L A N T M Ä T E R I E T 1 (7) YTTRANDE 2010-12-14 Dnr 102-2010/2675 Regeringskansliet Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM Promemoria om komplettering av den nya plan- och bygglagen Regeringskansliets dnr M2010/4225/R Lantmäteriet lämnar endast synpunkter på vissa frågor med anknytning till vårt verksamhetsområde. 3.1 Förutsättningar för bygglov Bestämmelserna om när bygglov ska ges är komplicerade och det vore förstås önskvärt med en enklare reglering. Det måste dock samtidigt konstateras att verkligheten ställer så pass många krav på regelverket att detta är svårt att utforma på ett enkelt sätt. Enligt Lantmäteriets mening är den föreslagna regleringen i vart fall en betydande förbättring i förhållande till vad som gäller enligt SFS 2010:900 (Nya PBL). Genom de föreslagna ändringarna blir de nya reglerna i paritet med den nu gällande lagen. Lantmäteriet tillstyrker alltså i huvudsak de föreslagna ändringarna. Vi vill dock peka på några frågor som enligt vår mening inte är helt klara och som därför på ett eller annat sätt bör förtydligas i lagstiftningsärendet. 1) I 9 kap. 30 första stycket 1b sägs att bygglov ska ges till en åtgärd, även om den ska ske på en byggnad eller en fastighet som avviker från en detaljplan, förutsatt att avvikelserna i fråga har medgetts enligt Nya PBL eller äldre bestämmelser eller enligt 3 kap. 2 fastighetsbildningslagen. Vidare gäller att planer från tiden före 1987 enligt övergångsbestämmelse 5 ska ses som detaljplaner enligt nu gällande PBL. Frågan är då hur denna reglering ska tolkas i förhållande till övergångsbestämmelse 13, som säger att frågan om avvikelse ska prövas särskilt av byggnadsnämnden inom planer som har tillkommit före nuvarande PBL. Är avsikten är att denna övergångsregel tar över regleringen i 9 kap. 30 för sådana planer? Enligt LANTMÄTERIET DIVISION FASTIGHETSBILDNING 801 82 GÄVLE BESÖK: LANTMÄTERIGATAN 2C TFN VÄXEL: 0771-63 63 63 FAX: 026-12 68 15
2010-12-14 2 Lantmäteriets mening vore det bra med ett förtydligande av hur den föreslagna regleringen är tänkt att fungera. 2) Uttrycket en detaljplan i 9 kap. 30 första stycket 3 bör bytas ut mot detaljplanen. Annars blir bestämmelsen svår att förstå. 3) 9 kap. 30 andra stycket inleds med Om bygglovet. Detta skrivsätt avviker från skrivningen i övrigt och är dessutom ologisk eftersom paragrafen handlar om själva bygglovsprövningen och något bygglov att hänvisa till finns då inte. I likhet med lagtexterna i övrigt bör uttrycket vara Om åtgärden eller möjligen Om en bygglovsansökan. 4) I 9 kap. 31 och 32 används uttrycket utanför ett område med detaljplan. I och för sig kan väl innebörden av detta förstås, men det skulle kunna ge intrycket av att bestämmelsen riktar sig mot fall där det finns en detaljplan i närheten. Den nuvarande formuleringen i 8 kap. 12 PBL områden som inte omfattas av en detaljplan är enligt vår mening såväl mer adekvat som lättare att förstå. 5) I 9 kap. 30 första stycket 1b regleras hur man ska se på det fallet att en åtgärd ska utföras på en byggnad eller en fastighet som avviker från den gällande detaljplanen om avvikelsen har kommit till genom ett tidigare myndighetsbeslut. Detta är enligt vår mening en utmärkt reglering, med reservation för det som ovan har sagts om övergångsbestämmelserna. Det är således nödvändigt att skilja mellan å ena sidan själva åtgärden, dvs. det som bygglovet avser, och de vid prövningstillfället rådande fastighets- och byggnadsförhållandena. I 9 kap. 31 b regleras hur man ska hantera nya avvikelser. I den regleringen är dock beskaffenheten av såväl den gamla byggnaden som den gamla fastigheten borta ur bilden. Om åtgärden avviker är detta enligt den föreslagna bestämmelsen möjligt om avvikelsen är liten. Men om den fastighet eller den byggnad som åtgärden ska utföras på avviker från detaljplanen, utan att detta aktivt har beslutats av någon myndighet så att 9 kap. 30 första stycket 1b kan åberopas, så får bygglov inte ges. Detta är formellt sett en mycket strikt restriktion. Avvikelser av detta slag uppkommer nämligen mycket ofta i praktiken, t.ex. genom att en detaljplan läggs över ett redan bebyggt område, samtidigt som kommunen på ett eller annat sätt vill förändra den pågående markanvändningen. Äldre bebyggelse och den gällande fastighetsindel-
2010-12-14 3 ningen kan då komma att strida mot den nya planen. I sådana fall tillåter alltså vare sig den gällande eller den nya PBL några som helst avvikelser. I praktiken ger man trots detta ofta bygglov i sådana fall och hänvisar då att avvikelsen är mindre (eller liten) trots att det formellt sett inte synes finnas något lagstöd för detta. Enligt Lantmäteriets mening bör denna formella brist i lagen åtgärdas i det nu pågående lagstiftningsärendet. 3.2 Förutsättningar för marklov Lantmäteriet tillstyrker förslaget att samma förutsättningar ska gälla för marklov som för bygglov när det gäller att hänsyn ska tas till kraven på hur tomter ska ordnas. 3.3 Laga kraft för lov och förhandsbesked Sakägarekretsen i denna typ av ärende är inte alltid så lätt att avgränsa, samtidigt som det är i hög grad önskvärt att ett bygglov ska kunna vinna laga kraft. Så som framhålls i promemorian är det därför nödvändigt att finna ett underrättelseförfarande som dels täcker in hela den obestämda krets som kan vara berörd av beslutet, dels säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. Enligt Lantmäteriets mening är den lösning som redovisas en godtagbar avvägning mellan olika intressen. Förslaget tillstyrks därför. En önskvärd förbättring, som i och för sig inte är direkt kopplad till den nu aktuella remissen, är att statusen för den webbaserade Postoch Inrikes Tidningar stärks och att det blir mer känt och accepterat bland de breda lagren i samhället, att det är där som beslut av olika slag kungörs. Ett namnbyte skulle t.ex. kunna övervägas. 3.6 Andra förtydliganden Lantmäteriet har inga invändningar mot de justeringar som föreslås. 3.7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Lantmäteriet har inga synpunkter på de föreslagna lagändringarna. En fråga som vi berörde även i vårt remissvar rörande den nya planoch byggförordningen är att den grundläggande övergångsbestämmelsen för planärenden enligt vår mening borde förtydligas. Enligt
2010-12-14 4 övergångsbestämmelse 2 i Nya PBL ska ärenden som har påbörjats före den nya lagens ikraftträdande hanteras enligt den nu gällande lagen. Detta innebär att den nuvarande PBL kommer att tillämpas parallellt med Nya PBL i många år efter den 2 maj 2011. Det är vidare inte alltid entydigt när ett planärende verkligen påbörjas. Det sagda torde leda till oklarheter och sammanblandningar under flera år framöver. Det är ett generellt önskemål vid införandet av nya lagregler att dessa ska bli gällande så snart som möjligt. Övergångsregler bör införas enbart för att skydda äldre rättigheter. Den gällande regleringen enligt Nya PBL uppfyller enligt Lantmäteriets mening inte dessa båda kriterier. Ett planärende skiljer sig från andra förvaltningsärenden på flera sätt; det är oftast inte någon enskild person som initierar ärendet och ett planärende inleds normalt med tämligen fria diskussioner om hur ett område i framtiden ska utformas. Att den diskussionen ska låsas till vad som gäller enligt den nuvarande PBL, trots att bättre lösningar skulle kunna åstadkommas enligt Nya PBL, är enligt Lantmäteriets mening inte lämpligt. Vi anser alltså att det dels bör finnas en tydligare reglering av när ett detaljplaneärende verkligen inleds, dels bör ambitionen vara att denna tidpunkt ska ligga så sent som möjligt i planprocessen, så att en ny plan så snart som möjligt kan anpassas till Nya PBL. Vi föreslår därför att övergångsbestämmelsen rörande detaljplaneärenden preciseras så att äldre regler ska gälla endast om ett formellt samrådsförfarande har inletts i planärendet. Ärenden som ännu inte har nått fram till ett formellt samråd, bör kunna fortsätta att handläggas enligt Nya PBL även om själva plandiskussionen har påbörjats före den 2 maj 2011. Några ytterligare frågor Eftersom Nya PBL nu ändå ska ses över för att eliminera vissa felaktigheter och oklarheter vill Lantmäteriet ta upp några frågor som inte behandlas i promemorian, men som ändå med fördel bör kunna behandlas i tilläggspropositionen. En person som inte är en samfällighet? I 5 kap. 35 sägs att Om ett meddelande enligt 20, 24 eller 29 ska skickas till ett stort antal personer som inte är samfälligheter eller
2010-12-14 5 bostadsrättshavare... En samfällighet kan i och för sig förvaltas av en juridisk person, men så behöver inte alls vara fallet. Uttrycket en person som inte är en samfällighet är i vart fall språkligt sett svårt att förstå. Vi föreslår därför att den berörda lagtexten omformuleras. Fastighetsindelningsbestämmelser om samfälligheter Enligt gällande rätt finns det en bestämmelse i 6 kap. 38 PBL som anger att det som sägs om fastigheter i 6 kap. även ska tillämpas på samfälligheter. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 39 Nya PBL. Den idag gällande bestämmelsen innebär bl.a. att man i en fastighetsplan kan ange områden som ska vara samfällda för flera fastigheter, se 6 kap. 6. I Nya PBL har emellertid bestämmelserna om fastighetsplan tagits bort samtidigt som bestämmelser med motsvarande innebörd ska kunna meddelas i en detaljplan med stöd av 4 kap. 18 Nya PBL. I dessa nya bestämmelser talas det enbart om fastigheter, vilket måste anses innebära den förändringen i förhållande till gällande rätt att bildandet av samfälligheter inte längre kan anges i form av bestämmelser om fastighetsindelningen i en detaljplan. Denna effekt är sannolikt inte avsedd och enligt vår mening bör den nya lagen korrigeras så att bestämmelserna i 6 kap. 38 Nya PBL även har verkan på övriga delar av Nya PBL särskilt 4 kap. 18. Ändring av ett exploatörsförordnande Lantmäteriet har i annat sammanhang getts tillfälle att ge sin syn på hur gamla s.k. exploatörsförordnanden enligt 1947 års byggnadslag bör tolkas vid en planändring. Den grundläggande åsikt som Lantmäteriet därvid har framfört är att det knappast var lagstiftarens avsikt att sådana förordnanden skulle ges den stora betydelse som de på senare tid har fått genom några domar och beslut. Väsentliga komponenter i den tolkning som Lantmäteriet har gjort av de gällande bestämmelserna är att de villkor för ändring av ett förordnande, som idag anges i 6 kap. 19 fjärde stycket PBL, dels riktar sig mot exploatören, dels främst avser den tidsrymd som kan finnas mellan tidpunkten för ett beslut om ett förordnande och den tidpunkt när förordnandet verkställs. Detta verkställande sker antingen genom att marken tillträds av kommunen (vid kommunalt huvudmannaskap) eller upplåts för en samfällighet (vid enskilt huvudmannaskap). Efter verkställandet torde förordnandet sakna
2010-12-14 6 reell betydelse. Se beträffande detta t.ex. Bexelius m.fl., Byggnadslagstiftningen, 5 u, s. 250 x och 297 x. Mot den bakgrunden är den nuvarande formuleringen i 6 kap. 19 logisk och riktig. Där sägs att förordnandet får ändras så att mark som har avståtts eller skall upplåtas byts ut mot annan mark. I 6 kap. 5 tredje stycket Nya PBL har dock formuleringen ändrats så att den lyder mark som tidigare har upplåtits eller avståtts. Detta innebär enligt vår mening förändringar av gällande rätt. För det första kan det ifrågasättas om den nya formuleringen tillåter ändring av förordnandet i det läge som ursprungligen var avsett, dvs. efter beslutet om förordnande men innan upplåtelse har skett till en samfällighet. Omvänt innebär ändringen att bestämmelsen i fråga kan tillämpas även på det fallet att en upplåtelse redan har skett, vilket enligt vår tolkning inte har varit den primära avsikten med bestämmelsen. Eftersom någon saklig ändring av lagens innebörd inte är avsedd bör således den idag gällande formuleringen inte ändras utan närmare motivering. Ersättning på grund av vissa bestämmelser Vid tillkomsten av den nu gällande PBL infördes den nyheten, att när en fastighet drabbas av vissa typer av skador, ska den relativa skadan inte mätas i förhållande till hela den berörda fastighetens värde, utan bara i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten i fråga. Motsvarande bestämmelser i miljöbalken och i lagen om kulturminnen m.m. är utformade enligt samma princip. Syftet var att öka möjligheterna till ersättning för de berörda fastighetsägarna. Enligt 14:8 PBL ska således vägrat återuppförande och vägrad rivning ersättas om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. För beslut om marklov, skyddsbestämmelser, m.m. är skadetröskeln i stället utformad så att ersättning ska betalas om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. I Nya PBL återfinns dessa bestämmelser i 14 kap. 5, 6, 7, 10 och 11. Enligt prop. 2009/10:170 överensstämmer de nya paragraferna i sak med nu gällande rätt och detta inses lätt i fråga om 14 kap. 5, 6 och 7. Enligt Lantmäteriets mening har dock 14 kap. 10 och 11 fått en helt annan innebörd än den idag gällande regleringen. Dessa paragrafer är dessutom utan närmare motivering annorlunda utformade än 14 kap. 6, trots att det som regleras med bestämmelserna i nu gällande rätt uttrycks på precis samma sätt.
2010-12-14 7 Enligt vår mening är det nödvändigt med antingen en justering av lagtexten i 14 kap. 10 och 11 eller en tydlig motivering av vilken skillnad som är avsedd mellan dessa bestämmelser och 14 kap. 6 liksom f.ö. även i förhållande till motsvarande bestämmelser i miljöbalken och i lagen om kulturminnen m.m. Lantmäteriets beslut har fattats av generaldirektören. I den slutliga handläggningen har även deltagit divisionschefen Roger Ekman, fastighetsrättschefen Barbro Julstad samt lantmätarna Bo Forsström och Eije Sjödin, den sistnämnde föredragande. Stig Jönsson Eije Sjödin