Revisionsrapport 2016 Hot och rättssäkerhet i myndighetsutövning Oxelösunds kommun Juni 2016
Innehåll Sammanfattning...1 1 Inledning...3 1.1 Bakgrund... 3 1.2 Revisionsfråga... 3 1.3 Revisionskriterier... 4 1.4 Metod och avgränsning... 4 2 Resultat...5 2.1 Förebygga och upptäcka situationer... 5 2.2 Inventering av risker, konsekvenser och behov av åtgärder... 7 2.3 Säkerställa att rutiner gällande hot och våld är kända och efterlevs... 8 2.4 Former för uppföljning av hot och våldssituationer... 9 1
Sammanfattning EY har på uppdrag av Oxelösunds kommuns revisorer granskat att vård- och omsorgsnämnden och miljö- och samhällsbyggnadsnämnden säkerställer en rättssäker beslutprocess inom myndighetsutövning mot enskilda fri från otillbörlig påverkan. I granskningen har framkommit att kommunens personalhandbok visar rutiner för att förebygga och upptäcka situationer som kan innebära en otillbörlig påverkan i form av hot eller våld. Introduktionen, utbildning, stöd och handledning samt diskussioner i arbetsgruppen berörs här. Denna utgår framförallt utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. Hot och våld inom miljö- och samhällsbyggnadsnämndens verksamhet beskrivs som ovanligt. Inspektörerna uppskattar att var och en utsätts för en otillbörlig påverkan genom påtryckningar eller hot någon gång per år. Inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden finns en skriftlig rutiner för att förebygga hot och våld. De berör riskfyllda situationer, risker för jäv och intressekonflikt. Ett arbetssätt som innebär att flera görs delaktiga i beslutfattandet ses som värdefullt för en rättssäker handläggning liksom att risker för otillbörlig påverkan uppmärksammas. Rutinerna är kända hos medarbetarna. Det saknas dock former för att följa upp att de efterlevs. Vi rekommenderar att detta utarbetas. Handläggarna i de olika verksamheterna inom vård- och omsorgsnämnden beskriver att de utsatts för påverkan i form av påtryckningar eller hot relativt sällan. Flera handläggare beskriver dock att påtryckningar/påverkan från anhöriga förekommer oftare. De riktlinjer som finns för bedömningar lyfts fram som ett stöd för en rättssäker myndighetsutövning. Det saknas dock skriftlig styrning för att undvika påverkan i form av hot, våld eller jäv, vilket bör upprättas såväl för att säkerställa att en otillbörlig påverkan inte sker men även för att följa Arbetsmiljöverkets föreskrifter. Även säkerhetsrutiner bör utarbetas för arbetet samt rutiner för att följa upp att de är kända och efterlevs. Ingen av de två granskade nämnderna har kunnat visa att en skriftlig inventering gjorts av risker för, eller händelser av hot eller våld och dess konsekvenser. Vi menar att detta också innebär en brist för att kunna förebygga och upptäcka situationer som otillbörligt kan påverka beslutsfattandet. Också detta bör ses över för att följa såväl Arbetsmiljöverkets föreskrifter som kommunen personalhandbok. Personalhandboken ger stöd för att och hur uppföljningar av specifika situationer som inneburit hot och våld ska hanteras. Vi bedömer att det finns skäl att se över hur respektive nämnd hanterar dessa situationer och att personalhandbokens innehåll är förankrat i verksamheterna. Rekommendationerna är sålunda: För miljö- och samhällsbyggnadsnämnden Utarbeta former för att följa upp att skriftliga rutiner för att förebygga hot och våld efterlevs. För vård- och omsorgsnämnden Upprätta skriftlig styrning för att undvika påverkan i form av hot, våld eller jäv i enlighet med Arbetsmiljöverkets föreskrifter. 1
Utarbeta säkerhetsrutiner för arbetet samt rutiner för att följa upp att de är kända och efterlevs. För båda nämnderna: Upprätta rutiner för inventering av risker för och av händelser som av hot och våld och dess konsekvenser. Se över hur respektive nämnd hanterar uppföljningar av specifika situationer som inneburit hot och våld Säkerställ att personalhandbokens innehåll är förankrat i verksamheterna. 2
1 Inledning 1.1 Bakgrund Myndighetsutövning innebär att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Detta är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot medborgarna för att bestämma om exempelvis förmån, rättighet och skyldighet. Den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande gentemot myndigheten och måste rätta sig efter beslutet. Myndighetsutövning inom den kommunala verksamheten förekommer bland annat vid miljöoch livsmedelstillsyn, utredningar gällande ansökan om ekonomiskt bistånd, missbruksvård, stöd till barn och unga samt ansökan om bistånd inom äldre- och handikappomsorgen. Många tjänstemän möter någon gång otillåten påverkan, det vill säga trakasserier, hot, våld och korruption som syftar till att påverka myndighetsutövningen. Otillåten påverkan inverkar på myndigheternas rättssäkerhet och är därför i förlängningen en demokratifråga. Arbetsmiljöverkets återkommande arbetsmiljöundersökningar visar att yrkesgruppen inom myndighetsutövning genomsnittligt löper större risk att drabbas av hot och våld. Detta kan, utöver att medföra risker för fysiska och psykiska skador eller ohälsa, också påverka beslutsfattandet på ett otillbörligt sätt. I praktiken sammanfaller demokrati- och arbetsmiljöaspekterna vid utarbetande av strategier och metoder mot otillåten påverkan. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys funnit skäl att genomföra granskningen. 1.2 Revisionsfråga Säkerställer vård- och omsorgsnämnden och miljö- och samhällsbyggnadsnämnden en rättssäker beslutprocess inom myndighetsutövning mot enskilda fri från otillbörlig påverkan? Fokusområden Det finns rutiner för att förebygga och upptäcka situationer som kan innebära en otillbörlig påverkan Inventering görs av risker för hot och våld och dess konsekvenser samt behov av åtgärder för att minimera riskerna Det säkerställs att rutiner gällande hot och våld är kända och efterlevs Former finns för uppföljning av specifika situationer som inneburit inslag av hot och våld Granskningen ska också belysa i vad mån handläggare upplever att de utsatts för påtryckningar respektive hur detta kan ha påverkat bedömningar vid beslutsfattandet. Med otillbörlig påverkan menas trakasserier, hot och våld som kan innebär en påtryckning som äventyrar en objektiv handläggning och bedömning. Detta har diskuterats vid respektive intervju för att säkerställa en samstämmig uppfattning av begreppet. 3
1.3 Revisionskriterier Kommunallagen Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter Interna styrande dokument 1.4 Metod och avgränsning Granskningen omfattar: Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden som beslutar om byggärenden enligt plan- och bygglagen samt ärenden enligt miljöbalken och livsmedelslagen. Nämnden är tillsynsmyndighet enligt 2 tobakslagen, vilken begränsar rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus. Vård- och omsorgsnämnden som beslutar enligt socialtjänstlagen om bistånd till barn och unga, äldre, personer med funktionshinder, missbrukare, personer som vårdar eller stödjer närstående, brottsoffer samt skuldsatta personer. Nämnden beslutar även enligt lag om färdtjänst, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt fullgör kommunens uppgifter enligt alkohollagen. Nämndens ansvarar för kommunens tillsyn enligt tobakslagen om förbud mot försäljning av tobaksvaror till personer under 18 år samt fullgör kommunens uppgifter enligt lagen om vissa receptfria läkemedel. Granskningen avgränsas till det ansvar som finns hos vård- och omsorgsnämnden samt miljö- och samhällsbyggnadsnämnden som berör beslutsfattandet hos socialsekreterare och inspektörer. Granskning har gjorts av styrande dokument relevanta för granskningsområdet. Intervju/gruppintervju har genomförts med; miljö- och samhällsbyggnämndens miljöchef miljö-, hälsoskydds- och livsmedelsinspektörer vård- och omsorgsnämndens områdeschef enhetschef socialtjänst funktionsstöd och äldre samt utvecklingsstrateg enhetschef vuxen enhetschef barn och unga enhetschef ekonomiskt bistånd och integration socialsekreterare som handlägger ekonomiskt bistånd, barn- och ungdomsärenden, ärenden gällande missbruksvård samt med biståndshandläggare inom äldre och handikappomsorgen. 4
2 Resultat 2.1 Förebygga och upptäcka situationer Kommunens personalhandbok 1 hänvisar till Arbetsmiljöverkets föreskrift Våld och hot i arbetsmiljön 1993:2 som ger anvisningar och råd om hur arbetsgivaren ska riskbedöma, åtgärda och kontrollera de risker av hot och våld som kan finnas på arbetsplatsen. Den tar även upp bland annat utbildning samt stöd och handledning. Särskilda säkerhetsrutiner ska enligt föreskriften finnas för arbete som kan medföra risk för våld eller hot om våld. 2 Arbetsmiljöverket reglerar även att arbetstagare ska ges uppgiften att verka för att risker i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås 3. I personalhandbok framgår att arbetet ska organiseras så att risker för hot och våld så långt det är möjligt förebyggs. Detta innebär ett ansvar för att det finns tillräcklig utbildning hos medarbetarna för att kunna sätta gränser och ge tydlig information. För riskbedömning finns en matris och en blankett i personalhandboken. Dessa ger stöd för att bedöma allvarlighet i riskerna, vidta åtgärder och bedöma behov av att rutiner upprättas i förebyggande syfte. För att hantera situationer som kan upplevas som svåra rekommenderas i handboken, att händelser diskuteras i arbetsgruppen för att lära av varandra och ge stöd. Chefen har en roll att påverka normer och värderingar men också för att skapa en öppen stämning där medarbetaren känner förtroende för att tala om dessa händelser, enligt handboken. Inom båda nämnderna talas om vikten av att inte göra besök ensam om en bedömning gjorts som säger att det kan finnas en risk för hot eller våld. Inom miljö- och samhällsbyggnadsnämndens verksamhet finns en rutin för att förebygga hot och våld i arbetsmiljön 4. Den visar situationer som identifierats och riskbedömts och ger instruktioner för hur situationerna ska hanteras 5. Fokus i rutinen är arbetsmiljön, frågor kring risk för påverkan av beslutsfattandet berörs inte konkret. Rutinen är känd av inspektörerna som uppger att den kan ge ett stöd men att också att sunt förnuft och magkänsla vägleder hur de agerar. Inom verksamheten finns en rutin för att hantera situationer som kan innebära jäv/intressekonflikt för personalen 6 vilket kan innebär att opartiskhet kan ifrågasättas. Här nämns att vid egna eller närståendes intressen eller om vän eller ovän kan anses ha ett 1 Personalhandboken finns på intranätet Origo. För innehållet ansvara personalenheten och innehåll som berör hot och våld är baserat på arbetsmiljöverkets föreskrifter. 2 AFS 1993:3 3 3 Arbetsmiljöansvaret är reglerat i Arbetsmiljölagen (AML) och i Arbetsmiljöverkets författningssamling (AFS 2001:1). Reglerna anger att arbetsgivaren har ansvar för att systematiskt undersöka, genomföra och följa upp verksamheten för att bedöma risker. 4 Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen: Rutin för att förebygga hot och våld i arbetsmiljön. 2015-11-05. Rutinen är genomgången och beslutad på APT 2015-01-28, enligt densamma. (Datum för antagen rutin med anledning av redaktionella ändringar). 5 Exempelvis vid besök, inspektion av verksamhet/bygge/bostad, vid offentliga möten m.m. Här ges instruktioner om hur detta utförs för att undvika situationer som kan innebär hot och våld. 6 Rutiner vid jäv/intressekonflikter för personal vid Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Fastställd av miljö- och samhällsbyggnadschef 2012-05-22. 5
intresse i ärendets utfall, ska aktuell handläggare inte delta i handläggningen för att säkerställa rättssäkerhet. Enligt intervjuerna är det inte ovanligt att det finns sociala relationer som kan motsvara dessa situationer då kommunen är liten. Handläggarna uppger att man sätter tydliga gränser vad gäller gåvor, vilket aktualiseras relativt ofta. En lunch ses som acceptabelt. Vid möte med personer från andra länder, exempelvis vid inspektion på fartyg, ses detta inte alltid som självklart från den personal som handläggaren möter. Inför beslut diskuteras ärendet i gruppen vilket också ger en möjlighet att bedöma om en risk för påverkan finns. I övrigt nämns att bemötande och hur inspektören väljer att formulera sig är viktigt för att förebygga någon form av påverkan. En tydlig information ökar respekten för att det är en opartisk bedömning som ska göras och en förståelse för regelverket som styr bedömningen. De beskriver en ambition att försöka uppnå ett samförstånd inför beslutet, hjälpa att göra rätt. Rättssäkerhet och likabehandling diskuteras kontinuerligt. Beslut som känns mera obekväma att fatta diskuteras alltid i gruppen Inspektörerna utför ofta inspektionen ensam. Erfarenhet och kompetens beskrivs som faktorer som förebygger situationer som kan innebära hot och våld och därmed en påverkan på myndighetsutövningen. Inom vård- och omsorgsnämndens verksamhet förs riktlinjer för respektive verksamhet 7 fram som ett stöd för att göra en rättssäker bedömning och inte låta sig påverkas av eventuella påtryckningar. I de riktlinjer som vi tagit del av ges stöd vid bedömningar genom att hänvisa till rättspraxis och att uppmana till att söka stöd i gemensamma ärendedragningar. Diskussioner förs kontinuerligt i grupp i samma syfte. För att säkerställa en rättssäker bedömning arbetar handläggarna ofta två i ärendet. Närhet till ledning och ett öppet klimat menar man är förebyggande för att säkerställa en opartisk bedömning. Vid ärenden där en bedömning gjorts om risk för jäv eller om handläggaren upplever påtryckningar som besvärliga förs det till annan handläggare. År 2013 togs ett åtgärdsprogram fram gällande hot och våld för socialtjänst 8. Det innehöll förebyggande åtgärder som riktades mot bland annat bemötandet av klienten, vilket kontinuerligt skulle diskuteras vid träffar och i handledning. 7 De riktlinjer som tagits del av är följande: Utöver detta finns en rutinpärm som visar handläggningsrutiner enligt SoL. Riktlinjer gällande missbruks- och beroendevård har inte antagits. Oxelösunds kommun, Vård- och omsorgsnämnden: Riktlinjer för bedömning av bistånd till äldre samt personer med funktionshinder enligt Socialtjänstlagen (SoL). 2016-04-27. Dnr VON 2016.31. Oxelösunds kommun, Vård- och omsorgsnämnden: Riktlinjer för insatser Kontaktperson/- familj enl SoL, LVU och LSS. Antagen 2014-05-06 32 Oxelösunds kommun, Vård- och omsorgsnämnden: Riktlinjer för placeringar av barn och unga. Beslutsdatum 2015-03-25. 8 Åtgärdsprogram kring hot och våld för socialtjänst, bistånd. Uppdaterad och beslutad på APT 2013-11-21. 6
Bedömning Kommunens personalhandbok visar rutiner på ett tillfredsställande sätt, för att förebygga och upptäcka situationer som kan innebära en otillbörlig påverkan. Arbetsgivaren ska riskbedöma och kontrollera risker för hot och våld på arbetsplatsen. Genom introduktionen, utbildning, stöd och handledning samt genom att diskussioner förs i arbetsgruppen uppmärksammas vikten av att förebygga och upptäcka dessa situationer. Inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden finns en skriftlig rutin för att förebygga hot och våld. Den visar att en bedömning gjorts kring situationer som kan innebära en risk. Inom verksamheten finns också en skriftlig rutin som tar upp risker för jäv och intressekonflikt. Ett arbetssätt som innebär att flera görs delaktiga i beslutfattandet är värdefullt liksom att risker för otillbörlig påverkan är uppmärksammat och diskuteras i gruppen. Inom vård- och omsorgsnämnden finns ingen specifik skriftlig styrning för att undvika påverkan i form av hot, våld eller jäv, vilket bör upprättas såväl för att säkerställa att en otillbörlig påverkan inte sker men även för att följa Arbetsmiljöverkets föreskrifter 9. De riktlinjer som finns för bedömningar lyfts fram som ett stöd för en rättssäker myndighetsutövning. Även här framkommer att frågan är levande i gruppdiskussioner. 2.2 Inventering av risker, konsekvenser och behov av åtgärder Personalhandboken säger att risker ska identifieras. Som stöd för detta finns blanketter som också medför att allvarlighetsgraden viktas med hjälp av en riskbedömningsmatris. Konsekvensen för den drabbade och sannolikheten för att risken inträffar igen avgör vilka åtgärder och särskilda rutiner som ska övervägas. Alla åtgärder ska följas upp om de har haft önskad effekt eller om nya åtgärder måste vidtas. En rutin finns för att systematiskt göra arbetsmiljö- och säkerhetsrond i kommunhuset 10, vilket görs vid fyra tillfällen under året. Arbetet innebär att all personal får möjlighet att lämna synpunkter på risker. Vid en följande fysisk rond granskas noterade risker och brister vilket sedan utmynnar i en handlingsplan för ett arbetsmiljö- och hälsoarbete. Hot och våld inom miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen beskrivs som ovanligt. Inspektörerna beskriver hur de ibland kan bemötas med ilska. De menar att de alla upplever situationer som kan uppfattas som en otillbörlig påverkan genom påtryckningar eller hot, minst en gång per år. Inspektörernas uppgift är även att granska verksamhet som drivs av kommunen. I dessa sammanhang beskrivs en större svårighet att få respekt och förståelse för rollen. Att ge föreläggande inom exempelvis bolagens verksamhet kan kännas svårare. Situation som medfört hot och våld diskuteras vid personalmöten men en strukturerad inventering görs inte. Inom vård- och omsorgsförvaltningen kartläggs hot vilka dokumenteras som en avvikelse. Detta rapporteras till kommunens personalavdelning. Detta fungerat sämre förut men har nu uppmärksammats och förbättrats. Inom handläggning av ekonomiskt bistånd används arbetsmiljöverkets mallar för att kartlägga tillbud och situationer som medfört arbetsskada. 9 Enligt AFS 1993:2 3 ska särskilda säkerhetsrutiner finnas för arbete som kan medföra risk för våld eller hot om våld. Rutinerna skall hållas aktuella och följas upp fortlöpande. Rutinerna skall vara kända av alla arbetstagare som kan bli berörda av riskerna. 10 Oxelösunds kommun, Kommunstyrelseförvaltningen: SSAM-rond i kommunhuset. 2016-05. 7
Handläggarna i de olika verksamheterna inom vård- och omsorgsnämnden beskriver att de utsatts för påverkan i form av påtryckningar eller hot relativt sällan. De medger att situationen kan uppfattas mycket olika hos varje handläggare utifrån egna erfarenheter och referenser. Flera handläggare beskriver dock att påtryckningar/påverkan från anhöriga 11 är relativt vanligt. Genom att ge information för att nå förståelse för grunden för beslutet försöker handläggarna att hantera situationen, enligt intervjuerna. Situationer som uppstår diskuteras på arbetsplatsträffar, vilka infaller månadsvis. De intervjuade känner inte till att en sammanställning görs av händelser eller åtgärder för att minimera risker, utöver den statistik som samlas hos personalavdelningen. Personalavdelningen fungerar som ett stöd till arbetsmiljöansvariga chefer i frågor som rör bland annat risker för hot och våld. Inom båda förvaltningarna påvisar intervjuerna att påtryckningar också uppfattas från andra myndighetspersoner, internt inom kommunen och myndighetspersoner hos andra huvudmän. De intervjuade beskriver en särskild svårighet att ibland stå emot denna form av påverkan. Bedömning Enligt AFS 1993:2, 2 ska arbetsgivaren utreda risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta åtgärder som kan föranledas av vad som framkommer. Ingen av de två granskade nämnderna har kunnat visa att en skriftlig inventering gjorts av risker för eller händelser som kan innebära eller inneburit hot eller våld eller dess konsekvenser. Detta är en brist för att kunna förebygga och upptäcka situationer som otillbörligt kan påverka beslutsfattande. Detta bör åtgärdas för att följa såväl Arbetsmiljöverkets föreskrifter som kommunen personalhandbok. 2.3 Säkerställa att rutiner gällande hot och våld är kända och efterlevs Enligt personalhandboken ska chefen regelbundet kontrollera att medarbetare känner till i vilka situation eller miljöer riskerna kan vara större samt hur de ska hantera detta. Rutiner ska gås igenom vid introduktion och ska kontinuerligt ses över. Inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden finns en rutin för att förebygga hot och våld, vilken är känd hos inspektörerna. Enligt rutinen ska samtliga medarbetare ansvara för att rutinen följs. Arbetsgivaren ansvarar för att rutinen är aktuell. Här nämns inte hur detta kan följas upp. Inom vård- och omsorgsnämnden saknas en rutiner för att hantera och förebygga situationer som kan innebär hot och våld, jävsituationer vilka skulle kunna påverka en rättssäker handläggning. Bedömning Inom miljö- och samhällsbyggnadsnämnden finns rutiner gällande hot och våld som är kända hos medarbetarna. Det saknas dock former för att följa upp att dessa efterlevs. Vi rekommenderar att former för detta utarbetas. 11 Flera handläggare kan ge exempel på anhöriga som uttalat att det är ditt fel om något händer, i syfte att påverka beslutet. 8
Vård- och omsorgsnämnden bör utarbeta säkerhetsrutiner för arbetet samt också i dessa forma rutiner för att följa upp att de är kända och efterlevs. 2.4 Former för uppföljning av hot och våldssituationer Inom kommunen finns en checklista för chef vid hot- och vårdsincidenter som visar vilka åtgärder som bör övervägas och vidtas gällande stöd, eventuell vård, information och anmälan samt utredning och uppföljning av händelser. Personalhandboken tar upp hur olika former av hot, att de ska dokumenteras och att åtgärder ska vidtas. Ett uppföljningssamtal ska föras mellan chef och den som utsatts två till tre månader efter en händelse. De rutiner som finns i personalhandboken är inte kända enligt intervjuerna. Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden Inspektörerna kan inte beskriva någon situation som inneburit inslag av hot och våld varför de inte kan beskriva om och hur situationer följs upp. I verksamhetens rutin för att förebygga hot och våld i arbetsmiljön hänvisas till rutiner i personalhandboken för att följa upp hotoch/eller våldsincidenter. Denna nämns dock inte vid intervjuerna. Vård- och omsorgsnämnden Vid situationer som medfört hot eller våld diskuteras händelsen vid arbetsplatsträff för att se över arbetssätt och rutiner i syfte försöka undvika att det kan hända igen. Ej heller vid dessa intervjuer hänvisas till innehållet i personalhandboken. Bedömning Personalhandboken ger stöd för att och hur uppföljningar av specifika situationer som inneburit hot och våld ska hanteras. Vi bedömer att det finns skäl att se över hur respektive nämnd hanterar dessa situationer och att personalhandbokens innehåll är förankrat i verksamheterna. Oxelösund 2016-08-23 Lena Brönnert Certifierad kommunal yrkesrevisor 9