Den goda förvaltningen en mänsklig rättighet i välfärdsstaten?

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang 97 Den goda förvaltningen en mänsklig rättighet i välfärdsstaten? Av professor Lena Marcusson, Uppsala Universitet Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang Lena Marcusson Artikler: Den goda förvaltningen NAF:s speciella profil är att förena de som intresserar sig för offentlig förvaltning i ett brett perspektiv. Detta inbegriper politik, juridik, ekonomi och inom den vetenskapliga sfären på motsvarande sätt rättsvetenskap, statsvetenskap och ekonomiska vetenskaper. När vi diskuterar förvaltningens arbetssätt och kvalitet kan vi i allmänhet inte begränsa oss till antingen det ekonomiska eller det rättsvetenskapliga synsättet och vi kan inte heller bortse från makt och inflytandeaspekter som ofta hänförs till det statsvetenskapliga fältet. Det ligger en stor fara i att ett av perspektiven tar över: dagens upptagenhet av ekonomiska beräkningar, cost-benefit-analyser och nyckeltal illustrerar det, men även de andra perspektiven kan bli för snäva. Konceptet»god förvaltning«kan ges skiftande innehåll och frågan är vad detta begrepp står för i dag, för jurister, statsvetare, ekonomer, och om vi har anledning att omdefiniera det. Vidare ligger i rubriken frågan om man i välfärdsstaten, eller kanske snarare i det framväxande välfärdssamhället, kan behöva överväga ett särskilt skydd för de värden som vi kan sammanfatta med begreppet god förvaltning? Är god förvaltning en mänsklig rättighet eller är det en rättighet som skulle förtjäna grundlagsskydd som en grundläggande fri- och rättighet en grundrättighet? Min tanke med denna avslutande föreläsning är att diskutera hur begreppet god förvaltning kan användas i olika sammanhang och ha olika betydelse och i vilken mån god förvaltning i någon vald betydelse är ett lämpligt begrepp att formuleras och regleras som en konstitutionell rättighet. Jag måste då först konstatera att begreppen mänsklig rättighet, konstitutionell rättighet och grundrättighet används som synonymer i många sammanhang, man talar ibland om MR-juridik, och det är åtminstone för mig rätt oklart vad som omfattas av detta. Värdet av oberoende domstolar kan formuleras som ett konstitutionellt skydd för domstolarnas självständighet och/eller som en rätt för den enskilde att ha tillgång till. Detsamma kan gälla god förvaltning. I många konstitutioner skyddas en del fri- och rättigheter av samma art som vissa mänskliga rättigheter man återfinner i internationella konventioner. Det går alltså inte att finna en klar, innehållslig materiell skiljelinje mellan t.ex. mänskliga rättigheter och vissa konstitutionella rättigheter. Däremot kan vi ju dela in rättigheterna på formell grund i sådana som bygger på internationella konventioner och sådana som

98 Lena Marcusson stöder sig på nationella grundlagar. EU:s fördragsrättigheter blir då en tredje kategori. Jag återkommer till frågan om grundlagsskydd längre fram. Begreppet god förvaltning Men först ska jag behandla frågan om själva begreppet god förvaltning. Uppenbarligen finns det och har väl alltid funnits en stor efterfrågan på en förvaltning som fungerar effektivt och rättssäkert. Alla klagar på förvaltningen: politiker, media, företag, medborgare: Den är för stor, den kostar för mycket, det är krångel och byråkrati, den är ostyrbar och den är för långsam och ineffektiv. Till och med i våra nordiska länder som alltid återfinns bland de minst korrupta länderna i de mätningar som utförs genom World Transparency Index har även korruption blivit ett återkommande tema i kritiken av den offentliga förvaltningen. Och det är nog klokt med tanke på att korruptionen egentligen bara kan bekämpas framgångsrikt i just de länder, där den inte är alltför utbredd och där den inte är allmänt accepterad av cynism eller uppgivenhet. I sommarstiltjen i Sverige riktades plötsligt strålkastarljuset på den offentliga sektorns användning av skattemedel för dyra fester och kommunikationskonsulter. Vi har underhållits med tidningsrubriker om banketter för miljoner kronor, chokladprovning och populära artister. En myndighetschef fick avgå, en offentlig stiftelse hotas av skadeståndskrav mot styrelsen och alla andra myndigheter avkrävs redovisningar, kanske inte av regeringen men definitivt av journalisterna. Listan på felaktigheter kan göras lång och klagomålen är klassiska. Och det är helt i sin ordning. I den demokratiska staten är det livsviktigt för legitimiteten att förvaltningen fungerar på ett nöjaktigt eller bra sätt, det är det som ska hålla ihop den samhälleliga gemenskapen eller åtminstone acceptansen för priset för samlevnaden: skatter och påbud och restriktioner i den privata livsföringen. Men det har också tillkommit en del nya inslag i kritiken av förvaltningen. Vi har under dessa konferensdagar diskuterat bland annat hur offentliga medel används av privata utförare, kanske med bristfällig kvalitet som följd, med säkerhet åtföljt av bristande insyn och med inslag av vinstmaximering som kan påverka de enskildas situation. Är god förvaltning något som bara den offentliga myndighetsorganisationen ska leva upp till eller kan vi kräva även av privata utförare att de respekterar de värden som anses följa med den goda förvaltningen? Det finns sedan flera decennier nu, två parallella diskurser i den förvaltningspolitiska debatten: New Public Management (NPM) och begreppet god förvaltning. Hur förhåller de sig till varandra och finns det nya trender som borde diskuteras och analyseras noggrannare än som sker i dagens förvaltningspolitiska debatt? De två diskurserna påminner om det klassiska begreppsparet effektivitet och rättssäkerhet som varit vägledande åtminstone i förvaltningsrätten under snart hundra års tid. Det ständiga balanserandet mellan dessa värden kommer vi väl aldrig ifrån och det förtjänar också att understrykas att det inte alls alltid är fråga om motstående intressen. Den enskildes rättssäkerhet innefattar ett krav på att beslut ska kunna fattas inom rimlig tid, och effektiviteten syftar inte bara på ekonomisk effektivitet utan innehåller också krav på substantiell måluppfyllelse eller kvalitet i beslutsfattandet. Som medborgare vill vi ju att förvaltningen ska vara minst lika sparsam och effektiv

Artikler: Den goda förvaltningen 99 som vi önskar att vi själva vore! Och som berörda vill vi att allt ska gå rätt till. Men det vore välgörande om man kunde ladda det gemensamma innehållet i begreppsparet effektivitet och rättssäkerhet med något slags övergripande syntes som uttrycker förvaltningens värdegrund eller raison d etre. Det kunde kanske kallas god förvaltning? NPM, som utvecklar effektivitetskriterierna, har nu sedan 1980-talet varit den dominerande utgångspunkten i förvaltningspolitiken ur ett styrningsperspektiv. NPM brukar karaktäriseras som en lära som utgår från mål och resultatstyrning, managementkultur, resurskontroll, konkurrens och näringslivsmodeller. Paradoxalt är att näringslivet i samhällsdebatten både framställs som mer effektivt och kostnadsmedvetet än den offentliga förvaltningsapparaten och som mer lössläppt när det gäller förmåner för chefer och anställda! Kritiken mot NPM när den går till överdrift med kvantitativa mätningar av allt möjligt och omöjligt har börjat bli ganska massiv, sedan länge, åtminstone i forskarvärlden, men ännu syns inte många tecken på något värderingsskifte. Politikerna söker förfina styrningen men överger inte modellen. God förvaltning, då? Finns det här en anknytning till rättssäkerhetstankarna? Ja, traditionellt har rättssäkerhet i förvaltningen förbundits med både processuella rättigheter för den enskilde i förvaltningsförfarandet och med effektiva rättsmedel, Olika former av överklagande, rätt till domstolstalan och judicial review har setts som nödvändiga garantier för att bekämpa felaktiga beslut. God förvaltning handlar om allt detta, men det handlar också om att med hjälp av processuella garantier, öka antalet riktiga beslut, där förvaltningen levererar beslut på ett korrekt sätt, utan alltför lång tidsfördröjning, kort sagt på ett sätt som gör domstolsprövning överflödig. Och därmed bidrar till ökad effektivitet och kanske lägre kostnader. Både rättssäkerhet och effektivitet kan alltså rymmas i begreppet god förvaltning. Utvecklingen av god förvaltning i Europa och i EU. I Matti Niemivuos artikel God förvaltning från grundläggande till mänsklig rättighet? 1 får vi en utmärkt sammanfattning av dels utvecklingen i Europa, dels den speciella finska utvecklingen som haft nära samband med den allmäneuropeiska. Jag återkommer senare till den finska lösningen. Europarådets arbete förtjänar att betonas. Dess rekommendationer, särskilt under 1990-talet, den handbok om förhållandet mellan förvaltning och medborgare som publicerades 1996 och rekommendationen om god förvaltning som godkändes av Europarådets ministerkommitté 2007, har varit betydelsefulla för det ökade intresset från EU för dessa frågor. Som en bilaga till rekommendationen finns också en modellstadga för god förvaltning. De principer som här lyfts fram känner vi igen: här nämns legalitet, jämlikhet, objektivitet, proportionalitet, tillitsskydd, avgörande i skälig tid, skydd för privatlivet och öppenhet. Om vi snabbt vandrar vidare till EU kan vi konstatera att utvecklingen där ganska naturligt har nära anknytning till Europarådets arbete. Strävandena har nått fram till den europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter som så småningom blev en del av EU:s fördrag och rättsligt bindande 2010.

100 Lena Marcusson I stadgan återfinns artikel 41 som har ansetts utgöra en minimi- standard för god förvaltning: 41, Rätt till god förvaltning. Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner och organ. Denna rättighet sägs innebära bland annat att man har rätt att bli hörd, när någon åtgärd övervägs mot en och att förvaltningen är skyldig att motivera beslut. Rätt till aktinsyn med förbehåll stadgas liksom rätt till ersättning för skador som orsakats av institutionerna eller dess anställda. Rätt att använda sig av något av de officiella språken vid kontakt med EU:s institutioner anses också vara en del av rätten till god förvaltning. Det är tydligt att begreppet god förvaltning i detta sammanhang i första hand tar sikte på de processuella rättigheterna för den enskilde i förhållande till EU:s institutioner, men rättigheterna anses också gälla när EU-rättsliga regelkomplex ska tillämpas i en nationell förvaltning i någon av medlemsstaterna. 2 I arbetet Administrative law and policy of the European union, 3 har principen om god förvaltning karaktäriserats på följande sätt: The notion of good administration is a general principle of law and a fundamental right both, a framework concept that draws together a range of rights, rules and principles guiding administrative procedures. Men även om arbetet med en kodifiering av god förvaltning inom EU och Europarådet tillfälligt får anses ha nått en vilopunkt, finns det anledning att fundera över den fortsatta utvecklingen. Dels blir det fråga om vad som bör göras på nationell nivå, dels kan man med mer teoretiska utgångspunkter diskutera begreppet god förvaltning som det i dag uppfattas. God förvaltning har alltså som framgått, i dessa europeiska sammanhang en klart rättslig inriktning, men det finns också inslag som gör att man kan förstå begreppet som ett mer övergripande koncept. God förvaltning skapas knappast enbart genom att man i varje förvaltningsärende noga följer de regler som skapats till den enskildes skydd. Legitima beslut kan vara legitima antingen enbart för att procedurer har följts korrekt eller p.g.a. att beslutet är»riktigt«, materiellt rätt. God förvaltning i en bredare mening kan innebära att förvaltningen uppfattas som legitim, därför att den är effektiv och når fram till beslut som inte bara tillkommit på ett korrekt sätt utan också i materiell mening anses riktiga. NPM har medfört att legitim förvaltning även innefattar effektivt användande av resurser. Governance betonar behovet av deltagande och förhandlingar i stället för eller vid sidan av hierarkiska beslutsstrukturer. Vi kan alltså tala om effektivitet, god ekonomi och good governance vid sidan av rättssäkerhet. Alla dessa begrepp kan förenas med god förvaltning i dess rättsliga innebörd genom att man betonar kvaliteten i förvaltningsförfarandet. Vi behöver, tror jag, en övergripande term för god förvaltning som förenar juridiken och ekonomin och statsvetenskapen. Kanske legitim förvaltning, legitimate administration? 4

Artikler: Den goda förvaltningen 101 God förvaltning och välfärd Så ska jag gå från begreppens värld till verklighetens: vad betyder god förvaltning i välfärdsstaten och välfärdssamhället? När den Weberska byråkratimodellen med sin betoning av regelefterlevnad och ämbetsmannetik mötte den moderna välfärdsstatens organisering uppstod nya krav och förväntningar på förvaltningens effektiva och rättvisa verkställande av de politiska målen, inte minst inom områdena för social välfärd. Den byråkratiska modellen har påverkats av att det i välfärdsstaten krävs mer individuella avvägningar och diskretion i beslutsfattandet. Utrymmet för diskretionära avgöranden utvidgades och så småningom ersattes också detaljregleringen med målstyrning och resultatmått. I dag har välfärdsstaten i viss mån ersatts av ett välfärdssamhälle, där det inte längre är självklart att politikerna också ska påverka själva utförandet av välfärdstjänsterna. Man måste i stället nå legitimitet på andra sätt, t.ex. genom att medborgarna är delaktiga och uttrycker uppfattningar i processen, annars kan man inte objektivt komma fram till vad som är rätt och rimligt. Förvaltningsrätten måste hitta sätt att sätta gränser för diskretionen så att den kan fungera väl. God förvaltning måste utvecklas och omformuleras. Alla inser att den offentliga förvaltningen är så omfattande och diversifierad att förutsättningarna för god förvaltning ser väldigt olika ut inom olika förvaltningsområden. Därmed är det också i praktiken svårt att dra generella slutsatser om den konkreta betydelsen av god förvaltning i ett utvecklingsperspektiv. Jag ska i stället utifrån några exempel visa några utvecklingsdrag och diskutera möjliga konsekvenser. Frågorna rör hur god förvaltning kan påverkas av privatisering och delegation av myndighetsuppgifter. Exemplen är tagna från den svenska verkligheten och jag är medveten om att förhållandena, inte minst de rättsliga, varierar från land till land. Det finns kanske ändå möjlighet att identifiera gemensamma utgångspunkter. I Sverige har en växande del av äldrevården överlämnats till ideella föreningar, enskilda eller aktiebolag. Mycket omtalade är just nu de s.k. riskkapitalbolagen. I samband med uppmärksammade exempel på vanvård och brister i vården på boenden, som drivs av privata bolag, har det diskuterats dels om vinstdrivande bolag över huvud taget ska få bedriva verksamhet som omfattar äldrevård med offentlig finansiering, dels om hur man ska kunna garantera kvaliteten i verksamheten, oberoende av vem som driver den, privata utförare eller det offentliga. Hur ska man då garantera god vård i dessa sammanhang? Ja, det finns ett antal observationer som kan vara relevanta: Lagstiftarens roll är inte enbart att ålägga eller tillåta kommunerna att konkurrensutsätta sin verksamhet. Det måste också ställas krav på hur offentliga medel används och vilken kvalitet verksamheten ska ha. Det kan vara fråga om att åstadkomma insyn från allmänhetens och brukarnas sida. Offentlighetsprincipen kan av lagstiftaren utvidgas, liksom meddelarfriheten för de anställda i privata vårdföretag som utför offentligfinansierade arbetsuppgifter så att de vågar anmäla missförhållanden. Vidare kan krav formuleras som ska gälla vilka villkor som kommunerna måste ställa när man upphandlar tjänsterna eller överlåter verksamheter, t.ex. krav på kompetens hos verksamhetsansvariga och hos personalen och krav på uppföljning och kontroll av kvaliteten i verksamheten. Det kan också behövas lagstiftning om tystnadsplikt och integritetsskydd.

102 Lena Marcusson Men god förvaltning kräver ju också att själva utförandet präglas av att patienterna eller vårdtagarnas rättigheter respekteras, att de har möjlighet att påverka sin egen vårdsituation, att beslut dokumenteras och att patienter och anhöriga har insyn. Behovet av god förvaltning kan alltså inte begränsas till att gälla inom den offentliga myndighetsorganisationen. I välfärdssamhället måste tillämpningsområdet för principerna utvidgas. Ett annat exempel på detta är när offentliga förvaltningsuppgifter inte överlåts till enskilda men utförs av enskilda som fungerar som uppdragstagare, alltså inte anställda, hos myndigheten. Ett fall som väckte viss uppmärksamhet i Sverige under året var när Skolverket anlitade Proffice, ett privat bemanningsföretag, som fick rekrytera och anställa tillfällig personal, allt för att man skulle klara av en omöjlig beställning från regeringen. Riksdagen hade nämligen beslutat att alla lärare som anställs eller är anställda i en skola eller förskola ska ha en s.k. lärarlegitimation. Det innebar att Skolverket år 2011 fick i uppdrag av regeringen att under en kort tid pröva legitimation för upp till nästan 200 000 lärare, som inte kunde nyanställas utan legitimation enligt de nya reglerna. Det visade sig vara en blandning av relativt enkla och mycket komplicerade ärenden. Enligt avtalet med Proffice skulle den av Proffice anställda personalen genomföra granskningar och utredningar i ärenden som gällde lärarlegitimationer. Man skulle se till att ärendet var komplett och göra en första bedömning. Själva besluten om legitimation togs sedan av Skolverkets egen personal. Instruktionerna för arbetet gavs av Skolverket, men Proffice hade ansvaret för daglig arbetsledning och arbetsmiljö. Eftersom Skolverket formellt haft ansvaret för uppdragstagarnas arbete, har det ansetts att förfarandet är lagligt. Hade arbetet i stället överlåtits till en privat utförare skulle det ha krävts ett lagstöd, eftersom arbetet kan ses som ett led i myndighetsutövning Något sådant lagstöd finns inte i detta fall.. JO har inte ansett sig ha skäl att rikta kritik mot förfarandet. Men det finns ändå anledning att ifrågasätta om förfarandet verkligen är förenligt med god förvaltning. Myndigheten, Skolverket, måste kunna garantera att förvaltningslagens bestämmelser om handläggningen, om jäv och likabehandling, följs och att det blir fråga om en opartisk och saklig behandling. Det framstår inte som betryggande ur den enskilda sökandens perspektiv att ärenden som är avgörande för yrkesverksamheten handläggs av orutinerad personal. Ett ännu mer tveksamt exempel, även här med Proffice som aktör, är när Försäkringskassans kontor i Falun använde personal därifrån för att fatta beslut i ärenden om föräldrapenning Här var det fråga om beslut, inte bara beredning vid myndighetsutövning, vilket alltså enligt svensk rätt inte får överlämnas till enskilda att utföra utan lagstöd. Men eftersom personalen ansågs som uppdragstagare i myndighetens verksamhet är det troligen lagligt, myndighetsutövningen hade ju därmed formellt inte lämnats över av myndigheten till ett enskilt rättssubjekt. Försäkringskassan har alltså ansvaret för att dessa tillfälliga uppdragstagare följer instruktioner och arbetar på ett rättssäkert sätt. Det framstår som ett experiment som inte manar till efterföljd. Det finns en del oroande tecken i den offentliga förvaltningen i dag. Och det har inte bara med förvaltningens eget sätt att hantera verksamheten att göra utan också med hur riksdag och regering formulerar och utformar villkoren för verksamheten. Ansvaret vid genomförande av reformer delas mellan lagstiftaren, regeringen och

Artikler: Den goda förvaltningen 103 förvaltningen. Lagstiftarens roll är ibland förbisedd i dessa sammanhang. Reformen om lärarlegitimation är ett exempel på hur riksdagen i praktiken formulerar ett omöjligt uppdrag, som sedan regeringen inte fullt ut tar ansvar för att det ska kunna genomföras på ett rimligt sätt. Det är inte tillräckligt att de folkvalda lagstiftar om ett minimalt tjänsteansvar liksom omfattande och tidskrävande reformer och stora organisationsförändringar utan tillräckliga resurser för genomförandet men samtidigt inte anses ha något alls att göra med hur kvaliteten uppnås. Och hur ska regeringen själv utföra sina uppdrag? Kan man lägga ut konsultuppdrag i stället för att tillsätta en offentlig utredning, tillåta myndigheter att upphandla bemanningsföretag i stället för att de offentligt anställda får ta hand om arbetet? Hur ska slarv med räkningar och ekonomi upptäckas och hur ska korruption bekämpas? Förutsättningarna för god förvaltning måste skapas genom lagstiftningen och genom regeringens styrning. Om inte regeringen noga följer och intresserar sig för hur myndigheterna sköter sig och kompletterar målstyrning med aktiv uppföljning, inte bara när det händer något spektakulärt, ja, då får vi upprepade skandaler med inkompetenta vårdföretag, utförsäljning av offentlig egendom, vräkiga jubileer och orimliga personalförmåner. Allt tal om värdegrund i den offentliga verksamheten kommer då att framstå som ett dåligt skämt. Så: Kasta inte ut barnet med badvattnet! Överge inte de gamla ämbetsmannaidealen till förmån för enbart kvantitativa mätningar, NPM och marknadslogik. Kombinera värdegrundsarbete med tydliga principer för handläggning. Legitim förvaltning kräver effektiv styrning och rättssäker handläggning. Grundlagsfrågan Är det då en mänsklig rättighet att slippa dålig förvaltning? Är god förvaltning en mänsklig rättighet i välfärdsstaten eller välfärdssamhället? Vi kan konstatera att god förvaltning genom det europeiska arbetet i Europarådet och genom EU:s rättighetsstadga har fått en status som en allmän rättslig princip och i viss utsträckning som en grundläggande rättighet. Men innebär det att god förvaltning också borde skrivas in i dansk, svensk, norsk och isländsk grundlag, precis som i den finska? I Finland trädde den nya grundlagen i kraft den 1 mars 2000. En tidigare ändring i grundlagen 1995 tog sikte på de grundläggande rättigheterna, men i den nya grundlagen 2000 tillkom de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. I enlighet med rättsstatsprincipen som slås fast i grundlagens 1 kap. 2 ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag ska noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. I andra kapitlet 22 understryks att det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna (=kapitlets titel) och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 2 kap. 21 handlar om rättsskydd, rätt till behörig sakbehandling och rätten att söka ändring och rätten till en rättvis rättegång. Andra stycket anger att vissa processuella rättigheter ska gälla: offentlighet vid handläggningen, rätt att bli hörd, motiverade beslut och rätt att söka ändring samt att andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. 11 kap. 119 anger att de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ ska regleras genom lag om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt.

104 Lena Marcusson Att garantier för god förvaltning har grundlagsfästs innebär enligt Olli Mäenpää 5 att dessa krav har företräde framför annan lagstiftning och att man vid lagtolkning ska välja alternativ som är positiva till kraven på god förvaltning. Dessa kan liksom övriga grundläggande rättigheter i grundlagen begränsas genom lag. Den finska förvaltningslagens andra kapitel anger grunderna för god förvaltning: serviceskyldighet, gott språkbruk, samarbete mellan myndigheterna, rådgivning, främjande av rättsskydd och de s.k. rättsprinciperna inom förvaltningen: jämlikhets, ändamålsbundenhet, objektivitet, proportionalitet, förtroendeskydd. I lagen anges också närmare hur kraven på god förvaltning ska konkretiseras i fråga om offentlighet, förfarande och rättsskydd. Finland lyckades dessutom också starkt bidra till att det fördes in ett motsvarande stadgande i den europeiska rättighetsstadgan art 41. De övriga nordiska länderna har ännu inte fört in ett motsvarande grundlagsskydd för god förvaltning. Sverige, som är det land som senast genomfört en översyn och ny grundlagstext, har i likhet med Finland bestämmelser som anknyter till rättsskyddet i grundlagen. 2 kapitlet, som är benämnt Grundläggande fri- och rättigheter, har en av flera underrubriker. Rubriken Rättssäkerhet omfattar 2 kap. 9 11, och där återfinns en särskild rätt till domstolsprövning vid frihetsberövanden men däremot inte en allmän rätt att söka ändring av beslut. I 11 paragrafen andra stycket samma kapitel finns en ny regel om rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid och genom offentlig förhandling. I kravet på rättvis rättegång anses ligga att olika rättssäkerhetsgarantier iakttas, t.ex. rätten att bli hörd etc. Kraven gäller alla mål i domstol men däremot inte handläggningen i förvaltningen, trots att alltså rubriken Rättssäkerhet kunde tyckas lova mer. Förvaltningen har i den nya grundlagen fått ett eget kapitel, men översynen har egentligen inte tillfört så mycket när det gäller synen på förvaltningens betydelse. Begreppet god förvaltning har man inte anammat och använt. Skälet till det egna kapitlet är dessutom att domstolarna ansågs behöva ett eget kapitel. Samtidigt betonas av regeringen i propositionen att uppdelningen inte ska ses som en tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning (den tidigare titeln på kapitlet). Regeringen ansåg att det tvärtom var sannolikt att»möjligheterna att tydliggöra och markera den betydelse och självständighet förvaltningen har i det svenska systemet snarast ökade genom den förändrade strukturen. 6 Den nya grundlagen förbereddes genom ett omsorgsfullt utredningsarbete lett av en parlamentarisk kommitté. I grundlagsutredningens betänkande En reformerad grundlag 7 påpekar man att det i förvaltningslagen och i myndighetsförordningen finns bestämmelser som kan anses som uttryck för principen om god förvaltning men att man inte vill föregripa annat utredningsarbete som då pågick med detta. Man understryker att det i framtiden kan finnas anledning att återkomma med bland annat en bestämmelse i grundlag om att regler för den statliga förvaltningen ska finnas i lag. Det kan gälla t.ex. regler om grundläggande organisation eller förfarandet vid statlig anställning. 8 Vi kan i dag konstatera att det då pågående utredningsarbetet som man hänvisade till ännu inte lett till några resultat. Norge har nyligen genomfört en översyn av frågan om grundläggande fri- och rättigheter. 9 Här ges förslag till att de centrala rättigheter som ligger till grund för de internationella konventionerna ska grundlagsfästas. Den enskildes frihet, likhet och människovärde ska respekteras och domstolarna ska säkra detta, vilket inte ska be-

Artikler: Den goda förvaltningen 105 traktas som ett ökat rättsliggörande, utan som ett uttryck för balansen mellan statsmakterna och trovärdigheten i rättsstaten och en god demokrati, enligt utredarna. Vilka är då de centrala mänskliga rättigheterna? Här har utvalget utgått från FNkonventionen 1948, senare konventioner och EMK samt moderna konstitutioner, särskilt i grannländerna. Vidare EU:s stadga, norsk tradition och norska värden. 10 Förslaget innehåller en paragraf om rätten att få sin sak avgjord av en oavhängig och opartisk domstol inom skälig tid genom en rättfärdig och offentlig rättegång, 95. Statens myndigheter har bland annat förpliktelser att respektera och säkra rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och deras ingrepp mot enskilda måste ha stöd i lag. Domstolarna har rätt och plikt att pröva om lagar och andra beslut strider mot grundlagen ( 113 och 114). Det finns dock inte några resonemang eller uttryck för behovet av god förvaltning. För Islands del har konstitutionsrådet lämnat ett förslag till Alltinget för ett år sedan om ny grundlag. Liksom de tidigare nämnda har man här en artikel om rättvis rättegång, men såvitt jag kunnat finna ingenting om god förvaltning. Avslutning God förvaltning står, kan vi alltså konstatera inte i centrum när en ny grundlag ska skrivas. Det är kanske begripligt med hänsyn till traditionen? Men med den omfattning och den inverkan på de enskildas liv och rättigheter som förvaltningen har i dag kan det ändå ifrågasättas att förvaltningen i så stor utsträckning anses vara enbart ett redskap för den exekutiva makten, att organiseras och utformas som regeringen finner bäst. Fördelar med att grundlagsfästa god förvaltning kan vara den demokratiska betydelsen. De folkvalda ska även i en parlamentarisk demokrati ha ett vakande öga över exekutiven och inte minst dess verkställande roll i förvaltningen. Ansvaret för verkställandet av politik och tillämpningen av lagar måste vara tydligt. I Sverige har området har behandlats styvmoderligt: man vill inte ha en lag om principer för förvaltningens organisation och arbetsformer. Man vill inte binda upp regeringen. Nackdelar med ett grundlagsstadgande om god förvaltning är att substansen i begreppet är mångtydigt och en grundlagsregel blir mer en målparagraf än en utkrävbar rättighet. God förvaltning måste med nödvändighet konkretiseras och det sker hellre i vanlig lag som regelbundet tillämpas och följs upp genom domstolsprövning och revision än genom att grundlagen ska innehålla en generell princip som sedan kan inskränkas genom lag och därmed blir otydlig och snarare ett honnörsord än en grundrättighet. Eivind Smith har kritiserat det norska förslaget som i och för sig inte innehåller just god förvaltning, men hans kritik är allmängiltig. Han har påpekat att det finns två olika frågor att ta ställning till i samband med frågan om grundlagsskydd och mänskliga rättigheter. 1. Vad ska vi använda grundlagen till i ljuset av olikheten mellan grundlagsskydd och andra rättsliga instrument. 2. Hur ska skyddet för olika mänskliga rättigheter utformas i olika fall, genom grundlag, lag, budgetbeslut etc. för att bli effektivt? 11

106 Lena Marcusson Grundlagsskyddet för mänskliga rättigheter bör enligt Smith innebära mer än de traktatsrättigheter som ger minimiskydd. Vidare bör det användas för operativa rättigheter, inte för politiska deklarationer, alltså inte för att»garantera«rättigheter som rätt till sjukvård eller till arbete. Sådana deklarationer är antingen överflödiga eller verkningslösa. Smith tar också upp domstolarnas prövningsrätt eller kontroll av lagstiftaren. Han påpekar att den viktiga kontrollen av förvaltningen här inte lyfts fram, vilket borde ske om domstolarnas prövningsrätt ska grundlagsfästas. I Sverige har man alltså valt att hittills inte grundlagsfästa någon rätt till god förvaltning. Vi har haft två utredningar 12 som berört frågan om vilken nivå av normgivning som bör användas för centrala förvaltningsrättsliga bestämmelser, två utredningar som haft förvaltningspolitik och förvaltningsrätt i centrum. De har inte föreslagit grundlagsändring men däremot en princip om att vissa regler som bland annat har betydelse för god förvaltning ska återfinnas i lag och inte enbart regleras av regeringen. Ekonomer, statsvetare och jurister ingick i Förvaltningskommittén: Den föreslog att det borde krävas lagstiftning om bland annat grunderna för den statliga förvaltningens organisation och styrning och om principerna för god förvaltning. 13 Förvaltningslagsutredningen föreslog lagform för processuella regler som innebär undantag från förvaltningslagen. I dag räcker det med regeringsbeslut i förordning. Även denna kommitté föreslog en bestämmelse om att grunderna för god förvaltning skulle följas. 14 Ingendera förslaget har lett till lagstiftning ännu. På grundlagsnivå skulle förslagen kunna följas upp med bestämmelser om att viss normgivning ska ske genom lag. Så vad ska vi göra i avvaktan på att vi kanske får en grundlagsskyddad rätt till god förvaltning? Eller om vi över huvud taget inte gillar tanken på ytterligare rättigheter eller målstadganden i grundlag? Vi måste, menar jag, granska våra förvaltningslagar och överväga ett utökat skydd bland annat vid privatiseringar och långsam handläggning och ett förstärkt inslag av medborgerligt inflytande i viktiga beslutsprocesser i förvaltningen. Förvaltningslagen bör inte bara garantera den enskildes ställning i de konkreta ärendena utan också mer generellt bidra till god förvaltning i ett välfärdssamhälle, där utförarna inte alltid är offentliga myndigheter. Grundläggande principer för det formella men också det materiella beslutsfattandet bör lagfästas. Jag tänker på legalitet, objektivitet och proportionalitet, vilket förvaltningslagsutredningen föreslog, under rubriken Grunderna för god förvaltning! Vi bör dessutom granska inte bara utformningen av regelverket utan också styrningen och tillämpningen så att vi får en legitim förvaltning av hög kvalitet. Om vi ska formulera kravet på god förvaltning i grundlag, är det nog den finska modellen som passar bäst, en ram för processuella rättighetsgarantier, gärna i kombination med ett lagkrav för grundläggande regler om förvaltningen. Jag tror däremot inte att det mer vidsträckta kravet på god förvaltning, det som jag här kallat legitim förvaltning, har sin plats i en konstitution. Det bör i stället utvecklas genom diskussionen i samband med lagstiftning och kontroll av förvaltningen. Den vidgade innebörden av god förvaltning berör frågor om demokratiska rättigheter och rätt till inflytande och insyn som måste anpassas till olika förvaltningsområden. Som grundlagskoncept blir det för alldeles för otydligt och måste förses med alltför många undantag, vilket försvagar rättighetsskyddet i sig. Det finns också en fara i utvecklingen att allt fler områden dras in i det som ibland kallas MR-juridik

Artikler: Den goda förvaltningen 107 som om det vore något särskilt slags juridik. I stället bör, tycker jag, rättighetsskyddet aktualiseras på ett kraftfullt sätt inom de vanliga rättsområdena. Slutord De nordiska välfärdssamhällena påverkas allt mer av den internationella utvecklingen. Men i våra länder har vi genom våra nära kontakter och likheterna i kultur och samhällsförhållanden också en utmärkt miljö för samarbeten och komparativa studier. NAF erbjuder en plattform för detta samarbete och för den pågående diskussionen. Härifrån kan vi stimulera och utveckla arbetet för en god, legitim förvaltning i våra länder. Noter 1. Tidskrift for Rettsvitenskap 2010, nr 1, s. 102 till 116. 2. Ponce Solé, Juli, EU Law, Global Law and the Right to Good Administration. Ed by Chiti, E, and Mattarella, BG, Global administrative law and EU Administrative Law 2011. s. 133 145. 3. Administrative law and policy of the European Union, Hofmann, Rowe & Turk 2011, s. 190 f. 4. Ponce Solé, Juli, The history of legitimate administration in Europe. Legitimacy in European Administrative Law, European Administrative Law Series (6) 2011, Reform and Reconstruction, Ed. by Mattias Ruffert. s. 157 173. 5. Mäenpää, Olli, Om grunderna för god förvaltning 2004 s. 6. 6. Prop 2009/10 s 120. 7. SOU 2008:125. 8. SOU 2008:125, s. 354 f. 9. Dokument 2011-2012 Rapport till Stortingets presidentskap fra Mennneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven. 10. Dokument 2011-2012 Rapport till Stortingets presidentskap fra Mennneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, s.14, 11. Smith, Eivind: Flere menneskerettigheter i grunnloven? Lov og rett nr 6 2012, s 325ff. 12. Förvaltningskommittén och Förvaltningslagsutredningen. 13. SOU 2008:118 Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning. 14. SOU 2010:29 En ny förvaltningslag.