Lika som bär? Kommunerna i Norden Fikt och Ny Kommun 2017
2 NORDEN En allt mer splittrad nordi I jämförelse med kommunerna i resten av Europa är de nordiska kommunerna förvillande lika: samma typ av uppgifter, ungefär samma förhållande till staten och en stor grad av diffusion, det vill säga länderna lånar idéer av varandra. På närmare håll framträder olikheterna. År 2010 lever Danmark sedan tre år med en helt ny kommun- och regionstruktur. Finland befinner sig fortsättningsvis mitt uppe i en stor förändringsprocess. I Norge och Sverige strandade förslagen om storregioner, men samordnings- och valfrihetsreformer förändrar villkoren för den kommunala verksamheten. Många yttre faktorer är gemensamma finanskrisen, IT-utvecklingen, klimatpolitiken och verkar resultera i likartade lösningar. Ekonomisk kris och strama tyglar på kommunalekonomin De två senaste åren har den globala finanskrisen påverkat de offentliga finanserna och härmed också den kommunala ekonomin. Diskussionen om kommunernas framtid förs i Danmark, Finland och Sverige med starka referenser till det ekonomiska läget, medan den norska diskussionen förefaller att beröras mindre av de ekonomiska ramvillkoren. Regeringarna prioriterar sunda offentliga finanser och det uppfattas som viktigt att man håller kommunsektorns finanser under kontroll. Åtgärdsprogrammen innehåller mekanismer för att dämpa kostnadsökning och förbättra produktivitet. Vårdkostnaderna, vårdkedjorna och tillgången till vård uppfattas som ett problem överallt, trots att sjukvården numera organiseras mycket olika i de nordiska länderna. I Danmark innehåller avtalet om den kommunala ekonomin för 2011 en överenskommelse om kommunala halvårsräkenskaper för att man ska kunna hålla bättre koll på finanserna samt förslag om att minska detaljregleringen av verksamhet där kostnaderna skjutit i höjden. I Finland förutsätts i synnerhet de 20 största städerna förbättra produktiviteten i den kommunala serviceproduktionen och även här förs diskussioner om att avskaffa regler som gör verksamhet dyrare. Individen i fokus förändrar kommunernas roll Ett gemensamt drag i många av de förändringar som genomförts eller är på gång är att de sätter individen i centrum. Invånaren ska ha en enda adress till den offentliga sektorn, vilket varit strävan i den danska strukturreformen, i den norska nav-reformen (den nya arbetsoch välfärdsförvaltningen) och i svenska och finländska försök med bland annat medborgarkontor. a n e ce c i l i e bl i c h f e l dt/no r d e n.c o m Ett gemensamt drag i många förändringar som genomförts är att de sätter individen i centrum. IT-teknikens utveckling och den högre datortätheten har drivit på kraven på att flytta ut offentlig service på nätet och att riva gränserna mellan kommunala och statliga myndigheter åtminstone ur invånarens/datoranvändarens synvinkel. I OECD:s rapport om Danmark som informationssamhälle (2010) betonar man vikten av att den offentliga förvaltningen framstår som en helhet. I Finland har flera nationella arbetsgrupper pekat på att bättre utnyttjande av IT-teknik kunde spara pengar och förbättra kundservicen, men att kommunernas och statens IT-system inte alls fungerar effektivt. Ny kommun 2017 och Norden Finlands Kommunförbund har inlett projektet Ny Kommun 2017 för att ta fram modeller för livskraftiga kommuner. Som en del av projektet har Siv Sandberg skrivit om erfarenheter och strävanden på annat håll i Norden. Bilaga till Finlands kommuntidning 6/2010 Utkommer 24.8.2010. Tryckeri Kirjapaino Uusimaa, Borgå. SIV SANDBERG har producerat alla texter i Norden-bilagan. Hon är kommunforskare vid Åbo Akademi och forskar bland annat i kommunstrukturer och regional utveckling. Omslagsbild Dagis av Magnus Fröderberg/ norden.org. Webben www.fikt.fi.
sk kommunmodell ANALYS 3 Sverige utmärker sig som det land där föräldrars rätt att välja skola för sina barn, patienters rätt att välja sjukhus och åldringars rätt att välja mellan privat och kommunal vård just nu är högst prioriterat. Den borgerliga regeringen har drivit på utbyggnad av valfrihetssystemet, med bland annat obligatoriskt vårdval inom primärvården, förekomsten av friskolor och privata alternativ. Stockholmsregionen är ett ideologiskt skyltfönster, där maktskiften ofta medför drastiska förändringar i hur den kommunala servicen produceras. I de övriga nordiska länderna är inte skiljelinjen offentligt privat lika politiskt laddad som i Sverige, men tendensen är att individernas rätt att välja ökar när den offentliga servicen reformeras. Mellan autonomi och integration bruno dente & francesco kjellberg beskrev i en studie av kommunalförvaltningen i Västeuropa (1988) den lokala självstyrelsen med utgångspunkt i polerna autonomi och integration. Kommunerna i en välfärdsstat är både autonoma i förhållande till staten och integrerade i det na- 2010-talets nordiska kommun kommer allt oftare att vara tillhandahållare istället för producent av offentlig service. tionella systemet. Autonomin tar sig uttryck i bland annat beskattningsrätt, planeringsmonopol och kommunal demokrati. Integrationen representeras av sådant som nationell lagstiftning, övervakning och statsandelssystem. De reformer och den utveckling som genomförts under de senaste fem till tio åren i Norden är inte helt lätt att placera i förhållande till polerna autonomi och integration. I ett avseende ökar autonomin: Kommuner och regioner får fler uppgifter, t.ex. inom miljöområdet och arbetsmarknadspolitiken. Kommuner har fortsättningsvis stor frihet att välja hur de löser sina åtaganden. I enlighet med den moderna synen på tillväxt- och utvecklingspolitik förutsätts kommunerna ta ekonomiskt ansvar för bl.a. lokala infrastrukturprojekt. Å andra sidan har styrningen av den kommunala ekonomin stramats åt: kommuner straffas för höjda skatter och toleransen för en avvikande kostnadsbild minskar. Kraven på rapportering om ekonomi och verksamhet har ökat och i kölvattnet på dem blir iakttagna skillnader lätt beskrivna som problem. I bland annat Finland har det kommunala planmonopolet uppfattats som ett problem med tanke på att åstadkomma hållbara strukturer i stadsregionerna. STRUKTURREFORMER I NORDEN Danmark Finland Norge Reformförslag 2006 07 Strukturreform: kom- munsammanslagning- ar & nya regioner Kommun- och servicestrukturreform Fylkeskommunerna (18) ersätts av 7 9 regioner Sverige Landstingen (20) ersätts av 7 9 regionkommuner Utvecklingen i riktning mot ökad valfrihet för individen och ökad integration av olika offentliga tjänster ur brukarens synvinkel har inslag av både autonomi och integration. Å ena sidan flyttas valmöjligheter från kommunala beslutsfattare till individer, och kommuninstitutionens identitet försvagas. Å andra sidan medger systemen fortsättningsvis kommunal profilering och anpassning de mest radikala modellerna i Sverige är lokalt, inte nationellt, bestämda. En outredd fråga är i vilken omfattning förekomsten av privata alternativ riskerar att urholka den kommunala verksamheten. I varje fall förändras både kommunens och de kommunala beslutsfattarnas roll. 2010-talets nordiska kommun kommer allt oftare att vara tillhandahållare istället för producent av offentlig service. Befolkningsutvecklingen i de nordiska länderna har lett till en koncentration av invånare till storstadsregionerna. Det skapar tryck på att hitta modeller som är anpassade till en mer urbaniserad tillvaro, samtidigt som de perifera kommunernas särbehov framstår som ännu mer accentuerade. Korstrycket mellan autonomi lokal verksamhet på lokala villkor och integration omsorgen om den nationella helheten består. Läget 2010 Strukturreformen genomförd 1.1.2007, följdes av bl.a. en kvalitetsreform Reformen verkställs fram till 2012 Genomfördes inte i planerad omfattning, inga nya regioner, men nya uppgifter till fylkeskommunerna Har ännu inte genomförts, storregioner förefaller osannolika
4 NORDEN Den nuvarande danska kommun- och regionstrukturen har fungerat sedan strukturreformen verkställdes den första januari 2007, alltså i drygt tre år. Tre år med ny struktur För kommunernas del innebar reformen kommunsammanslagningar: 271 kommuner blev 98 och en typisk dansk kommun har numera drygt 40 000 invånare. Dessutom fick de nya och större kommunerna fler uppgifter inom miljösektorn, det sociala området och sysselsättningspolitiken. På regional nivå lades de tidigare tretton amtskommunerna ner och ersattes av fem nya regioner med sjukvården som huvudsakligt ansvarsområde. Regionerna har dessutom en del uppgifter inom regional planering och specialiserad socialomsorg. Regionerna leds av folkvalda organ, men är inte självstyrande enheter i egentlig mening. De saknar beskattningsrätt och har inte kompetens att åta sig andra uppgifter än de direkt lagstadgade. Regionernas verksamhet finansieras genom statsbidrag och kommunala betalningsandelar särskilt för varje uppgift. De regionala beslutsfattarna har inte möjlighet att använda pengar som beviljats för sjukvård till att finansiera regional planering eller vice versa. Enligt en statusrapport från 2009 förlöpte övergången till den nya strukturen effektivt och smidigt, trots de omfattande förändringarna. Kommunerna bedömer att reformen har gett dem bättre förutsättningar att klara av uppgifterna särskilt inom miljö- och planläggningsområdet, socialoch hälsosektorn samt inom arbetsmarknadspolitiken. Problem konstateras förekomma i kontaktytan mellan kommuner och regioner. Den nya strukturen har förändrat både medborgarnas och politikernas roll. Dessutom bedömer man att det behövs fortsatta insatser för att säkra effektiviserings- och rationaliseringsvinster inom de nya strukturerna. Borger.dk en ingång till den offentliga sektorn De danska kommunerna hade redan tidigare ansvar för sådana uppgifter som i Finland sköts av FPA, det vill säga socialförsäkringar och pensioner. Sedan arbetsmarknadsfrågorna den 1 januari 2009 överfördes till de kommunala sysselsättningscentren är kommunerna i allt större utsträckning de danska medborgarnas primära ingång till den offentliga sektorn. Kommunerna har efter reformen fått rätt att anställa särskilda medborgarrådgivare för att se till att invånarna hittar rätt i de nya strukturerna. Omorganiseringen kompletteras av utvecklingen av e-service, som ger tillgång till offentlig service på elektronisk väg bland annat genom medborgarportalen borger.dk. I en utvärdering från OECD 2010 konstateras att Danmark är en föregångare när det gäller att erbjuda offentlig e-service på ett smart sätt, men att det ännu finns mycket att göra när det gäller att göra gränserna mellan de offentliga institutionerna osynliga för invånarna. Kvalitetskontrakt, avbyråkratisering och avtal om god decentral styrning Kvalitetsreformen i de danska kommunerna strävar efter att 5REGIONER MED ANSVAR FÖR sjukvård vissa sociala uppgifter och vissa uppgifter inom regionalplanering 98 kommuner: medianstorleken 43 000 invånare. Den minsta kommunen har 2 145 inv. och den största 502 362 inv. säkra att den kommunala servicen håller hög kvalitet. Kvalitetsreformen har medfört ökade krav på dokumentation och kvantifiering av kommunala mål och insatser. Senast den 1 juli 2010 ska varje kommun utarbeta ett kvalitetskontrakt som på ett begripligt sätt synliggör de politiska målen för invånarna och klargör vilken kvalitetsnivå kommunen strävar efter inom varje sektor. Det utarbetas hjälpmedel för att man lättare ska kunna fastslå till exempel vad som är god barn- eller äldreomsorg. Samtidigt med kvalitetsreformen, som innebär ökade krav på dokumentation och rapportering, har man startat en avbyråkratiserings- och regelförenklingsprocess med syfte att frigöra resurser för kundservice. År 2008 ingick den danska regeringen och centralorganisationen Kommunernes Landsforening ett avtal om principerna för decentral styrning (se faktaruta). Utgångspunkten är att staten ska styra genom övergripande mål och att kommunerna och deras personal ska ha handlingsfrihet när det gäller att verkställa uppgifterna. Förutsättningen är dock att kommunerna visar sig kapabla att ta tag i situationen när medborgare riktar klagomål mot hur ärenden sköts. Kan kommunerna inte korrigera fel som begåtts är risken att den detaljerade centrala styrningen ökar. Stram ekonomisk styrning Den globala ekonomiska krisen påverkar dansk offentlig sektor
DANMARK 5 Tio principer för decentral styrning: Överenskommelse mellan danska regeringen och Kommunernes Landsforening 2008. Klar ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. 1. Tydligt uppgiftsansvar inför medborgarna 2. Enskilda frågor löses konkret Mål- och ramstyrning är grunden för samarbetet mellan stat och kommuner 3. Klara mål och fokus på resultat 4. Dokumentation av insats och effekter Klart politiskt ledningsansvar och utrymme för led- 3 ning och medarbetare i de utförande institutionerna 5. Politiska målsättningar styr insatsen 6. Decentralt ledningsrum och metodfrihet 7. Mål och resultat synliggörs för medborgarna 8. Aktiv roll för medarbetare och brukare Gemensamt ansvar för förenkling av regleringen och dokumentationen av den kommunala verksamheten 9. Systematisk regelförenkling Målinriktad tillsyn över den kommunala servicen 10. Nya former för kvalitetssäkring. karen beate nosterud / norden. org Dansk barnmorska. Nyhavn i Köpenhamn. maria brommels och härmed även kommunernas ekonomi. I avtalet om den kommunala ekonomin mellan staten och kommunerna för år 2011 fastslås att de statliga satsningarna på den kommunala servicen förblir på nuvarande höga nivå. Det anses ändå nödvändigt att stoppa utgiftsökningen i den kommunala ekonomin. Åtgärdsförslagen innefattar stramare uppföljning av de kommunala finanserna genom halvårsräkenskaper. Inom de sektorer där kostnadsökningen varit mest dramatisk bland annat inom specialundervisningen och äldreomsorgen är förslaget att man går in för ett enklare regelverk för exempelvis behovsprövning för att få ner kostnaderna. Sjukvård i varierande förpacknning Reformerna under 2000-ta- I en utvärdering från OECD 2010 konstateras att Danmark är en föregångare när det gäller att erbjuda offentlig eservice. let har inneburit att sjukvården organiseras och styrs mycket olika i de nordiska länderna. I Danmark ansvarar de fem nya regionerna för den specialiserade sjukvården. Beslutsfattarna i regionerna är valda av folket i regionen, men regionerna saknar beskattningsrätt och kommunal kompetens. Sjukvården finansieras genom statsbidrag och betalningsandelar från kommunerna. I Finland ligger ansvaret för den specialiserade sjukvården på sjukvårdsdistrikten, som är samkommuner som ägs och finansieras av pri- märkommunerna. Beslutsfattarna i sjukvårdsdistrikten utses indirekt på grundval av resultatet i kommunalvalet i medlemskommunerna. I Norge drivs sjukhusen av fyra statligt ägda regionala hälsoföretag. Det operativa beslutsfattandet i hälsoföretagen görs av professionella styrelser, medan Stortinget bär det slutliga politiska ansvaret. I Sverige sköter landstingen/regionerna sjukvården. Landstingspolitikerna är folkvalda och landstingen bär upp skatt för att finansiera sin verksamhet. F INL ANDS KOMMU NT IDNING 6 2 01 0 NOR D E N - b i l a g a
6 NORDEN I Finland finns ingen egentlig folkvald regional nivå. Regionala uppgifter organiseras i samkommuner (sjukvårdsdistrikt och landskapsförbund). Undantagen är försökslandskapet Kajanaland och det självstyrande landskapet Åland. Fem år med strukturreformen De senaste fem åren har präglats av kommun- och servicestrukturreformen. Som en följd av reformen som verkställs fram till 2012 har en stor del av kommunerna fattat beslut om kommunsammanslagningar eller nya samarbetsområden inom social- och hälsovården. Ramlagen för strukturreformen förutsätter att primärhälsovården och därtill ansluten socialvård organiseras inom kommuner eller samarbetsområden med minst 20 000 invånare. I praktiken betyder det att antalet huvudmän för primärhälsovården har minskat från 237 (kommuner eller samkommuner) år 2007 till 122 huvudmän 67 samarbetsområden och 55 kommuner i början av 2010. Antalet kommuner har genom kommunsammanslagningar minskat till 326 på fastlandet. År 2000 fanns det 432 fastlandskommuner. Statens strävan har varit att stimulera till stora sammanslagningar mellan många kommuner. Bland de sammanslagningar som genomfördes 2009 och 2010 skedde flera mellan många parter, till exempel i Salo och Tavastehus, men också sammanslagningar mellan två mindre kommuner förekom. Förändringsaktiviteten har i regel varit större i västra och södra Finland än i öster och norr och kommunernas val följer regionala mönster. Flest kommunsammanslagningar skedde i Egentliga Finland, medan sammanslagningarna var få i Lappland och Österbotten. I början av 2010 hade drygt 30 kommuner ännu inte hittat en lämplig samarbetspartner. Beslut om ytterligare kommunsammanslagningar har fattats bland annat i Uleåborgsregionen. Regeringens redogörelse för reformens genomförande kom i november 2009. I den konstateras att stora förändringar genomförts på kort tid, men också att variationerna mellan kommuner är stora och att de nya social- och hälsovårdslösningarna riskerar att komplicera snarare än förenkla strukturerna. Vidare konstateras att de innehållsliga förändringarna ännu är få och att kom- F I N L AN DS KO MMUN TID NI NG 6 2010 NORDEN-bilaga 5 ÅR SENARE 326 fastlandskommuner och 16 kommuner på Åland som har egen kommunallag Medianstorleken 5 760 invånare. Minsta fastlandskommunen 801 inv., på Åland 115 inv. Den största kommunen har 576 632 inv. munerna bör arbeta för att få till stånd kostnadsinbesparingar och ökad produktivitet. I vilken mån reformen klarat av att svara mot de utmaningar som ledde till att den initierades den åldrande befolkningen, de svagare kommunfinanserna och den framtida bristen på personal är för tidigt att uttala sig om. REFORMENS INVERKAN Antal kommuner 2005 2010 399 326 267 122 på fastlandet (exkl. Åland) Antal huvudmän (kommuner eller samkommuner) för primärhälsovården Många parallella reformer Kommun- och servicestrukturreformen är bara en av många sto-
FINLAND 7 ane cecilie blichfeldt / norden. com ra struktur- och styrningsreformer i Finland under 2000-talet. Inom snart sagt varje ministeriums område har region- och distriktsindelningarna förändrats, i regel så att enheterna blivit större och färre. Vid årsskiftet 2010 genomfördes till exempel en reform av statens regionala förvaltning som bland annat påverkar tillsynen över kommunernas verksamhet och den regionala utvecklingspolitiken. För kommunernas vidkommande är de planerade reformerna av lagstiftningen om hälso- och sjukvårdens organisation betydelsefulla och har i viss utsträckning påverkat verkställigheten av kommun- och servicestrukturreformen. Erfarenheterna från Kajanalandsförsöket, där landskapet tagit över den tunga serviceproduktionen, analyseras som bäst i den politiska processen. Det råder politisk oenighet om i vilken mån modellen lämpar sig att spridas också till andra landskap. Till detta kommer olika lagar och projekt som förändrar styrningen av verksamheten. Strävan att öka valfriheten för brukarna genomsyrar flera reformprojekt inom social- och hälsovården, där tanken är att patienter lättare ska kunna välja läkare och hälsocentral eller välja mellan privata och offentliga producenter med hjälp av så kallade servicesedlar. Finlands Kommunförbund har initierat projektet Ny Kommun 2017 med syfte att ta fram underlag för att kunna anpassa kommunsektorn till framtidens krav. Kommunförbundets initiativ, som hävdade att det är dags att sätta igång med en totalrevision av kommunallagen, förkastades av kommunministern våren 2010. Kommunsektorn och produktivitetskraven framtidsutsikter och förefaller i viss mån att förutsätta en kraftigare statlig styrning av kommunsektorn. OECD konstaterar i sin ekonomiska översikt våren 2010 att kommunernas ekonomi och de regionala olikheterna utgör stora utmaningar för den finländska ekonomin. Enligt OECD finns skäl att se över statsandelssystemet till kommunerna, förändra balansen mellan inkomstskatt, samfundsskatt och fastighetsskatt och skynda på ytterligare kommunsammanslagningar. Förbättrad produktivitet med hjälp av elektroniska tjänster och IT-teknik lyfts fram som ett viktigt utvecklingsområde både med tanke på kundbetjäning och på produktivitetsförbättring, men kommunernas många olika datasystem uppfattas utgöra ett hinder för effektivt arbete. Finanskrisen och kraven på att strama åt den offentliga ekonomin överskuggar kommunernas KOMMUN- OCH REGIONFÖRVALTNINGEN I NORDEN Primärkommunal Danmark Finland Norge Sverige 98 kommuner 326 kommuner på fastlan- 430 kommuner 290 kommuner nivå 2010 det och 16 kommuner på Åland Regional nivå 5 regioner (direktvalda, Indirekt valda 18 fylkeskommu- 18 landsting + 2 (demokratiskt vald/ ingen beskattningsrätt) 19 landskaps-förbund, 20 ner (direktvalda, regioner (direkt- sjukvårdsdistrikt + övriga formell beskatt- valda, beskatt- samkommuner ningsrätt) ningsrätt) förankrad) 2010 Undantag: Försöksregionen Kajanaland Landskapet Åland Kommunernas 43 000 5 760 4 500 15 500 3 45 57 3 medianstorlek, antal invånare (en typisk kommun) Andel kommuner med färre än 5 000 skanephoto. com / norden. org invånare KOMMUNFRÅGORNA I STATSFÖRVALTNINGEN På regerings- och ministerienivå sorterar kommunfrågorna under följande ministerier: Danmark: Sundhetsministeriet (socialpolitik, hälsovård, kommuner och regioner) http://www.sm.dk Finland: Finansministeriet http://www.vm.fi Norge: Kommunal- og regionaldepartementet http://www.krd.dep.no Sverige: Finansdepartementet http://www.regeringen.se --> departement. F INL ANDS KOMMU NT IDNING 6 2 01 0 NOR D E N - b i l a g a
8 NORDEN Prioriterad valfrihet, oprioriterad regionreform Kommunindelningen i Sverige har inte genomgått större förändringar sedan 1970-talet och frågan om eventuella kommunsammanslagningar finns inte på den politiska dagordningen. Inslaget av interkommunalt samarbete har ökat stadigt i Sverige, i takt med att boende och arbetsliv differentierats och de funktionella regionerna blivit större. I maj 2010 tillsattes en kommitté som ska se över en del frågor som är relaterade till den kommunala demokratins funktionssätt, bland annat regelverket för kommunal samverkan, möjligheten att inrätta direktvalda kommundelsnämnder samt behovet av att formalisera kommunalrådets roll och bildandet av nya styrelser och majoriteter i kommuner och landsting. De stora politiska skiljelinjerna när det rör kommunernas sätt att fungera kommer till uttryck när det gäller synen på hur kommunal service ska produceras. De politiska partierna diskuterar skolan och vården, men talar inte så ofta om kommunerna, på samma sätt som i Norge och Finland. Detta trots att kommuner och landsting har ansvaret för vård, skola och omsorg. Den borgerliga regeringen har kraftigt betonat behovet av individuell valfrihet och tillgången till privata alternativ och både lokalt och nationellt genomdrivit reformer för att stödja ambitionen. Den röd-gröna oppositionen förespråkar däremot offentlig drift och ett jämlikt utbud av service. Storregionerna som aldrig kom I sitt slutbetänkande 2007 föreslog Ansvarskommittén att de nuvarande 18 landstingen och två regionerna borde ersättas av nya regionkommuner med ett befolkningsunderlag på ungefär en miljon invånare vilket skulle ha inneburit 7 9 nya regioner. De nya regionkommunerna skulle få ett brett ansvar för välfärds- och utvecklingsfrågor. Responsen på betänkandet var övervägande positiv, men regeringens beredskap till kraftig politisk aktion för att förverkliga förslaget har varit svag. En utredningsman tillsattes för att utreda intresset för att bilda storregioner och en formell procedur för ansökan om regionbildning etablerades 2009. Slutresultatet är tillsvidare magert. Skåne och Västra Götaland, som varit försöksregioner sedan 1999, kommer från och med 2011 att få permanent ansvar för vissa regionutvecklingsfrågor som i andra län ligger hos länsstyrelserna. Halland har ansökt och beviljats status som storregion och Gotlands status utreds. Av de tilltänkta regionsammanslagningarna till exempel i Norrland och Mälardalen har det ännu inte blivit något. En utredare håller på med en översyn av de statliga myndigheterna på regional nivå. Valfrihetsreformer Den borgerliga regeringen har kraftigt prioriterat mekanismer som ökar tillgången på alternativ i den offentliga serviceproduktionen. Man har bland annat avskaffat spärrar för etablering av fristående skolor och privata sjukhus samt infört en ny lag om valfrihetssystem, som förpliktar kommuner och landsting att öppna upp för privata producenter inom vissa sektorer. Andelen elever som går i en fristående grundskola har ökat från cirka en procent i början av 18 LANDSTING OCH TVÅ REGIONER ANSVARAR FÖR sjukvård och uppgifter relaterade till infrastruktur, trafik, kultur och utbildning Totalt 290 kommuner: mediankommunen har 15 500 invånare. Den minsta kommunen har 2 500 och den största 829 417 invånare. j o h a n n e s j a n s s o n /no r d e n.c o m Vägvisare i Lappland, Sverige.
SVERIGE 9 1990-talet till ungefär 10 procent 2009. I vissa kommuner, särskilt i storstads- och förortskommunerna, går mer än en tredjedel av eleverna i fristående grundskolor eller gymnasier. Lagen om valfrihetssystem (LOV) gör det möjligt för kommuner och landsting att överlåta valet av vårdproducent inom vård och omsorg till klienten eller brukaren. Kunden väljer vårdgivare med utgångspunkt i uppfattad kvalitet. Det pris som kommunen/landstinget betalar för tjänsten är konstant. De kommuner som tar i bruk vårdvalsmodellen måste annonsera på en statlig webbplats, http://www.valfrihetswebben.se. Sedan den 1 januari 2010 förpliktar riksdagen alla landsting att införa vårdval inom primärvården (bl.a. utredning, diagnostik och behandling inom allmänmedicin). Användningen av vårdval varierar kraftigt mellan regionerna. Några landsting, exempelvis Stockholm och Halland hade redan innan lagen infördes tagit i bruk omfattande Slutresultatet av Ansvarskommitténs betänkande är tillsvidare magert. vårdvalsmodeller. Valfrihetsreformerna är politiskt laddade och kommer att vara föremål för stor debatt inför och efter valet 2010. I vissa regioner, bland annat Stockholm, har maktskiften i kommun- och landstingsvalet omedelbar effekt på hur service produceras: en borgerlig valsegrare privatiserar och en röd-grön kommunaliserar verksamhet. I resten av landet är förändringarna ofta mindre drastiska. Den politiska organisationen och antalet folkvalda Kommunal- och regionval hålls i Danmark, Finland och Norge separat från de nationella valen, medan Sverige tillämpar gemensam valdag för riksdags-, landstings- och kommunalval. Inslaget av personval är störst i Finland, där väljarna måste rösta på en viss kandidat. I Norge och Sverige röstar man i första hand på parti/ lista, men väljarna har möjlighet att genom personkryss påverka den inbördes ordningen mellan kandidaterna. Det danska valsystemet kombinerar parti- och personröster. Nordiska kommuner har stor frihet att utforma sin organisation, vilket innebär att skillnaderna mellan kommuner i samma land är betydande till exempel när det gäller nämndorganisationen och ledningssystemet. Det finns ändå några distinkta skillnader mellan länderna. Danska kommuners politiska organisation är mycket koncentrerad med få folkvalda och maktkoncentration till det folkvalda organet, kommunebestyrelsen. Alla poster i utskott och övriga organ innehas av de folkvalda, vilket betyder att det totala antalet politiker i en stor kommun som Odense (187 000) är ungefär 30. I en finländsk, norsk eller svensk kommun av motsvarande storlek är antalet folkvalda i regel 60 70 och dessutom finns det minst lika många indirekt utsedda beslutsfattare i nämnder och andra organ. I Norge tillämpar en del kommuner (t.ex. Bergen och Oslo) kommunal parlamentarism, det vill säga en tydlig uppdelning i majoritet och opposition i kommunen. Svenska kommuner styrs enligt en modell som brukar kallas begränsat majoritetsstyre. Det innebär att partierna bildar majoritets- respektive oppositionskoalitioner och att majoritetskoalitionen i regel tar hand om de viktigaste politiska posterna. Både majoritet och opposition är ändå representerade i kommunstyrelsen. I Finland och Danmark är det ovanligare med tydliga majoritets- och oppositionsgrupper i kommunalpolitiken. I de flesta danska, norska och svenska kommuner finns det minst en kommunalpolitiker som arbetar på heltid, medan arrangemanget är ovanligt i Finland. Den danska borgmästaren är formell ledare för hela den kommunala organisationen. Ordføreren i norska kommuner leder både den folkvalda församlingen (kommunestyret) och det exekutiva organet (økonomiutvalget). Heltidsanställda kommunalråd är regel i svenska kommuner, men deras position baserar sig på politiska överenskommelser, inte lagstiftning. Finländska kommuner kan välja att tillämpa en borgmästarmodell, där den utnämnda kommundirektören ersätts av en borgmästare med lika lång mandatperiod som fullmäktige, men modellen är ännu ovanlig. VAL I NORDEN Danmark Finland Norge Sverige Kommunalval och riksval Hålls på olika dagar Hålls på olika dagar Hålls på olika dagar Hålls samtidigt Väljaren röstar på... Parti/lista och/eller person) Person Parti/lista, men kan påverka kandidaternas inbördes ordning Parti/lista, men kan påverka kandidaternas inbördes ordning Antal folkvalda politiker i fullmäktige eller motsvarande (lägsta-högsta antal) 15 31 13 85 11 67 31-101 Dominerande organisationsmodell Utskott (folkvalda medlemmar) Facknämnder (också icke folkvalda medlemmar) Utskott (folkvalda medlemmar) Facknämnder (också icke folkvalda medlemmar)
10 NORDEN Norges kommunstruktur är finmaskig. Majoriteten av kommunerna har färre än 5 000 invånare. Några statligt initierade kommunsammanslagningsreformer har inte varit aktuella på senare år. Finmaskighet och samordningsreformer Den sittande regeringen skriver i sin plattform från 2009 att regeringen välkomnar frivilliga sammanslagningar av kommuner och är beredd att täcka kostnaderna för dessa. En stark kommunsektor med möjlighet att driva aktiv näringspolitik uppfattas som viktig för att säkra kompetens och arbetsplatser i hela Norge. Norska kommuner har i mindre utsträckning än kommunerna i resten av Norden påverkats av stramare nationella finanser. Men kommunernas ekonomiska frihet är jämförelsevis kringskuren eftersom de saknar möjlighet att påverka skatteuttaget och statsbidragen, som i större utsträckning än i resten av Norden är öronmärkta. Regeringen Stoltenberg II deklarerar som sin avsikt att öka andelen fria statsbidrag under de kommande åren. Intresset för och behovet av interkommunalt samarbete mellan de norska kommunerna ökar. Under de senaste åren har nya samarbetsformer samkommunsmodellen och värdkommunsmodellen tagits i bruk efter finländsk förebild. Den pågående samhandlingsreformen inom hälso- och sjukvården kommer att öka trycket på robustare samarbetsformer mellan kommunerna. Förvaltningsreform 2010 reformen som genomfördes men inte blev vad man tänkt I sin första regeringsförklaring 2005 lanserade den röd-gröna regeringen en förvaltningsreform med syfte att reformera den regionala nivån den 1 januari 2010. De 18 fylkeskommunerna skulle på frivillig väg sammanslås till färre och större demokratiskt styrda regioner. De nya regionerna skulle få flera och tyngre uppgifter främst genom att statliga myndigheters uppgifter inom till exempel infrastruktur, näringspolitik och regional utveckling skulle överföras till regionerna. Intresset för frivilliga sammanslagningar av fylkeskommuner visade sig dock vara litet och statliga myndigheter var ovilliga att ge ifrån sig uppgifter i den omfattning det var tänkt. Luften gick ur förvaltningsreformen, som dock genomfördes i begränsad omfattning. Stortinget beslutade att fylkeskommunen ska bevaras som folkvald nivå och vid ingången av 2010 fick de 18 fylkeskommunerna en rad nya uppgifter relaterade till bland annat vägar och innovationspolitik. 18 FYLKESKOM- MUNER SOM ANSVARAR FÖR BL.A. andra stadiets utbildning kultur och regional planering. Ansvaret för sjukvården överfördes 2002 från fylkeskommunerna till statliga hälsoföretag, vilket innebar att 80 % av fylkeskommunernas budget försvann. 430 kommuner: medianstorlek 4 500 invånare. Den minsta kommunen har 214 och den största 575 475 invånare invånare. s. s i g b j o r n s e n/no r d e n.or g Reformer med samordning som gemensam nämnare Regelrätta strukturreformer är svåra att åstadkomma i Norge. Däremot råder ingen brist på initiativ där man vill förändra verksamhetsprinciperna inom den kommunala sektorn. Samordning över sektors- och institutionsgränser är en gemensam nämnare för reformerna. Inom kvalitetskommunprogrammet som avslutades 2009 var syftet att finna lokala modeller och goda exempel på att kommunal service håller god service och att kommunerna framstår som goda och attraktiva arbetsplatser. 138 kommuner arbetade bland annat med verksamhetsutveckling och ansträngningar för att få ner sjuktalen bland de anställda. Projektet etablerade ett trepartssamarbete mellan staten, kommunsektorn och arbetsmarknadsorganisationerna som enligt regeringen Stoltenberg ska få en fortsättning. nav-reformen är en av de mest omfattande förändringarna inom norsk offentlig sektor på senare tid. År 2006 inrättades den nya arbets- och välfärdsförvaltningen, som samlar individinriktade insatser inom arbetsmarknadspolitik och social trygghet. Syftet är att fler personer ska hitta sin plats i arbete och aktivitet och att färre ska vara beroende av bidrag och stöd. På lokal nivå har det inrättats NAV-kontor som bygger på förpliktande samarbete mellan statliga myndigheter (arbetskraftsbyråer, socialför-
NORGE 11 DEN FORMELLA MAKTSTRUKTUREN I DE NORDISKA LÄNDERNA Danmark Finland Norge Sverige Leder folkvald församling (fullmäktige) Borgmester Fullmäktiges ordförande Ordfører Fullmäktiges ordförande Leder exekutivt organ (styrelse) Borgmester Styrelsens ordförande Ordfører Styrelsens ordförande Leder administrationen Borgmester (politiker) Kommundirektören (tjänsteman) Rådmann (tjänsteman) Kommunstyrelsen (kommunalrådet) (politiker) MELLAN AUTONOMI OCH INTEGRATION* Autonomi Integration Stavanger 2008. säkringsmyndigheter) och kommunala myndigheter inom den sociala sektorn. samhandlingsreformen är en indirekt reaktion på att sjukhusvården år 2002 överfördes till statliga hälsoföretag. Det har lett till vissa problem med vårdkedjorna och tillgängligheten till service. Samhandlingsreformens syfte är att säkra fler, bättre och tidigare hälsotjänster där folk bor. I praktiken innebär det att kommunerna, som i dag har ansvaret för primärhälsovården, kan få fler uppgifter inom hälso- och sjukvården. Bland annat talas om en stärkt kommunal läkartjänst och vidareutvecklade lokalmedicinska centra. För detta krävs att kommunerna har förutsättningar att klara av ökade uppgifter, vilket i många fall kommer att kräva utökat samarbete. Vidare krävs samordning och arbetsfördelning mellan kommunerna och de statliga hälsoföretagen. Intresset för och behovet av interkommunalt samarbete mellan de norska kommunerna ökar. Grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen Lokal demokrati Lokal beskattningsrätt Allmän kompetens Lokalt planeringsmonopol Lokal frihet vid implementering av nationell lagstiftning Nationell lagstiftning Obligatoriska uppgifter Statsbidragssystem Förhandlingar Tillsyn och övervakning Besvärsrätt *Bruno Dente & Francesco Kjellbergs studie av kommunförvaltningen i Västeuropa (1988) DEN NORDISKA VÄLFÄRDSKOMMUNEN Den nordiska välfärdskommunen 1940 1980 Den nya nordiska välfärdskommunen 1990 2010 Kommunsektorns Växande Konstant/minskande betydelse i de nordiska välfärdsstaterna Princip för reform av offentlig serviceproduktiosering) Förenhetligande (utbyggnad, standardi- Diversifiering/fragmentering Princip för reform av kommunstrukturen Konsolidering (större kommuner) Konsolidering (större kommuner) Kommunernas relation Producent Tillhandahållare/betalare till välfärds- servicen Princip för organisering och omorganisering Lokala och nationella politiska prioriteringar Invånarnas/kundernas behov och önskemål Geografiskt fokus Hela landet, speciellt fokus på perifera regioner Större fokus på storstadsregioner De nordiska välfärdskommunerna Ökad konvergens/likhet Ökad divergens/olikhet
12 NORDEN FCG Tjänster för ett gott liv Mångsidiga arbetspensionstjänster till kommunarbetsgivarna på en adress www.keva.fi FCG Efeko Oy FCG MentorIT Oy FCG Planeko Oy Vi är en inköpscentral i upphandlingslagens mening. Vi upphandlar, sluter upphandlingskontrakt och ramavtal för våra kommunkunders räkning. Inbesparingarna har varit 6 35 %. Aktuell information finns på www.kuntahankinnat.fi www.keva.fi Finl_komtidn_115x80 tu 30.1.2007 11:45 Page 1 C M Y CM MY CY CMY K Kommun- och servicestrukturreformer i Norden vad kan vi lära oss? Trygga hyresbostäder nu på 29 orter Välkommen på nordiskt seminarium 29.9.2010 i Kommunernas hus i Helsingfors. Vi inbjuder dig att ta del av erfarenheter och nuläget i Finland, Danmark och Sverige. Siv Sandberg, Michel Weber och Björn Sundström berättar om för- och nackdelarna med reformerna. Dagen avslutas med en paneldiskussion. Konferensspråket är skandinaviska med simultantolkning till finska. Läs mer och anmäl dig på adressen www.kommunerna.net/kurser. www.fikt.fi