Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM Datum Dnr Ert datum Er referens 2010-09-30 15-2010-0871 2010-05-27 Ju2010/3874/L 6 Yttrande över En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) Riksrevisionen yttrar sig över frågor som motiveras av rollen som riksdagens revisionsmyndighet och av iakttagelser som myndigheten gjort i sina granskningar. Sammanfattningsvis innebär de synpunkter som framförs i yttrandet att Riksrevisionen: instämmer i behovet av en ny förvaltningslag och välkomnar utredarens genomgripande rättsliga översyn. anser att direktiven till utredningen varit för avgränsade. En konsekvensanalys för den svenska förvaltningspolitiken hade varit önskvärd, liksom att utredningen allmänt diskuterat individens ställning i förhållande till all offentlig verksamhet. anser att utredaren inte tillräckligt har belyst konsekvenserna av att slopa begreppet myndighetsutövning i den nya förvaltningslagen. tillstyrker utredningens förslag att i lag ange grunderna för god förvaltning. anser att det finns skäl att ytterligare förtydliga förutsättningarna för myndigheters samarbete mot bakgrund av legalitetskravet. tillstyrker utredningens förslag om att förfarandet kring ärendens väckande regleras i förvaltningslagen. tillstyrker utredningens förslag om att myndighetens utredningsansvar regleras i förvaltningslagen. tillstyrker utredningens förslag rörande omprövning av myndighetens beslut och om överklagande. anser att utredarens påstående att förslaget medför besparingar inte är tillräckligt underbyggt. Riksrevisionen 114 90 Stockholm [Nybrogatan 55] Tel 08-5171 40 00 Fax 08-5171 41 00 www.riksrevisionen.se 1 [ 6 ]
Konsekvenser för förvaltningspolitiken Genom lagförslaget har utredningen sökt uppnå en allmän anpassning av förvaltningsrätten till de krav som EU-medlemskapet samt Europakonventionen ställer på Sverige. För att undvika olika rättsordningar för EU-frågor och frågor som inte omfattas av EU-rätten föreslås en allmän anpassning till EU:s rättstraditioner. Samtidigt sägs att en målsättning för utredningens arbete har varit att så långt möjligt behålla den svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Att analysera vilka konsekvenser en sådan anpassning får för svensk förvaltningspolitik ingick inte i direktiven och har heller inte genomförts av utredningen. Riksrevisionen anser dock att frågan behöver analyseras ytterligare i det kommande lagstiftningsarbetet. I direktiven efterlystes en ökad reglering av förvaltningsförfarandet. Allmänna offentligrättsliga principer som legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna föreslås lagregleras. Att erkända grundläggande principer kommit till uttryck i lagförslaget är en styrka. Samtidigt innebär lagförslaget en utvidgning av det lagreglerade området i förhållande till vad som hittills gällt. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det en styrka. Vilka konsekvenser förslaget kan få för den svenska förvaltningspolitiken ter sig dock något oklart. Därmed anser Riksrevisionen att det hade varit önskvärt att utredningen i sitt förslag knutit an till den förvaltningspolitiska propositionen prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt och klarlagt på vilket sätt förslaget om ny förvaltningslag förhåller sig till regeringens övergripande politik när det gäller att utveckla statsförvaltningen. Den enskildes förhållande till all offentlig verksamhet Den svenska offentliga förvaltningen har under de senaste decennierna genomgått omfattande förändringar, exempelvis vad gäller huvudmannaskap, nya verksamhetsformer inom stat och kommun, den statliga styrningen av myndigheterna samt ansvars- och arbetsfördelningen mellan stat och kommun. Denna utveckling innebär att den enskildes förhållande till det offentliga i dag har blivit svåröverskådligt. Riksrevisionen anser att denna förändring visar på behovet av en bredare och mer allmän analys av förhållandet mellan den enskilde och den offentliga verksamheten. Riksrevisionen anser att det hade varit av 2 [ 6 ]
värde med en analys av möjligheterna att stärka den enskildes ställning till all offentlig verksamhet, oberoende av om den bedrivs i statlig, kommunal, privat eller annan regi. Begränsningar avseende kommunalförvaltningen I förslaget till utformning av 2, om begränsningar avseende kommunalförvaltningen, har utredningen valt att behålla motsvarande metod som i 31 i nu gällande förvaltningslag. Vissa uppräknade bestämmelser gäller inte i ärenden där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). I utredningens uppdrag ingick att göra förvaltningslagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt inte bara för enskilda utan även för det stora antal anställda i stat och kommun som ska tillämpa lagens bestämmelser. Riksrevisionen menar att utredningen borde ha fört resonemang om en eventuellt tydligare formulering av bestämmelsen och som också bättre svarar mot vad utredningen slår fast inledningsvis i övervägandena (avsnitt 7.7.2, s 121), nämligen följande: Det är givet att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning, och där de intressen som förvaltningslagen ska skydda gör sig lika starkt gällande vare sig det är en statlig eller kommunal myndighet som har ansvaret. Myndighetsutövning I utredningens betänkande föreslås att begreppet myndighetsutövning inte ska ingå i den nya lagen. Detta motiveras genom en kritisk analys av begreppets bristande klarhet och hur det tidigare hanterats i lagstiftningen. Uttalanden i förarbeten till de lagar där begreppet förekommer beskrivs som utan skärpa, delvis motstridiga och sakna konsekvent synkronisering. Utredaren ställer också frågan om begreppet mot denna bakgrund över huvud taget bör förekomma i någon lagstiftning. Utredaren konstaterar dock att denna fråga låg långt utanför deras uppdrag men tillägger följande: Vi vill emellertid avslutningsvis erinra om vad vi ovan understrukit: Vårt förslag i detta hänseende påverkar över huvud inte tillämpningen av befintlig eller tillkommande lagstiftning på andra områden, där begreppet myndighetsutövning figurerar eller kan komma att introduceras." Den fråga som här berörs, men som egentligen aldrig utvecklas i betänkandet, är att myndighetsutövning förekommer både i den 3 [ 6 ]
nuvarande regeringsformen och i det vilande förslaget till ny regeringsform. I båda fallen finns begreppet i paragrafer som anses vara centrala i det som brukar kallas för den svenska förvaltningspolitiska modellen och som bland annat rör förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Därutöver förekommer begreppet myndighetsutövning i ett drygt sextiotal lagar och förordningar. Påståendet att ett slopande av begreppet myndighetsutövning i den nya förvaltningslagen, och av de skäl som utredningen angett, inte skulle få följdverkningar för tillämpningen av begreppet i annan lagstiftning övertygar inte. Genom att slopa begreppet myndighetsutövning i förslaget till ny förvaltningslag kan tillämpningsområdet för förvaltningslagen bli bredare än för de lagar som använder begreppet myndighetsutövning för att avgränsa förhållandet mellan det allmänna och enskilda medborgare. Riksrevisionen kan också se att det finns en risk för att den praxis och de inarbetade synsätt som utvecklats vid begreppets tillämpning i olika författningar kan komma att inverka på tillämpningen av den föreslagna nya förvaltningslagen och att det kan leda till en inte avsedd inskränkning i lagens tillämpningsområde. Riksrevisionen anser att frågan bör belysas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Detta gäller särskilt implikationerna för stadgandena i regeringsformen. Legalitet och samverkan I betänkandet framhålls att myndigheter inte ska ingå samarbete som saknar författningsmässigt stöd. Kravet på legalitet som ställs är delvis oklart och kan skapa osäkerhet om myndigheternas befogenheter. Riksrevisionen menar att klarhet bör skapas i denna fråga. Av diskussionen framgår att legalitetsprincipen har en klar konstitutionell dimension och att förvaltningslagen uppenbarligen inte är rätt plats för en allmän, mera heltäckande reglering av principens ställning i svensk rätt. Det framgår också att behovet av en fastare tillämpning av legalitetsprincipen beror på att risken för övertramp från myndigheternas sida ökar därför att klassisk förvaltning alltmer kommit att sammanblandas med informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter. Denna sammanblandning kan då ses som ett resultat av tidigare förvaltningspolitiska reformer som bland annat inneburit att man velat fjärma sig från sådan klassisk förvaltning. 4 [ 6 ]
Det ligger här också nära till hands att dra slutsatsen att legalitetsprincipen inte bara ska ge vägledning till myndigheterna om vad som är deras uppgifter och vilka åtgärder de ska avstå från. Den kan också ses som ett kriterium för god reglering då legalitetsprincipen urholkas i den mån lagar eller andra författningar inte ger tydliga anvisningar om vilka gränser författningarna sätter. Genom att utredningen kommer med många reservationer när det gäller hur strikt legalitetsprincipen ska tolkas eller just därför skapas en oklarhet om principens innebörd. Den formulering utredningen föreslår En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. framstår som mer restriktiv än den diskussion som förs i betänkandet. Där sägs bland annat att det väsentliga är att myndigheterna hindras från att agera helt vid sidan av sina i författning angivna åligganden. Svensk förvaltningspolitik har länge präglats av ett betydande mått av effektivitetstänkande. Inte sällan har regelstyrningen förknippats med en stelbent byråkrati man velat modernisera. Riksrevisionen hade därför önskat att förhållandet mellan legalitetsprincipen och den förda förvaltningspolitiken fått en tydligare belysning. Kravet på legalitet kan ställa myndigheterna inför svåra val om det uppstår oklarheter om deras befogenheter. Det kan leda till att myndigheter efterlyser ökad reglering för att undanröja osäkerhet eller att de blir överdrivet försiktiga när det är oklart vad som gäller. I betänkandet framhålls exempelvis att myndigheter inte ska ingå samarbete som saknar författningsmässigt stöd. Vad detta får för praktiska konsekvenser för myndigheternas dagliga arbete är svårt att bedöma. Riksrevisionen anser därför att legalitetsbestämmelsens lydelse såsom rättskälla uttrycker ett längre gående legalitetskrav än de resonemang som förs i utredningens överväganden. En möjlighet är att i lagen begränsa kravet på legalitet till att en myndighets åtgärder ska ha stöd i lag eller annan föreskrift. Även ur ett mer övergripande konstitutionellt perspektiv kan kravet på legalitet få konsekvenser. Riksrevisionen har i ett flertal granskningar kunnat konstatera att staten ofta väljer samarbetsformer med kommuner både landsting och primärkommuner som inte alltid är transparenta och som framstått som juridiskt oklara. Mot sådana samverkansformer har Riksrevisionen riktat kritik. 5 [ 6 ]
Kostnadsberäkning av förslaget I utredningens betänkande påpekas att effektivitetsmässiga aspekter har fått prägla varje paragraf, att förslaget kommer att korta handläggningstiderna och leda till lägre kostnader. Riksrevisionen anser att det är en allvarlig brist att utredningen inte presenterat något egentligt underlag för dessa påståenden. Riksrevisionen anser också att en konsekvensanalys borde ha utarbetats. Det är möjligt att en lag som ska vara enkel för både handläggare och allmänhet att begripa och som syftar till att stärka den enskildes ställning kan minska myndigheternas arbetsbörda. Men det är också möjligt att en lag som underlättar för den enskilde att ställa krav kan leda till ökade kostnader och ökad arbetsbörda för myndigheten. Att förslaget om att inrätta ett institut, en form av dröjsmålstalan, som ska göra det möjligt för den enskilde att framtvinga ett beslut om handläggningen överskrider sex månader leder till minskade kostnader är heller inte uppenbart. Inte heller att det löser problem som uppstår inom hårt ansträngda myndigheter med begränsade resurser. Det finns också en risk för att kravet framtvingar beslut av låg kvalitet eller att ett ökat antal överklaganden kommer att belasta högre instans. Det är också angeläget att skilja mellan eventuella besparingar på myndigheternas förvaltningsanslag respektive sakanslag. Sammantaget innebär detta att Riksrevisionen anser att det är angeläget att förslagets kostnader analyseras. Riksrevisorerna Claes Norgren, Jan Landahl och Gudrun Antemar har beslutat i detta ärende. Ärendet har föredragits av revisionsdirektör Stefan Lindström. I den slutliga handläggningen har också jurist Ulf Hanson, biträdande granskningsenhetschef Per Johansson och granskningsenhetschef Eva Lindblom medverkat. Claes Norgren Jan Landahl Gudrun Antemar 6 [ 6 ]