landstingets kansli. Samtliga intervjuade har sakgranskat rapporten. I granskningen har vi kontrollerat bisysslor som är registrerade i Bolagsverkets näringslivsregister. Urvalet består av samtliga (287) chefer i landstinget per den 31 december 2014. Det ingår inte i granskningen att utreda i vilken grad berörda personer är aktiva i företagen eller hur omfattande verksamheten är.
2014-04-09 14REV72 5(12) 5 Resultat av granskningen 5.1 Vad är en bisyssla? Finns det tydliga kriterier och riktlinjer om vad som är att anse som godkänd bisyssla och tillämpas dessa på ett ändamålsenligt och likvärdigt sätt? Enligt kollektivavtalet 1 kan landstinget förbjuda arbetstagare att ha bisysslor som inverkar hindrande för arbetsuppgifterna eller som konkurrerar med verksamheten. Vidare finns ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor i lagen om offentlig anställning 2. Landstinget Västernorrland har härutöver särskilda villkor i chefsavtalen som innebär att chefsuppdrag inte är förenliga med bisysslor. Med bisyssla förstås varje syssla, tillfällig eller stadigvarande, som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till privatlivet. Landstinget har reglerat den närmare tillämpningen av bestämmelserna i en särskild riktlinje 3. Arbetshindrande bisysslor Enligt kollektivavtalet kan arbetsgivaren förbjuda bisysslan om arbetsgivaren finner att den kan inverka hindrande för arbetsuppgifterna. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren har så kallad fri prövningsrätt 4. Landstingets riktlinjer anger i huvudsak att en bisyssla inte ska tillåtas om den påverkar arbetsskyldigheten, t.ex. möjligheten att kunna fullgöra övertid, jour, beredskap, förskjuten arbetstid eller möjligheten att byta arbetsschema. En bisyssla får inte heller försvåra möjligheten att utföra en bra arbetsprestation under arbetstid. Fortlöpande bisysslor kan inte kombineras med en heltidsanställning mer än i ringa omfattning. Kollektivavtalet och dess kommentarer ger inga exempel till stöd för arbetsgivarens bedömning av vad som kan anses inverka hindrande för arbetsuppgifterna. 5 Vi ser därför positivt på att landstinget lämnat tydliga anvisningar i sina riktlinjer. Det ingår inte i granskningen att närmare pröva landstingets tillämpning av bestämmelsen. 1 Allmänna bestämmelser, 8 2 Lag (1994:260) om offentlig anställning, 7-7c 3 Landstings Västernorrland, Bisysslor, beslutad av Landstingsstyrelsen 2012-03-28, 64 4 Arbetsgivarens fria prövningsrätt är inskränkt endast så till vida att den inte får utnyttjas på ett godtyckligt eller annars otillbörligt sätt. 5 erna till kollektivavtalet hänvisar till Arbetsdomstolens dom 1997:18. Domen rör frågan om ett landsting nyttjat sin fria prövningsrätt godtyckligt eller otillbörligt då den förbjudit en heltidsanställd arbetstagare inom vården att arbeta extra hos annan arbetsgivare (kommunen). Vi har inte kunnat finna att Arbetsdomstolen prövat tillämpning av den aktuella bestämmelsen i kollektivavtalet i ytterligare mål.
2014-04-09 14REV72 6(12) Konkurrerande bisysslor Enligt kollektivavtalet kan arbetsgivaren förbjuda bisysslan om arbetsgivaren finner att den kan innebära verksamhet som konkurrerar med arbetsgivarens. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren har så kallad fri prövningsrätt. Enligt landstingets riktlinjer ska en bisyssla inte tillåtas om den konkurrerar med landstingets verksamhet och det är inte tillåtet för landstingets anställda att sälja tjänster till landstinget inom arbetstagarens normala kompetensområde. Ett exempel på otillåtna bisysslor är ägarintressen eller uppdrag hos företag som deltar i upphandling kring delar av landstingets verksamhet. Ett annat exempel är möjligheten att styra över patienter för provtagning eller behandling till privat företag där medarbetaren har en bisyssla. Bland de bisysslor som dokumenterats i landstinget är det vanligt (ca 40 procent) att medarbetarna bedriver egen verksamhet eller arbetar extra i företag med koppling till vården samt att vårdpersonal arbetar extra i bemanningsföretag. Ingen av bisysslorna har förbjudits av berörd chef. Enligt HR-direktören har det enligt ansvariga chefer inte varit möjligt och inte heller alltid önskvärt, att driva en strikt restriktiv personalpolitik när det gäller konkurrerande bisysslor. Många gånger kan sådana bisysslor tillföra medarbetaren och därmed landstinget värdefulla erfarenheter. Det förekommer också att chefer hellre väljer att fria än fälla för att inte riskera att tappa värdefulla medarbetare. Synen på konkurrerande bisysslor har också delvis förändrats över tid i takt med att alternativa driftsformer blivit vanligare. HR-direktören menar dock att nuvarande riktlinjer inte är tillräckligt tydliga för att klargöra var gränsen bör gå för när en konkurrerande bisyssla inte ska accepteras ur ett arbetsgivarperspektiv. Kollektivavtalet och dess kommentarer ger inga exempel på vad som kan anses innebära konkurrerande verksamhet. Enligt avtalstexten har det överlämnats åt arbetsgivaren att ensidigt bedöma om det föreligger en konkurrenssituation. Arbetsdomstolen har konstaterat att syftet med bestämmelsen inte är begränsat till att endast avse reella konkurrenssituationer. 6 Nuvarande riktlinjer är otydliga och har givit utrymme för en gråzon där det blivit relativt vanligt att cheferna accepterar bisysslor som riskerar att vara konkurrerande. Det ingår inte i granskningen att närmare pröva landstingets tillämpning av bestämmelsen i de enskilda fallen. Vår översiktliga bedömning är dock att det förekommer bisysslor bland landstingets anställda och chefer som riskerar att vara konkurrerande. 6 erna till kollektivavtalet hänvisar till Arbetsdomstolens dom 1999:27. Utredningen i målet ger inte belägg för att det skulle ha förekommit en gemensam partsavsikt i samband med bestämmelsens tillkomst som skulle innebära att bestämmelsen är tillämplig endast då det föreligger en reell konkurrenssituation. Under sådana förhållanden blir avtalsbestämmelsens ordalydelse av särskild betydelse.
2014-04-09 14REV72 7(12) Det är bra att landstingets riktlinjer har en tydlig profil att motverka möjligheter till oegentligheter. Bestämmelsen är dock vidare då avtalsformuleringen tar sikte på verksamheten och därmed inte nödvändigtvis den anställdes eventuella egennytta. Landstingets riktlinjer bör därför förtydligas avseende hur begreppet konkurrerande verksamhet ska tolkas. Förtroendeskadliga bisysslor Enligt lagen om offentlig anställning får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Landstingets riktlinjer ger fyra exempel på förtroendeskadliga bisysslor: jävsituationer för läkare med uppdrag i försäkringsverksamhet, verksamhet med icke evidensbaserad behandling, intressen i företag som anlitas av landstinget och där arbetstagaren kan påverka upphandlingen samt uppdrag i läkemedelsföretag av receptförskrivande personal. Förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor syftar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den saklighet och opartiskhet som grundlagen kräver. Likt jävsreglerna tar bestämmelsen inte sikte på den anställdes moral utan på de yttre omständigheter som kan rubba förtroendet: För att en bisyssla skall vara otillåten behöver det inte ha konstaterats att den anställde verkligen har varit partisk i något ärende eller att allmänhetens förtroende för myndigheten eller dess anställda faktiskt har minskat. Det räcker att det finns risk för att allmänheten sätter opartiskheten i fråga på grund av bisysslans blotta existens. Det gäller att bedöma hur stor risken för förtroendeskadlighet är i det enskilda fallet. Men det betyder inte att varje liten och avlägsen risk för minskat förtroende bör medföra att myndigheten skall förbjuda den anställde att ha bisysslan. (Bisyssleutredningen, SOU 2000:80) Bisyssleutredningen lämnade också en checklista i syfte att stödja arbetsgivare och arbetstagare när de ska bedöma om en bisyssla är förtroendeskadlig. Checklistan tar upp omständigheter som ökar respektive minskar risken för att en bisyssla skadar allmänhetens förtroende för arbetstagaren eller myndigheten. Landstingets riktlinjer berör inte checklistan. Bestämmelsen i lagen om offentlig anställning innebär ett direkt förbud för anställda att ha en förtroendeskadlig bisyssla. Arbetsgivaren har också en skyldighet att agera när den får kännedom om en sådan bisyssla och besluta att den ska upphöra. Bisyssleutredningens checklista bör vara ett värdefullt beslutsstöd för landstingets chefer och vi rekommenderar därför att den bifogas till landstingets riktlinjer. De generella utgångspunkterna i checklistan kan gärna kompletteras med fler landstingsspecifika exempel.
2014-04-09 14REV72 8(12) Vår översiktliga bedömning är att det förekommer bisysslor bland landstingets chefer som riskerar att vara förtroendeskadliga. Det ingår dock inte i granskningen att närmare pröva landstingets tillämpning av bestämmelsen. Bisysslor för chefer Landstinget Västernorrland har skrivit in särskilda villkor i chefsavtalen som innebär att chefsuppdrag inte är förenliga med bisysslor. Enligt riktlinjerna förutsätter arbetet som chef att de personliga resurserna koncentreras till det aktuella chefsuppdraget. Som chef i landstinget bör man föregå med gott exempel och inte kunna ifrågasättas beträffande lojalitet och opartiskhet. Landstingets riktlinjer och chefsavtalen är tydliga på den punkten att det inte är förenligt med chefsuppdraget att inneha en bisyssla och att eventuella undantag ska beslutas i särskild ordning (se nedan). 5.2 Intern kontroll Är samtliga bisysslor kända och är godkända bisysslor förtecknade? Sker det en systematisk uppföljning och prövning av anställdas bisysslor? Enligt förarbetena till lagen om offentlig anställning bör kontrollen inte vara så omfattande att den blir överdrivet byråkratisk eller integritetskränkande. I första hand kan det räcka att begära uppgifter om arten av de bisysslor som de anställda har. Först om det finns någon särskild anledning till det bör detaljerade uppgifter om bisysslor begäras in från en arbetstagare. Uppgifterna kan begäras in muntligt, och de behöver antecknas av myndigheten bara om de kan ha betydelse för utgången av ett ärende om t.ex. beslut om förbud mot bisysslan. 7 Lagen om offentlig anställning ställer tre generella krav på den interna kontrollen av bisysslor: En skyldighet för arbetsgivaren att informera sina arbetstagare om vad som är otillåtet. En skyldighet för arbetstagaren att på begäran lämna arbetsgivaren uppgifter om sina bisysslor. En skyldighet för arbetsgivaren att reagera när denne får kännedom om otillåtna bisysslor. Besluten ska vara skriftliga. Landstingets riktlinjer ställer härutöver följande krav på den interna kontrollen: Ansvaret för hanteringen av bisysslor följer linjeansvaret i ledningsorganisationen. Anmälningsplikt (utan arbetsgivarens uppmaning) gäller för chefer och andra arbetstagare i ledningsfunktion, personer som arbetar med upphandling och egendomsförvaltning samt arbetstagare som avser att arbeta i bemanningsföretag. 7 Proposition 2000/01:147
2014-04-09 14REV72 9(12) Förekommande bisysslor ska dokumenteras. Samtliga avslag kring bisysslor ska finnas dokumenterade hos ansvarig chef. Varje chef ska ha kunskap om förekommande bisysslor. Uppföljning sker antingen genom anmälan från berörd arbetstagare eller genom egen uppföljning, lämpligen i samband med de årliga medarbetarsamtalen. Eventuella undantag för enhetschefer och verksamhetschefer att ha en bisyssla ska beslutas av förvaltningschef. Undantag för förvaltningschef ska beslutas av landstingsdirektör. En nyhet efter vår föregående granskning är att undantag för landstingsdirektör beslutas av landstingsråd. Riktlinjerna är i huvudsak tydliga och ger goda förutsättningar för en fungerande intern kontroll. Det är bra att ansvaret för hanteringen av bisysslor och den interna kontrollen följer linjeansvaret. I tillägg till linjeansvaret har HR-avdelningen en viktig roll i den interna kontrollen som behöver framgå tydligare, framförallt kring dokumentation av bisysslor. Vi har uppfattat att HR-konsulterna är nyckelpersoner i detta sammanhang. Vi rekommenderar att avsnittet om dokumentation av bisysslor, förbud mot bisyssla och undantag för chefer förtydligas och uppdateras (se nedan). Dokumentation av bisysslor HR-avdelningen inledde under 2013 ett arbete för att samla dokumentationen kring anmälda bisysslor i landstinget. Tidpunkten hänger ihop med bildandet av den nya HR-avdelningen, där förvaltningarnas HR-funktioner samlades organisatoriskt inom Landstingets kansli. Som rutinen beskrivits för oss kontaktar HRkonsulterna årligen de chefer som de är knutna till och uppmärksammar dem på att medarbetarnas bisysslor ska dokumenteras. Cheferna inhämtar uppgifter om arten av medarbetarnas bisysslor och dokumenterar dem på en särskild blankett. HR-avdelningen samlar dokumentationen och sammanställer uppgifterna för hela landstinget. Uppgifternas revideras årligen. De intervjuade menar att rutinen fungerar väl på flera håll men att det finns vita fält på kartan, bland annat inom primärvården, folktandvården, specialistvården i Sollefteå och Landstingets kansli. Vidare ingår inte chefernas egna bisysslor i den samlade dokumentationen. HR-avdelningen har för närvarande uppgifter om att 104 anställda har en bisyssla. Sedan rutinen infördes har inget beslut om förbud av bisyssla redovisats. Enligt HR-direktören behöver formerna utvecklas och få större genomslag i organisationen. HR-direktören menar dock att integritetskraven och personuppgiftslagen sätter hinder för en mer effektiv spårbarhet, som till exempel att göra allt för ingående anteckningar i HR-systemet om de anställdas privata förhållanden.
2014-04-09 14REV72 10(12) I samband med vår tidigare granskning har det varit uppenbart svårt att få en bild av förekomsten av bisysslor i landstinget. Revisorerna har ställt sig frågande till om uppgifterna varit uppdaterade och lättillgängliga. Den nya rutinen är därför ett stort steg framåt, även om rutinen ännu inte fått fullt genomslag. Sett ur ett internkontrollperspektiv är det positivt att det blir tydligt var rutinen inte fått genomslag och där risken därmed är större att landstingets riktlinje kring bisysslor inte följs fullt ut. Denna spårbarhet möjliggör ett mer riktat stöd till berörda chefer från HR-avdelningen. Dokumentationen av arten av de anställdas bisysslor ligger i linje med de integritetshänsyn som måste visas enligt förarbetena till lagen om offentlig anställning. Dokumentation av förbud mot bisyssla I landstingets dokument- och ärendehanteringssystem finns funktionen personalakt där viktiga beslut kring de anställda ska registreras och förvaras. HRavdelningen arbetar för närvarande med ett förslag till styrdokument för personalakter och anvisningar för registrator har upprättats. Enligt anvisningarna ska beslut om avslag av bisyssla registreras och förvaras i personalakten. Införandet är enligt de intervjuade i sin linda och ännu har inga förbud av bisysslor registrerats. Vi ser positivt på att registreringen av förbud mot bisyssla kommer att ligga i linje med landstingets normer för dokument- och ärendehanteringen i övrigt samt att det finns ett ändamålsenligt teknikstöd som underlättar spårbarheten. Dokumentation av beslutade undantag för chefer Enligt landstingets riktlinjer och chefsavtalen är chefsuppdrag inte förenliga med bisysslor. Undantag ska beslutas i särskild ordning. Vid vår föregående granskning (2011) hade 47 av landstingets chefer (16 procent) en bisyssla. Beslut om undantag kunde redovisas för cirka 20 procent för dessa chefer. Vår uppföljande granskning visar att 40 av landstingets chefer (14 procent) hade en bisyssla under 2014 8, varav 18 är nya sedan vår föregående granskning. Bland de chefer som är kvar sedan vår föregående granskning har 10 upphört med bisysslan och 22 har fortsatt med bisysslan. Som en del i granskningen har vi begärt att få ta del av förvaltningschefernas beslutade undantag för enhetschefer och verksamhetschefer att inneha bisyssla. Urvalet för denna förfrågan avgränsades till Specialistvården, Landstingsservice och 8 Bägge granskningarna är avgränsade till registrerade bisysslor i Bolagsverkets näringslivsregister och omfattar således inte anställningar eller oavlönade uppdrag. Vi har exkluderat engagemang som bedöms vara av privat karaktär som exempelvis funktion i bostadsrättsförening samt avregistrerade och passiva bolag (avregistrerade för f-skatt och momsregister).
2014-04-09 14REV72 11(12) Landstingets kansli. Ett beslut 9 har kunnat redovisas för oss vid tiden för granskningen. Vi tolkar resultatet som att förvaltningschefernas beslut om undantag för enhetschefer och verksamhetschefer att ha en bisyssla inte är samlade och lätt tillgängliga. Vi bedömer att det inte är möjligt att genomföra en intern kontroll av chefernas bisysslor med en rimlig arbetsinsats. Vi rekommenderar att beslutade undantag för chefer att inneha bisyssla inventeras, registreras och förvaras i personalakten (se även ovan). 6 Revisionell bedömning Landstingsstyrelsen och nämnderna ansvarar för att den interna kontrollen är tillräcklig inom sina respektive ansvarsområden. Den interna kontrollen ska ge en rimlig försäkran om uppnåendet av mål som rör verksamheten, rapporteringen och följsamhet gentemot lagar och regler. En tillräcklig intern kontroll betyder i det här sammanhanget att till exempel ansvarsfördelning, beslutsstöd, riktlinjer och rutiner är tillräckligt tydliga och ändamålsenliga för att ge en rimlig försäkran om att hanteringen har förutsättningar att fungera. Vidare bör det finnas ett ändamålsenligt IT-stöd och en spårbarhet som gör det möjligt att snabbt kunna följa upp att hanteringen fungerar som det är tänkt genom olika stickprov. Ytterst handlar den interna kontrollen kring bisysslor om att tillvarata arbetsgivarens intresse för en god personalpolitik, att skydda landstinget mot oegentligheter och att värna invånarnas förtroende för de anställda och verksamheterna. Vi menar att landstingets riktlinjer i huvudsak ger goda förutsättningar för en fungerande intern kontroll. Riktlinjerna behöver dock förtydligas och få större genomslag för att anses vara tillräckligt säkra. Det är bra att ansvaret för hanteringen av bisysslor och den interna kontrollen följer linjeansvaret. Vi menar att i tillägg till linjeansvaret har HR-avdelningen en viktig roll för den interna kontrollen som behöver framgå tydligare, framförallt kring dokumentation av bisysslor. Vi har även noterat att avsnittet om dokumentation av bisysslor och förbud mot bisyssla behöver förtydligas och uppdateras. Det pågår en positiv utveckling kring IT-stöd och spårbarhet som stärker den interna kontrollen. Granskningen visar dock att spårbarheten kring beslutade undantag för chefer att inneha bisyssla är begränsad. Här har vi inte kunnat se en utveckling sedan vår föregående granskning. Vi bedömer att det inte är möjligt att genomföra en intern kontroll av chefernas bisysslor med en rimlig arbetsinsats. Det ingår inte i granskningen att pröva landstingets tillämpning av bestämmelserna om bisysslor. Vår översiktliga bedömning är dock att det förekommer bisysslor bland både anställda och chefer som riskerar att vara konkurrerande eller förtro- 9 Beslutet från 2011 avser en enhetschef inom specialistvården. Bisysslan har godkänts av verksamhetschefen.
2014-04-09 14REV72 12(12) endeskadliga. Vi menar att problemet i huvudsak är förknippat med att landstingets riktlinjer inte är tillräckligt tydliga för att ge ansvariga chefer ett ändamålsenligt beslutstöd. Vi delar också HR-direktörens bedömning att landstingets personalpolitik kring konkurrerande bisysslor i vården bör utvecklas och bli tydligare. Härnösand 2015-04-09 Revisor